我國現行轉移支付制度的主要成效與存在問題

山東科技大學 朱海濤

石家莊郵電職業技術學院 路振家

我國現行轉移支付制度的主要成效與存在問題

山東科技大學 朱海濤

石家莊郵電職業技術學院 路振家

分稅制改革以來，我國財政轉移支付的實施取得了明顯成效，有效均衡了地區間的財力差距，保障了欠發達地區基本公共服務的供給。但總體看，我國轉移支付制度仍然存在著過渡性和非規范性特征，突出體現在轉移支付的運行效果、結構組成、分配方式、法律體系和監督管理等五個方面。

財政轉移支付；基本公共服務；均等化

一、我國現行轉移支付制度的主要成效

(一)財政轉移支付資金規模不斷增長、實施力度持續加大，為縮小地區間財力差距、促進基本公共服務均等化提供了物質基礎。

近年來，隨著我國財政收入的快速增長，政府間的轉移支付規模也越來越大。從2006年到2013年，我國轉移支付規模從1.4萬億元增長到4.8萬億元，年均增速為19.2%，超過了同期年均16.5%的財政收入增速。與分稅制改革之初的1995年相比，轉移支付總規模已經增長了17.9倍。分區域看，1995年我國東、中、西部地區接受中央轉移支付的比重分別為45.7%、28%、26.2%，2013年分別為20.0%、39.3%、39.7%，經濟發達的東部地區接受轉移支付數額所占比重下降了一半，經濟較落后、公共服務供給水平較低的西部地區成為轉移支付的最大受益地域。這對縮小地區間財力差距、促進區域基本公共服務均等化，保障中央相關政策落實、實現我國財政改革和發展目標都起到了重要作用。

(二)財政轉移支付的結構類型不斷優化、制度體系日趨完善，為縮小地區間財力差距、促進基本公共服務均等化提供了現實載體。

從實現基本公共服務均等化的效果視角看，在轉移支付的三個組成部分中，一般性轉移支付主要用于調節縱向和橫向政府間財力不均衡問題，均等化效果最強；專項轉移支付主要解決地區間具有外溢性的公共服務提供問題，調控宏觀經濟、優化資源配置是其主要政策目標，也具有一定的均等化作用；稅收返還主要是為了保護改革前的地方既得利益，尤其是經濟發達地區利益，均等化效應最弱。分稅制改革以來，隨著經濟發展水平的提高和轉移支付制度的完善，我國轉移支付的結構發生了重大變化，稅收返還占全部轉移支付的比重不斷降低，一般性轉移支付和專項資金規模不斷擴大，已成為轉移支付制度的主要組成部分。如分稅制改革之初的1995年，稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付所占比重分別為73.7%、11.5%和14.8%，2013年三者所占比重分別為10.5%、50.7%和38.8%，稅收返還所占比重下降了60多個百分點，一般性和專項轉移支付各自提高了近30個百分點。這意味著我國的財政轉移支付結構更加趨向于縮小地區間的財力差異，更有利于促進區域間基本公共服務均等化的實現。

從各類轉移支付的內部結構看，稅改以來，我國一般性轉移支付的內容不斷增加，極大提高了各類經濟欠發達地區的公共服務供給水平。如為配合西部大開發政策、縮小民族地區與其他地區差距，設立了民族地區轉移支付。為解決分稅制改革以來事權不斷下移、財權不斷上收導致的部分縣財政收支缺口較大問題，設立了縣級基本財力保障機制獎補資金。為解決經濟結構失衡的資源枯竭型城市后續發展問題，設立了資源枯竭城市轉移支付。在專項轉移支付方面，近年來我國先后清理和壓縮了多個專項轉移支付項目，減少了基本建設領域資金規模，逐步將推進經濟結構調整、提高落后地區公共服務供給能力作為重要目標之一，先后在教育、就業、社會保障、醫療衛生等多個方面設立了多個項目，較為全面覆蓋了所有基礎性公共服務領域。

