國內外保障性住房研究述評

蔡琦

（廣西大學商學院，廣西 南寧 530004）

國內外保障性住房研究述評

蔡琦

（廣西大學商學院，廣西 南寧 530004）

當前我國中低收入者住房問題嚴重，如何保障其住房權益成為廣大學者研究探討的熱點問題。本文全面梳理國外保障性住房的相關理論和實證研究成果，對國內保障性住房現狀、問題和有效對策等一系列研究成果予以綜述，以期能為保障性住房的后續研究有所作用。

保障性住房；住房問題；中低收入

一、引言

住房是居民重要的生活資料，是實現小康生活的必需品。但由于我國經濟發展不平衡、法律體系不完備等諸多原因，現階段還有大量居民為住房問題苦惱。為此，我國保障房制度建設正緊鑼密鼓地展開，許多學者也對此進行了大量研究。鑒于我國保障房制度建設不斷發展，綜合分析前人研究成果并提出新的理解，對于改善民生、解決中低收入者住房問題有重要意義。

二、國外保障性住房相關研究

中低收入者住房問題也是國外廣大學者的研究重點。發達國家保障房起步較早，已有大量全面、深入的研究成果，而發展中國家則依托自身情況，積極探索有效解決中低收入住房問題的具體措施。

（一）傳統經濟理論對保障性住房的闡述

舊福利經濟學公平分配理論認為，國民收入不變的前提下，收入分配越均等，社會福利越大。新福利經濟學出現后，以奧肯為代表的學者認為應當協調效率與公平的關系。住房是人類最重要的生活必需品，國家有責任和義務為中低收入群體提供基本的住房保障，加大對保障性住房的資金投入，實現住有所居，是維護社會公平與經濟社會可持續發展的必然要求。

凱恩斯有效需求理論認為，當有效需求不足時，社會總供給和社會總需求難以自動實現均衡，就會產生市場失靈。當市場無法滿足人人有房住這個目標時，政府介入調控市場就顯得尤為必要。保障性住房建設需要耗費大量人力、物力、財力，但盈利性不高甚至沒有，在私人投資不足的情況下，只有政府依靠公共投資彌補私人投資不足。保障性住房涉及人數多、范圍廣，也只有依靠政府才能實現信息對稱。

公共物品理論認為，準公共物品是在消費方面有巨大外部性的物品，表現為一個人對準公共物品的消費會減少其他人對該物品的消費，并且只有按價付款者才能享受。保障性住房是一種準公共物品，具有擁擠效應。商品住宅價格上漲越快，中低收入群體對保障性住房需求越強烈。因此，政府需要投資保障性住房，為社會提供準公共物品。

住房過濾理論是斯維尼1970年創立的，描述住房在整個生命周期內的全部使用過程。在住房一、二級市場聯動的背景下，高收入者為了追求更好的居住條件，放棄現有住房，購買新住房，而低收入者則繼續使用遺留下來的住房。住房過濾的主體是住房，而不是不同收入階層，過濾的根本原因是住房市場價值的變化。住房過濾理論從住房供求的結構性方面切入，為不同收入階層提供不同結構的住房提供理論依據。

（二）近年國外學者對保障性住房的研究

1.后危機時代發達國家保障房研究。基于2008年金融危機視角，施瓦茨（Schwartz，2011）對比美國與英國住房保障體系。從應對危機的反應速度來看，英國模式的反應速度更快。從保障體系的持續發展角度來看，美國模式的持續發展能力較強。

為應對2007—2009年的全球金融危機，各國政府均開展經濟刺激計劃。英國較早對房地產開發商實行救助——政府購買開發商已完工或者部分完工的住宅作為社會公眾住房。麥德度（Madeddu，2012）通過分析政府對開發商救助計劃中的成功與失敗案例，認為政府應吸收質量較好的住宅作為公共住房，同時注重協調與附近居民的關系。與此同時，澳大利亞政府提出了重點致力于公共住房建設的“國家建設經濟刺激計劃”，將大量資金投入公共住房建設。如明（Ruming，2013）以澳大利亞新南威爾士州為例，分析新南威爾士州如何在澳大利亞聯邦政府的引導下制定公共住房建設時間表和預算表，探討中央政府和地方政府在公共住房建設過程中的協調問題。

