我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策失敗原因分析*

河北工業(yè)大學(xué) 楊 莉

我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策失敗原因分析*

河北工業(yè)大學(xué) 楊 莉

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、壓縮過(guò)剩與低端產(chǎn)能、抑制盲目投資等方面的考慮，我國(guó)對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)實(shí)行了以限產(chǎn)為重要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。十多年的實(shí)踐證明，我國(guó)以往的這種限產(chǎn)政策并不成功。這背后的根本原因在于既有政策的主要目標(biāo)定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)相錯(cuò)位。在產(chǎn)量方面，當(dāng)前中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)所面臨的主要挑戰(zhàn)是資源環(huán)境壓力，因此今后我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量政策應(yīng)該實(shí)行一個(gè)徹底的生態(tài)轉(zhuǎn)向，并圍繞此展開一整套政策體系的改革和設(shè)計(jì)。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)；限產(chǎn)；政策；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一、我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量增長(zhǎng)的基本歷史歷程

在改革開放之前，為了盡快建立自己相對(duì)獨(dú)立的現(xiàn)代工業(yè)體系，我們?cè)趦?yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，集中各種資源，對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了集中、重點(diǎn)建設(shè)。現(xiàn)在來(lái)看，在這一階段我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)雖然規(guī)模上總體增長(zhǎng)速度較快，但波動(dòng)性較大、產(chǎn)品品種有限、質(zhì)量較低、耗費(fèi)較高。其中，我們有過(guò)“一五”時(shí)期的跨越式飛速發(fā)展的輝煌，也有過(guò)大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)和十年“文革”時(shí)期的挫折和停滯。1949～1977年，我國(guó)粗鋼產(chǎn)量從16萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2374萬(wàn)噸。

1978年以后，我國(guó)先后對(duì)鋼鐵企業(yè)實(shí)行了擴(kuò)大自主權(quán)、推行承包制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等改革，外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境經(jīng)過(guò)價(jià)格雙軌制也開始逐步趨于統(tǒng)一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開始成為推動(dòng)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)力，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)自此整體上進(jìn)入了平穩(wěn)發(fā)展階段。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征的不同，此一階段基本上又可以2000年為界，大體劃分為前后兩個(gè)時(shí)期。從改革開放到20世紀(jì)末，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本特征是，在支持我國(guó)輕工業(yè)“補(bǔ)課式”迅猛發(fā)展的同時(shí)，也獲得了自己的新的發(fā)展機(jī)遇。1978～2000年，我國(guó)年度粗鋼產(chǎn)量從3178萬(wàn)噸增長(zhǎng)到12 850萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)6.56%。其中，在1996年，我國(guó)粗鋼產(chǎn)量首次破億，達(dá)到10 124萬(wàn)噸，占世界總產(chǎn)量的13.5%，第一次躍居世界規(guī)模生產(chǎn)首位。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和居民消費(fèi)方式的升級(jí)，我國(guó)進(jìn)入了二次重工業(yè)化階段，整體經(jīng)濟(jì)也進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期。在這一階段，一方面在建材、汽車、鐵路、造船、飛機(jī)、機(jī)械等下游行業(yè)的有力帶動(dòng)下，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)也隨之迎來(lái)了自己發(fā)展的黃金機(jī)遇期；同時(shí)，再加上分稅制改革后地方政府的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和要素成本暫時(shí)低價(jià)格的激勵(lì)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模和速度不斷攀升，最終幫助自己實(shí)現(xiàn)了前所未有的高速增長(zhǎng)的十年。2013年,我國(guó)粗鋼產(chǎn)量達(dá)到7.79億噸，占世界總產(chǎn)量的48.5%，幾乎是世界總量的一半；2000～2013年，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量增加了6.5億噸，年均增長(zhǎng)14.83%，速度比上一階段提高了1倍多；在全球鋼鐵生產(chǎn)大企業(yè)集群中，我國(guó)企業(yè)也占據(jù)主要地位，在2013年規(guī)模前10中占據(jù)6席，在前20中占有10席。

二、21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)以限產(chǎn)為主的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策

嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)包括鋼鐵產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該說(shuō)真正開始于我國(guó)的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革之后。因?yàn)樵?978年以前，我國(guó)主要實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家針對(duì)包括鋼鐵產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)措施，從實(shí)質(zhì)上來(lái)講并不能稱其為“政策”，而是屬于一種國(guó)家全面的直接控制和運(yùn)營(yíng)行為。筆者認(rèn)為，所謂“政策”的含義，應(yīng)該是政府出于彌補(bǔ)或矯正市場(chǎng)機(jī)制下產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足與偏差而制定出臺(tái)的政府干預(yù)性措施。

改革開放以來(lái)，在“七五”計(jì)劃中我國(guó)第一次將“產(chǎn)業(yè)政策”一詞正式作為一種成體系的政府政策提出。1989年3月，國(guó)務(wù)院頒布了第一部正式的產(chǎn)業(yè)政策文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，其中將鋼鐵作為生產(chǎn)領(lǐng)域和基本建設(shè)領(lǐng)域重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。1994年4月，我國(guó)正式發(fā)布了第二部針對(duì)全部產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，提出要大力加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，努力緩解基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)嚴(yán)重滯后的局面。經(jīng)過(guò)這些努力，產(chǎn)業(yè)政策作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制重要組成部分和國(guó)家調(diào)控各產(chǎn)業(yè)積極發(fā)展重要手段的地位，逐步建立和堅(jiān)實(shí)起來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向作用日趨明顯。

我國(guó)專門的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策主要開始于2003年，其標(biāo)志性文件是由國(guó)家發(fā)改委等部門制定、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》，主要內(nèi)容是采取措施遏制當(dāng)時(shí)所謂的盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)的快速發(fā)展勢(shì)頭。其后，鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的頒布越來(lái)越多，要求也越來(lái)越嚴(yán)格。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，2003～2013年十年間，我國(guó)發(fā)布的關(guān)于鋼鐵行業(yè)或涉及鋼鐵行業(yè)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃和指導(dǎo)意見超過(guò)20項(xiàng)。有代表性的、專門針對(duì)鋼鐵行業(yè)的政策性文件，主要有2005年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，2006年國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部和國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，2009年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，2010年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加大節(jié)能減排力度 加快鋼鐵工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》，以及2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見》，等等。

仔細(xì)觀察我國(guó)頒布的這些鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策文件及其內(nèi)容，可以明顯看出，控制總量遏制產(chǎn)能盲目增長(zhǎng)、淘汰落后加快結(jié)構(gòu)布局調(diào)整，以促進(jìn)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的總基調(diào)。這種以限產(chǎn)為重要內(nèi)容和手段的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于我國(guó)過(guò)去十多年來(lái)鋼鐵產(chǎn)量的有序增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)布局與鏈條的優(yōu)化調(diào)整，還是起到了一定的引導(dǎo)作用的。但另一方面，從總體來(lái)看，十多年的實(shí)踐證明，我國(guó)以往的這種限產(chǎn)政策并不成功，鋼鐵總產(chǎn)量不斷刷新紀(jì)錄，一些低端產(chǎn)能反復(fù)死灰復(fù)燃。2003年，我國(guó)粗鋼產(chǎn)量突破2億噸，2005年突破3億噸，2006年超過(guò)4億噸，2008年超過(guò)5億噸，2010年超過(guò)6億噸，2011年超過(guò)7億噸，2013年粗鋼產(chǎn)量已將近8億噸，且呈現(xiàn)進(jìn)一步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。這樣的政策結(jié)果，是值得我們進(jìn)行認(rèn)真反思和歸納總結(jié)的。

三、我國(guó)以往鋼鐵限產(chǎn)政策效果不理想的深層原因分析

政策，作為政府主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)整體運(yùn)行與個(gè)體私人行為的一種相對(duì)外部性努力，要想取得成功，它必須同時(shí)既是正確的又是有效的。而宏觀上的整體把握、預(yù)期上的科學(xué)判斷與措施上的合理選擇，是保障一項(xiàng)政策成功的基本要件。上面的分析已經(jīng)表明，我國(guó)以往的鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策實(shí)際上并不成功。這背后的原因是多方面的，除了政策本身實(shí)現(xiàn)機(jī)制與工具設(shè)置不當(dāng)?shù)膯?wèn)題以外，筆者認(rèn)為，更重要的是政策目標(biāo)定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)相錯(cuò)位的問(wèn)題。