(三)財政轉移支付的方式手段不斷優化、資金分配更加科學，為縮小地區間財力差距、促進基本公共服務均等化提供了制度保障。

在一般性轉移支付方面，自2002年取消過渡期轉移支付以來，我國的一般性轉移支付制度經過多次調整逐步完善，日益將“縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化”作為目標取向。以其中的均衡性轉移支付(辦法)演進過程為例：2002年，我國將轉移支付目標確定為“扭轉地區間財力差距擴大的趨勢，逐步實現地方政府基本公共服務能力的均等化”；2005年，我國將轉移支付目標調整為“地區基本公共服務的均等化”；2007年，轉移支付方法中首次考慮支出成本差異因素，并對轉移支付系數中的各地財政困難程度進行了量化確定；2008年，進一步將支出成本差異因素擴大為人口規模、人口密度、海拔、溫度、少數民族等多個方面；2012年，又將地表起伏度納入支出成本的差異因素，將各地保障性住房任務指標列入轉移支付標準支出的計算權重，進一步體現了均衡性轉移支付資金分配的“基本公共服務均等化”取向。

在專項轉移支付方面，2000年我國出臺了《中央對地方專項撥款管理辦法》，加強了中央對地方專項轉移支付的申請和審批、分配和使用、執行和監督等各個環節的管理。目前，大多數專項轉移支付項目都有相關的管理規定，并采取了按影響因子權重分配的方式，提高了專項撥款的規范性和相關財政資金的使用效果。此外，財政部門從支農資金入手，自下而上地大力推進了專項轉移支付的整合工作，發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，放大了專項資金對公共服務的均等化效果。河北、云南等地出臺了專項資金分類分口切塊、整合使用等管理辦法。浙江還開創性地推行了專項性一般轉移支付制度改革，實現了專項資金適度整合和分配決策權適當集中，提高了資金管理規范性與配置效率。

二、現行轉移支付制度存在的問題

(一)在轉移支付效果上，我國轉移支付的運行結果與制度目標存在落差，不僅固化了地區間財力與公共服務供給的存量差異，而且加劇了地區間的增量差異。

雖然早在分稅制改革之初的過渡期轉移支付中，我國就確立了“緩解財政困難地區財政運行矛盾，促進地方政府基本公共服務能力的均等化”的總體目標，但從近20年轉移支付的運行效果看，還未能從根本上實現這一目標。我們以各省人均財力、人均預算支出為指標，對我國1995～2013年間的轉移支付效果進行度量得出：從1995～2005年整十年時間，我國省際間的人均財力和人均支出的差距一直曲折反復、并未縮小，直到近幾年差距才有所回落，但仍處于0.25以上的相對高位，離0.20左右的基尼系數理想標準仍有一定距離。

(二)在轉移支付體系上，我國轉移支付的結構組成與成熟模式存在差距，稅收返還和專項補助比重過高、一般性轉移支付規模較小、橫向轉移支付缺失，極大影響了轉移支付對區域間公共服務供給的調節作用。

歷經多年改革與調整，當前西方發達國家的轉移支付體系已比較成熟，基本上都包括一般性(無條件)轉移支付和專項(有條件)轉移支付兩類，且除聯邦色彩最明顯的美國以外，均以一般性轉移支付為主。相對這一成熟模式，我國的轉移支付體系存在著稅收返還依然存在、專項補助數量較多、一般性轉移支付比重較小、橫向轉移支付制度缺失四大問題。

1.“逆均等化”效應的稅收返還仍占有一定份額。稅收返還是為了保護地方既得利益實行的一種轉移支付。它規定，中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還，并逐年遞增，稅收額多的地區得到的返還額多，稅收額少的地區得到的返還額少。顯然，稅收返還的規模與地區經濟發展水平存在較強的正相關關系，不僅不具有均等化效應，反而削弱了落后地區公共服務的供給能力。長期來，我國稅種返還占全部轉移支付的比重一直在50%以上，2013年仍占到1/9左右。