艾度（Appeaning Addo，2013）從定性和定量兩方面分析研究美國大克拉克市5個低收入社區的家庭生活狀況，研究發現，由于缺乏社會與資本優勢，上述地區的居住條件、社會治安狀況較差，并提出政府應促進私人企業和個人參與城市保障房建設的建議。研究認為在保障房建設、使用過程中，一方面需要減少低收入家庭的信貸負擔，為保障房社區提供生活便利，另一方面要杜絕利用保障房謀利以及防止保障房滋生懶惰現象的問題。

2.發展中國家探索符合國情的保障房研究。由于受到城市化進程加快、人口增長、經濟快速發展等因素的影響，發展中國家住房缺口不斷增大，因此，發展中國家不少學者進行了大量保障房建設研究。

伊本（Ibem，2011）分析近年來被引入尼日利亞住房保障體系中的公私合作（PPP）方式，認為在此計劃中中高收入者獲益較多，低收入者住房問題依然嚴峻。政府應該在保證住房質量的基礎上降低開發成本，建造低收入者能夠接受的住房。

莫沙（Mosha，2012）以發展中國家博茨瓦納為例分析低收入國家的住房問題，他認為由于城市化進程的快速發展使得發展中國家住房問題尖銳。雖然部分發展中國家為解決城市中低收入者住房問題出臺了相應政策，但由于申請條件嚴格、程序繁多、耗時較長，使得優惠政策效果有限。政策的連續性問題，成為制約發展中國家保障房計劃的另一大因素。克魯格、魯賓和托德（Klug、Rubin和Todes，2013）研究南非約翰內斯堡包容性住房計劃時發現由于制度法律不完善、貧富差距大，住房計劃通常由于受到居民抵制而面臨困境。

弗倫奇和利蘭（French和Lalande，2013）認為發展中國家進行保障房建設的同時要吸取發達國家的教訓，合理規劃，使用環保材料，建造綠色住房，減少對環境的破壞與污染，提高居住的舒適度。

三、國內保障性住房相關研究

（一）保障性住房內涵界定研究

社會保障性住房是我國城鎮住宅建設中具有特殊性的一種住宅，通常是指根據國家政策以及法律法規的規定，由政府統一規劃、統籌，提供給特定人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。易憲容認為，廣義上保障性住房體系主要是指現代文明社會，現代政府有責任來保證每一個居民的基本居住權，但從狹義上，國內尚無明確界定。1999年出臺的《城鎮廉租住房管理辦法》規定，城鎮廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。廉租房第一個被納入保障性住房的范疇。之后，經濟適用房、公共租賃房也被納入保障性住房的范疇。如今，在保障性住房名義下，不斷地添加“限價房”、“棚戶區改造房”，甚至“小產權房”、“定向安置房”、“安居商品房”、“兩限商品房”等也擠進保障性住房的行列，使保障性住房概念淡化。任志強認為，保障性住房定義需明確，否則將倒回福利分房階段。

馬黎明（2009）從保障性住房產生的原因進行定義，保障性住房就是指政府為無法通過市場方式來解決住房問題的居民直接提供的最低保障水平以上的住房。仲崇喆（2012）認為，保障性住房是為實現社會公平，滿足中低收入居民基本居住權，由政府出資建造或收購，以較低價格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。盧媛、劉黎明（2013）將保障性住房定義為政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。

就國內大部分學者而言，目前我國保障性住房主要可分為限價商品房、經濟適用房、廉租房和公租房，保障房制度結構按照收入高低大體為“廉租房、公租房——經濟適用房——限價房”模式。但也有小部分學者意見相左。例如巴曙松（2011）認為，經濟適用房和限價房市場化性質濃厚，應將其排除在保障性住房的定義之外。張改平（2012）認為保障房一般由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。

（二）保障性住房相關問題研究

1.保障性住房融資問題研究。從資金來源上看，可將保障性住房建設資金分為中央補助、地方補助、企業個人籌集資金和金融機構資金四大類。經濟較為發達地區企業及個人具有較強的經濟實力，金融機構較發達，能夠為保障性住房提供部分經濟支持。而在經濟欠發達地區，大多要靠中央和地方補助進行保障房建設。

高笛（2012）認為我國保障性住房尤其是公租房融資困難主要是因為地方財政支持力度不夠大、金融機構積極性不高、資金市場化融資受困三方面原因。公租房融資困難是當前公租房發展進程緩慢的重要原因。