整體來(lái)看，這十年來(lái)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容或核心目標(biāo)之一是控制鋼鐵產(chǎn)能過(guò)快增長(zhǎng)，而這樣做的主要考慮一是防止市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)、提高產(chǎn)業(yè)集中度；二是關(guān)停和淘汰落后產(chǎn)能、緩解日趨嚴(yán)重的資源環(huán)境壓力。應(yīng)該說(shuō)，這樣一種政策目標(biāo)的設(shè)定，整體來(lái)看是欠科學(xué)的。也就是說(shuō)，我國(guó)以往的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策之所以效果不太理想，從出發(fā)點(diǎn)上可能就是有些問(wèn)題的，是政策制定的主要目標(biāo)不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的結(jié)果。

一方面，這是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律直接相悖的，是一種對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行發(fā)展階段缺乏科學(xué)判斷、對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)缺乏遠(yuǎn)見的一種做法。因?yàn)楹苊黠@，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的這十年屬于我國(guó)二次重工業(yè)化的前期階段，是居民(住、行)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、重化工業(yè)規(guī)模快速擴(kuò)張、其他產(chǎn)業(yè)資本不斷深化的時(shí)期，鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為現(xiàn)代重化工業(yè)的一種重要的材料基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)此時(shí)也必然會(huì)迎來(lái)自己的一個(gè)規(guī)模快速井噴期。這時(shí)要對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)行極力限制顯然是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相悖的，現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)的擴(kuò)大和利潤(rùn)的誘惑決定了生產(chǎn)商是不會(huì)太在意這種政策要求的，因此這種政策注定是不可能成功的。

另一方面，從制定控制產(chǎn)能這種政策的出發(fā)點(diǎn)來(lái)說(shuō)，也是值得商榷的，比如“防止惡性競(jìng)爭(zhēng)”就是個(gè)相對(duì)模糊的概念。實(shí)際上我們都知道，建立在產(chǎn)能一定程度過(guò)剩基礎(chǔ)上的充分競(jìng)爭(zhēng)是保證市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率的一個(gè)基礎(chǔ)條件，而保障期間競(jìng)爭(zhēng)的有序性則是政府的責(zé)任，即主要是制定恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及公平和合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，而不是去直接干預(yù)企業(yè)產(chǎn)量和行業(yè)產(chǎn)能，因?yàn)檫@樣做的后果只能是鼓勵(lì)企業(yè)壟斷和行業(yè)保護(hù)，從而降低整體資源配置效率；同時(shí)，“提高產(chǎn)業(yè)集中度”和“緩解資源環(huán)境壓力”確實(shí)是一個(gè)值得長(zhǎng)期考慮的因素，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中后期也是一個(gè)應(yīng)該特別予以考慮的關(guān)鍵問(wèn)題(比如現(xiàn)在)，但其重要性在一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模擴(kuò)張期是相對(duì)較小的，在現(xiàn)實(shí)中也是很不容易實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樵诖穗A段快速擴(kuò)大的市場(chǎng)和較高的利潤(rùn)決定了鋼鐵生產(chǎn)商現(xiàn)在考慮最多的是如何快速提高投資和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，此時(shí)小廠商也會(huì)有自己的存在空間，生態(tài)考慮由于當(dāng)時(shí)較緩的急迫性也會(huì)臣服于資本的擴(kuò)張沖動(dòng)。

四、今后我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策的理性基礎(chǔ)和合理走向

如何正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)形成的巨額鋼鐵產(chǎn)能，是決定我們鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策趨向、目標(biāo)和重點(diǎn)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

首先，我們認(rèn)為，中國(guó)目前的鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能，是數(shù)十年產(chǎn)業(yè)資本、人力資源、技術(shù)設(shè)備等長(zhǎng)期發(fā)展與積累的結(jié)果，來(lái)之不易；況且，我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還遠(yuǎn)未完成，鋼鐵市場(chǎng)容量在可見的未來(lái)并沒(méi)有大量縮減的可能。因此，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)已形成的相對(duì)較大的鋼鐵產(chǎn)能與產(chǎn)量，我們不能持完全否定的態(tài)度，不能一棒子將其打死。