2.“均等化較弱”效應的專項轉移支付比重過高。專項轉移支付雖然也能解決地方性公共產品的收益外溢問題、具有一定的均等化作用，但更多地還是貫徹中央的特定意圖和政策，均等化效果要弱于一般性轉移支付。目前，我國專項轉移支付規模較大，在全部轉移支付中所占比重一直在40%以上，若加上具有限定用途的一般性轉移支付項目，占全部轉移支付的比重將超過60%，如此多的專項資金極大干擾了地方政府的財政決策權，不利于地方政府統籌全部財力、保證基本公共服務供給。此外，專項轉移支付項目過多、補助過濫。專項補助應該投向具有明顯的外部性、需要多層級政府共同完成的基礎性或公益性項目。但由于目前政府間的事權界定不清晰，我國的中央專項轉移支付涉及各行各業，幾乎覆蓋了所有的地方支出范圍，這些專項補助經逐級分配到地方，大部分資金數額零星分散，難以發揮資金的導向作用。如審計署審計公報顯示，抽查的2012年中央分配給18個省的3.7萬多個專項項目中，單項50萬元以下的項目就占44%。

3.“均等化較強”效應的一般性轉移支付規模偏小。長期來，具有較強均等化效應的一般性轉移支付所占比重并不高，2011年剛突破40%，與地方彌補財政收支缺口的需求相比差距仍然很大。其中，只有均衡性轉移支付和民族地區轉移支付未限定使用范圍，真正起到彌補地區間財力差異的作用。但受資金來源的影響，這兩種轉移支付的絕對與相對規模都較小，2013年分別為9812億元和622億元，合計僅占當年一般性轉移支付的42.8%，占當年全部轉移支付的21.7%，與西方發達國家占全部轉移支付50%以上的比重相差甚遠，對轉移支付整體的均等化效應貢獻很小。其他轉移支付多是為了配合中央的宏觀經濟政策，對地方因政策性因素減收所做的財力性補償，如農村稅費改革轉移支付用于彌補短收缺口和基層組織運轉、調整工資轉移支付用于兌現工資提高部分、結算補助用于對地方接收相關單位人員的資金補償，資源枯竭城市財力性轉移支付、工商部門停征兩費轉移支付、成品油稅費改革轉移支付、企事業單位劃轉補助等都是為了解決特定問題而設的，這些轉移支付都具有明確的使用方向，被補助政府難以統籌使用，不能增加地方政府的可支配財力和一般公共服務的供給能力。而且，這些項目不能制度化，只能作為一種過渡性措施。否則，每出臺一個政策就增加一項轉移支付，必然會造成一般性轉移支付的體系混亂。

4.“直接均等化”效應的橫向轉移支付尚未建立。橫向轉移支付直接反映了經濟發達地區對落后地區的財力支持，均等化效應最為直接。我國實行的是單一縱向的轉移支付制度，這在當前經濟增速放緩，尤其是中央財政收入增速趨緩的情況下，僅依靠中央對地方的轉移支付難以解決區域間財力與公共服務水平的存量和增量差異問題。目前存在的對口支援(援疆、援藏、支援汶川等)等多種形式的橫向財力轉移既非法定、也不規范，且多為一對一的以項目建設為主的靜態、行政援助模式，對調節地區間的利益分配格局、促進公共服務均等化的實現效果有限。