以何元斌、王雪青（2013）為代表的一部分學者認為當前我國保障房融資瓶頸的根本原因是我國累積了過多的中低收入群體住房需求。由于長期以來中低收入群體住房問題得不到解決，導致我國保障性住房建設資金需求量大。

眾所周知，國外保障房建設的一個重要資金來源是廉租房、公租房的租金收益。而在我國當前，廉租房、公租房租金水平低、房源有限，利用租金收益反哺保障房建設的“滾雪球”機制尚未形成。另外，截至目前，我國商業銀行用于廉租房建設的信貸投放尚未納入授信計劃啟動范圍，這也是導致保障房融資困難的直接原因之一。

2.住房公積金制度研究。李遠舟、董意鳳（2011）認為我國現階段住房公積金制度中委托代理問題突出，在“公積金繳存者——政府——公積金管理中心——商業銀行”這樣的委托代理鏈條下，上一環節的代理人是下一環節的委托人，容易造成住房公積金制度偏離設計初衷，導致“濟富不濟貧”現象發生。姜學軍、葛婷婷（2012）則從住房公積金制度規定角度分析住房公積金“濟富不濟貧”現象的發生，認為在我國居民收入差距絕對值不斷擴大的背景下，住房公積金制度中配比繳存、繳存免稅、低存低貸、貸款以余額倍數計算等原則和普惠措施容易造成貧富差距拉大。同時，目前我國住房公積金使用率和運用率較低，沉淀資金較多，無法為保障性住房建設提供應有的資金支持。

薛燕（2011）分析目前我國住房公積金繳存情況發現，住房公積金繳存單位主要集中在行政事業單位和國有企業等，民營企業和私營企業等非公有制企業繳存較少，部分企業甚至存在惡意欠繳的行為。住房公積金管理中心面對惡意欠繳的行為往往一籌莫展，申請法院強制執行往往成本高、周期長、效率低，最后大多不了了之，中低收入者住房公積金繳存得不到切實保障。

此外不少學者關注農民工住房公積金問題。隨著我國城市化進程的不斷加快，城市農民工人數不斷增加。他們積極參與城市建設，但卻因為戶籍等體制原因無法繳納住房公積金，住房困難得不到解決。鄭小晴、胡章林（2008）認為目前城市農民工大多是無資金、無學歷、無技術的“三無農民”，被企業聘用時，不了解自己應有的權利。更多的情況是，由于農民工人力資源市場是買方市場，農民工處于弱勢地位，許多用人單位不與農民工簽訂勞務用工合同，使得農民工喪失享受住房公積金的機會。

3.法律規章問題研究。施琳琳（2008）認為由于長期實行依靠“土地財政”的土地出讓金和房地產稅費，我國部分地方政府對保障性住房建設缺乏積極性，對中央房地產調控政策實施力度有限。邵永鳳（2010）從我國現有制度的角度分析保障性住房尤其是經濟適用房發展存在的問題。長期以來，我國住房體制改革是“摸著石頭過河”，經濟適用房自出臺以來一直面臨“僧多粥少”的問題，導致經濟適用房分配上的不公平現象出現，滋生腐敗行為，引發社會矛盾。韋祖焜（2011）認為我國目前保障性住房建設的法規滯后，主要表現在現行政策大多以規范性文件形式發布，細則、通知、規定等雖有一定法律效力，但未真正形成法律制度約束。徐琴（2013）則從城市居民權利角度討論影響我國保障性住房發展的障礙。現階段我國城市居民“同城不同權”，居民的各項民生權利與房屋產權相捆綁，導致中低收入民眾寧愿降低生活質量放棄租房，一輩子做“房奴”也要買一套房，最典型的就是教育資源的使用，也是造成學區房房價居高不下的原因。