其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已進(jìn)入7%時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)是結(jié)構(gòu)升級(jí)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化也開始進(jìn)入以人口城鎮(zhèn)化為核心、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的階段，因此未來(lái)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量的需求增長(zhǎng)空間已相對(duì)有限，整個(gè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能可能在近幾年內(nèi)基本進(jìn)入一個(gè)峰值平臺(tái)區(qū)。2013年，中國(guó)人均鋼材表觀消費(fèi)量達(dá)到515.1公斤成品鋼，是世界平均水平的2.3倍，僅次于韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、捷克共和國(guó)和日本，在世界上已處于較高水平；同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)固定資產(chǎn)投資粗鋼消費(fèi)強(qiáng)度逐年下降，“十一五”期間由0.35噸/萬(wàn)元下降到0.22噸/萬(wàn)元，2011年繼續(xù)下降至0.19噸/萬(wàn)元。

最后，從短期來(lái)看，我國(guó)目前鋼鐵產(chǎn)業(yè)在一定程度上確實(shí)存在著相對(duì)過(guò)剩的現(xiàn)象。這種“過(guò)剩”可以從兩個(gè)層面上來(lái)說(shuō)，一是相對(duì)于市場(chǎng)而言的產(chǎn)能過(guò)剩，二是相對(duì)于資源與環(huán)境承載能力的產(chǎn)量過(guò)剩。根據(jù)國(guó)家的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，到2012年年底，我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率僅為72%，明顯低于國(guó)際通常水平。在資源方面，我國(guó)鐵礦石進(jìn)口量在2002年首次突破1億噸，且2003年起成為世界最大的鐵礦石進(jìn)口國(guó)，之后增速連年持續(xù)走高，2013年全年進(jìn)口鐵礦石達(dá)到8.2億噸，進(jìn)口量占全球的61.25%，對(duì)外依存度超過(guò)70%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源安全堪憂。其次，在環(huán)境方面，根據(jù)國(guó)家環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2013年，全國(guó)實(shí)施新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)監(jiān)測(cè)城市，平均達(dá)標(biāo)天數(shù)僅為221天，達(dá)標(biāo)率占60.5%；其中，在生產(chǎn)了全國(guó)55%鋼鐵的京津冀地區(qū)13個(gè)地級(jí)以上城市中，平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例僅為37.5%，有11個(gè)城市排在全國(guó)污染最重的前20位，其中有7個(gè)城市排在前10位，部分城市的空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%。

因此，今后我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的限產(chǎn)政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面已具有了它的一個(gè)真正的理性基礎(chǔ)，并且其政策走向和重點(diǎn)也應(yīng)該圍繞此展開一整套政策體系的改革和設(shè)計(jì)。這個(gè)基礎(chǔ)就是所謂的“生態(tài)轉(zhuǎn)向”。其意蘊(yùn)主要包括以下兩個(gè)層面。首先，如果說(shuō)限產(chǎn)政策在前十年中由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需求的因素有些生不逢時(shí)的話，那么在今后的歷史發(fā)展中由于資源與環(huán)境空間的無(wú)可退讓將會(huì)正當(dāng)其時(shí)，因此限產(chǎn)政策將是我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)針對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)基本政策之一。其次，限產(chǎn)政策的內(nèi)在主旨與實(shí)現(xiàn)途徑要發(fā)生回歸“生態(tài)”的一系列轉(zhuǎn)變，這表現(xiàn)在對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)實(shí)行限產(chǎn)政策的主要出發(fā)點(diǎn)和目的，已不再是以往的防止產(chǎn)能盲目增長(zhǎng)以降低市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)度，壓縮所謂落后與低端產(chǎn)能以促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)——這些目標(biāo)應(yīng)該更多地去依靠市場(chǎng)去實(shí)現(xiàn)，而是為了資源與環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和可持續(xù)，為了人與自然的和諧相處；同時(shí)，在具體政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制與保障措施的現(xiàn)實(shí)選擇上，也要摒棄以往主要依賴行政手段和設(shè)備大小指標(biāo)等方式來(lái)推行產(chǎn)業(yè)政策的舊有模式，實(shí)現(xiàn)向“生態(tài)”的全面轉(zhuǎn)型。

*本文為美國(guó)能源基金會(huì)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目(G-1210-17256)；河北省科技計(jì)劃項(xiàng)目：河北省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)對(duì)策研究——以河北鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例(項(xiàng)目編號(hào)：144576104D)的階段性成果。

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：2095-3151(2014)44-0034-04