(三)在轉移支付方式上，多數轉移支付資金分配仍以基數法為主，因素法應用較少、省以下分配失序，干擾了轉移支付對區域公共服務差異的校正程度。

1.“基礎法”分配普遍存在。在我國現行的財政轉移支付形式中，除均衡性轉移支付等少數項目外，大多沒有建立一套規范、科學的計算公式和測算方法，而是堅持“存量不動，增量調節”原則，以“基數法”為主計算轉移支付資金數額。這種對既得“存量”的照顧，必然固化起點上的不公平，削弱均衡地區財力差異的功效。典型如稅收返還、體制補助(上解)。還有不少專項轉移支付項目的設計依據不科學、資金分配不規范，出現諸多問題。一是少數項目沒有管理辦法。審計署對2012年度中央預算執行審計報告顯示，我國現有285項中央專項轉移支付中，仍有31項尚未制定任何管理辦法。二是部分專項項目由部門多頭管理。如救災資金涉及民政、勞動、農林水等部門，就業資金涉及勞動、農業、商務等部門，各個部門的分配方法和分配標準不同，地方多頭申請、重復要錢等現象時有發生。三是不少項目撥款分配不規范，只憑一定的主觀因素或地方配套資金的高低來確定補助地區和撥款數額，自由裁定權較大。地方政府為了爭取資金，不得不“跑部錢進”、“討價還價”，衍生各種腐敗行為。據有的專家測算，地方政府跑項目的成本能占到專項資金的30%～40%，甚至超過50%。

2.“因素法”分配尚存缺陷。目前最為規范的實行“因素法”分配資金的均衡性轉移支付，也存在一些支付方法上的缺陷，影響了均等化目標的實現。一是標準財政支出的測算不能反映實際支出需求全貌。現行轉移支付辦法測算的標準財政支出只包括財政預算內的經常性支出，在行政、教育、衛生等公共服務項目中主要是預算內的人員經費和公用經費兩部分，不能代表全部財政支出需求。即便是預算內支出，公共服務標準支出的測算范圍也不完整。如預算內用于義務教育的教科書支出、用于中小學寄宿制的貧困學生補助、用于農村和城市義務教育階段免學雜費支出等均不在標準教育支出的測算范圍之內。二是成本差異系數的設計不夠科學。測算成本差異系數時主要依靠人為判斷，技術手段較粗糙、不精確。現行辦法對造成各地支出成本差異的因素，僅考慮了人口規模、面積、溫度、海拔、路況等幾個因素，選取范圍偏小，沒有完整揭示各地之間公共服務成本的差異。在人口上，僅用人口規模這個整體因素，不能反映人口結構對支出的影響，如教育成本僅與教育適齡人口有關，醫療衛生支出更多地與人口老齡化程度相關；在面積上，僅考慮了面積的絕對值，而未考慮各省的地理實際。三是標準支出公式與成本差異因素有重復計算的部分。如基本公共管理與服務標準支出的成本差異系數中，艱苦邊遠系數、溫度系數、海拔系數、路況系數之間都有相互影響的成分。

3.“省對下”分配問題較多。1994年的分稅制改革主要解決中央與省級的財政關系，對省以下財政體制及轉移支付制度未作統一規范。近年來，各省區參照中央對省級的轉移支付制度相繼建立了省對市縣的轉移支付辦法，在完善省以下分稅制體制和縮小省域內差距方面取得一定進展，但受省以下政府間財權、事權劃分不清晰的影響，整體上的制度建設仍比較滯后，非法制化、非規范化、非穩定性問題突出。在一般性轉移支付方面，多為一市(縣)一率或幾市(縣)一率，隨意性較大，即便采取了公式化算法，在因素選取和指標設計上也存在較多的主觀因素。在專項轉移支付方面，多采取一年一定的方式，使得轉移支付的對象、數額、方式和時間等都帶有很強的隨意性和人為因素。這在各地普遍將財權上移、將事權和支出責任下放的大背景下，進一步加劇了基層政府尤其是落后地區政府的財力窘狀，使得一些市縣財政運轉困難，基本保障能力脆弱，地域間公共服務供給水平的差異也越來越大。從我國2012年轉移支付后的省、市、縣(鄉)三級財力分布看，省級按常住人口計算的人均財力為7954元，市級6362元，縣(鄉)級僅4240元，省、市兩級分別是縣(鄉)級的1.9倍和1.5倍。而目前，我國絕大部分公共支出發生在市、縣、鄉層級，尤其是縣鄉層級承擔了主要的基本公共服務事項，這與人均財力的分配狀況形成了鮮明反差。