（三）完善我國保障性住房的具體對策研究

1.財政資源配置視角。中央和地方財政資源必須有效安排，并且加強與其他部門之間的協調、配合與兼容，將財政資源運用到最為需要之處。葛欣榮（2011）建議，地方政府應提高土地出讓收益用于保障房建設的比例。我國部分地區已經開始實行此類政策，如吉林省規定不低于20%的土地出讓收益用于保障房建設，重慶市規定需保障5%的土地毛收入用于保障房建設，截至目前，上述地區政策均取得不錯的效果。肖建武（2012）認為我國養老基金具有來源穩定、周期長、結余資金數量巨大的特點，同時我國養老基金面臨資金貶值縮水的巨大壓力，因此可吸納養老基金投資于保障房建設。但目前養老基金投資保障房建設并無相關規章可循，因此建議出臺養老基金投資保障房的相關規定，既做到養老基金增值保障，又解決保障房建設資金不足問題。吳敬璉（2013）認為應加快國有經濟體制改革，實現國有資本有進有退，同時構建地方政府出售國有股股權平臺，將獲取資金用于保障房投資建設。

2.政策性住房金融視角。李琨（2009）認為我國構建政策性住房金融體系應具備兩個基本功能：一是有利于政府對房貸和住房市場情況的全面掌控，以此實施相應政策防范住房金融風險；二是有利于政府運用財政金融手段調節不同收入社會群體的住房需求，使中低收入者有屋可居，抑制高收入者住房需求，促進全社會的住房公平。

方亦凡、董意鳳（2009）通過分析我國中低收入者住房運作機理，認為明確我國政策性住房金融機構的功能定位是建立完善我國政策性住房金融體系關鍵的第一步。我國政策性住房金融體系應區分多個層次。首先，可新設國家住房發展銀行統籌住房政策性金融，主要職能為投入資金擴大住房資金供給量，重點扶持中低收入者，實現住房公平分配。其次，加強住房公積金管理中心市場化運作，對中低收入者則采取優惠的存貸利率，在提高整體參與率的情況下向中低收入群體傾斜。再次，建設城市住房合作社，針對不同城市發展狀況建立相對應的住房金融支持，加強住房政策信息交流溝通，為中低收入者提供貸款擔保。最后，參照德國模式發展住房儲蓄銀行，對于本行儲戶實行優惠存貸利率，降低由信息不對稱帶來的住房金融風險。

張宇、劉洪玉（2008）分析了美國住房金融體系以及次貸危機的影響，認為我國發展住房金融尤其是公共住房金融時要注重房地產金融風險，我國目前缺乏分散住房抵押貸款信用風險和市場風險的二級市場，政策性住房金融體系長期持續高效率運作離不開政府監管。

3.金融市場視角。閆芳、周中明和趙希林（2011）認為金融創新是推動保障性住房建設的重要措施。保障房建設金融創新的落腳點主要體現在創新融資模式、拓寬融資渠道、搭建融資平臺、完善配套政策，其中天津市通過金融創新吸引了大量金融機構參與保障房項目建設，取得了重大成績。

張玉梅、王子柱和王青（2011）建議利用債權融資方式支持保障房建設。他們基于保障房建設的特點，建議發行中長期固定利率債券，既能維持保障房建設現金流穩定，又能鎖定融資成本。同時以政府信譽為擔保，可滿足中低風險投資者的風險偏好，市場前景看好。2011年6月，發改委發布《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》，地方政府和企業發行債券融資已有規可循。

然而部分學者對債券融資支持保障房建設存有異議。主要原因是，目前我國M2投放量過大，地方政府負債率過高，若再進行債券融資，在目前CPI居高的情況下容易造成通貨膨脹預期，影響經濟正常運行。我國關于特定目的債券融資監管法律不健全，資金核查渠道基本上空白，地方政府資金運作效率不高都是制約我國債券融資支持保障房建設的重要原因。

王劍超（2012）主張引進保險資金投資保障房建設。保障性住房的投資期限較長，與壽險資金周期較長的特點相匹配，可以有效實現對接。同時保障房建設有政府出面擔保，可有效降低保險資金投資風險。從現實情況來看，將保險資金引入保障房建設得到了較快推進，成為保障房融資建設的典范。孫哲峰（2012）從資本化、信托化、證券化角度分析利用金融市場創新保障房融資的路徑，主張以“政府主導產業基金+商業信托計劃”實現保障房開發融資。在此過程中，組建保障房建設項目權益信托，吸納社會資金，解決資產有限的施工單位缺乏抵押物、貸款困難的問題。同時，采取以利補息，主要方式為“將建設總包單位對開發商的利潤折扣（讓利）補貼給信托計劃的利息支出”。這種做法的好處在于可以降低融資成本，在吸納社會資金參與保障房建設的同時不降低保障房項目的利潤。