(四)在轉移支付法律上，立法層次不高、法定程序不清晰、管理機構不完善，影響了轉移支付促進基本公共服務均等化的權威性和穩定性。

1.轉移支付的立法層次比較低。法律可以其權威性和統一性保證經濟政策得到規范而高效的實施，作為調節政府間財政關系的重要制度安排，轉移支付制度理應得到法律的支撐和保障。遺憾的是，雖然我國早在2003年十屆全國人大常委會上，就將制定財政轉移支付法列入全國人大的立法規劃，但至今仍未實施。目前，有關財政轉移支付的最高級別法律只有國務院發布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》以及財政部制定的《過渡期財政轉移支付辦法》、《中央對地方專項撥款管理辦法》和若干專項管理辦法等。這些都屬于行政規章，立法層次較低，權威性、穩定性和規范性不足，亟須分布一個涵蓋轉移支付的目標、原則、范圍、形式、標準等基本要素的專門轉移支付法律或條例，使我國轉移支付制度能在法制軌道內正常有序的運行。

2.轉移支付的法定程序不清晰。目前，我國轉移支付的決策、審批、支付、監督、法律救濟、責任追究及專款配套等多個環節都缺乏法定程序的規范，以致造成轉移支付整個過程缺乏公開性和透明度，并容易滋生腐敗。其中，轉移支付主體及其權利義務的不清晰尤為突出。我國現行的轉移支付規范性文件中，基本上沒有關于轉移支付法律關系主體的表述，一般籠統地分為中央和地方政府或者上、下級政府，至于各級政府的部門是否也可以作為轉移支付法律關系的主體沒有明確規定。法定主體的不明確導致了權利義務不清晰，轉移支付資金分配中出現的多頭管理、重復設置項目，多頭審批，層層截留等問題，都與法定主體的缺位相關。

3.轉移支付的管理機構不完善。我國還沒有設立與法治建設相適應的專門機構，負責轉移支付的統一安排和管理。目前，轉移支付的實施主體不僅包括財政部門，還涉及發改委、教育、科技、衛生、民政等多個政府部門。審計報告曾經披露，中央現有參與轉移支付資金分配的部門多達37個。一些部門基于自身利益(權力、地位)最大化的考慮，不斷將新出臺的政策與專項轉移支付掛鉤，以致出現不同形式、不同口徑、不同名目的轉移支付之間目標不統一、標準不一致，甚至政策功能相沖突，大大弱化了均等化整體效果。因此，當前亟須將分散在各部門的轉移支付職能(包括轉移支付方案的確定及資金的撥付)集中起來，交由一個專門的決策和執行機構負責，最大程度地提高轉移支付效率。

(五)在轉移支付監管上，一般性轉移支付資金缺乏有效的監督管理，專項轉移支付資金缺乏績效評價的應用，制約了基本公共服務均等化效果的充分體現。

1.一般性轉移支付資金的監督管理缺失。在一般性轉移支付方面，當前地方政府對上級給予的一般性轉移支付資金(尤其是均衡性轉移支付資金)的支配具有相當大的隨意性，上級政府將這部分資金撥付后，也很少過問或檢查其資金使用情況，對這部分資金是否真正用到公共服務中更是知之甚少。相比之下，為保障資金使用效率，一些西方國家中央(聯邦)政府對無條件的轉移支付資金也進行了有效監管。如，日本中央政府設置了專門的特別會計預算——交付稅預算，專門負責地方交付稅資金的管理和撥付；澳大利亞聯邦政府也設立了專門的撥款委員會，負責對均衡性轉移支付資金進行撥付、管理。

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：2095-3151(2014)44-0052-05