保障房金融創新還需積極吸取國外經驗。目前國外將反向抵押貸款與保障性住房相結合，前期簽訂反向抵押貸款協議，確保老人晚年生活資金充裕，后期收取老人住房作為保障性住房使用，一方面解決居民養老問題，另一方面提供保障性住房房源。

4.公積金制度視角。公積金制度在我國的發展已形成較為規范的模式，健全完善公積金制度對于支撐保障房建設作用良多。周威、葉劍平（2009）建議應設立住房公積金制度與政策性住房供給制度雙向聯動機制，引入“住房保障”職能，確立住房公積金繳存與政府住房保障之間的對等關系，明確住房公積金制度的基礎。

徐進（2011）認為住房公積金投資建設公租房意義重大。住房公積金實行強制儲蓄、定向使用、存貸掛鉤政策，造成越是高收入者越有機會受益，中低收入者長期“低存不貸”，無法享受公積金貸款的利率優惠，不能進行購房消費提取，互助作用難以體現。而住房公積金投資建設公租房，由于土地通常是政府無償劃撥，稅費相應減免，建設成本大大低于市場價格。相對于銀行低息存款，住房公積金投資公租房既可獲取租金收益，加上房屋產權價值看漲，住房公積金可以實現較好的保值增值，同時也可以解決我國保障性住房建設資金不足問題，一舉兩得。趙秀梅（2011）認為應強化住房公積金運行管理，通過審計、財政、建設、監察以及司法等部門進行監督，制定住房公積金營運流程與操作規范，對住房公積金管理不當的行為追究相關部門、人員的責任。周雯琚、袁志忠（2012）從博弈論角度進行可行性分析發現，住房公積金應拓寬投資渠道，增加公積金增值收益，使廣大繳存職工獲得更多的回報。

（四）區域性保障性住房探索性實踐研究

黃靜、胡昊和屠梅曾（2009）運用江蘇常州市數據分析我國住房公積金制度的公平性，認為我國住房公積金存在因覆蓋率低而導致制度內機會不公的問題，因覆蓋面較窄導致制度外機會不公，因住房公積金用途單一和使用受限造成規則不公，從而引發住房結果不公。田浩（2010）分析天津市中低收入者住房公積金繳存狀況時發現，大約有88萬住房公積金繳存者月收入低于2000元，大多數沒有購房能力，但社會又不能為其提供相對穩定的住房來源，尤其是工作的中低收入者，一方面中低收入者住房公積金閑置，另一方面需要承擔高額租金。王西枘、汪夢（2010）以成都市為例分析住房公積金制度的管理績效發現，成都市住房公積金委托管理弊端突出，住房公積金管理中心無法替代銀行在管理過程中的金融職能，不能真正意義上滿足住房公積金繳存者的需求。曾珍（2010）分析重慶市公租房狀況時發現，重慶破除申請公租房的本地城市戶口限制，并且在建設規模和建設位置上給予租房者便利，不同收入群體混合居住，有效打破可能由政策引發的人為隔離而造成的貧民窟與社會治安混亂的現象。楊運春（2011）介紹了湖北省黃石市政府如何搭建住房保障投融資平臺的經驗。他認為，保障性住房建設應以創新的運行機制為動力，保障房投資建設與城市棚戶區改造、危舊房改造、城中村改造相結合，吸引企業、社會和個人參與投資保障房建設。2009年末，河南新鄉市率先試水廉租房租售并舉制度。衛素娟（2011）認為短期內這一政策或許存在爭議，但從長遠看，廉租房租售并舉是一種有益的探索，一方面可以回籠保障房建設資金，另一方面可以更好地實現城鎮居民“住有所居”。

綜上所述，我國現行體制對保障性住房界定不清晰，規范不明確，法律不完善，使得保障性住房的發展受限。有效破除制度障礙，完善我國保障性住房，仍將是廣大學者不懈研究的重大課題。

[1]馬黎明.住房保障的內涵及相關理論探析[J].中共濟南市委黨校學報，2009，（4）.

[2]仲崇喆.社會保障視野下的保障房制度的法律構建[J].經濟研究導刊，2012，（8）.

[3]巴曙松.保障房制度基本框架亟待明確[J].資本市場，2011，（11）.

[4]高笛.公共租賃房融資難問題的思考[J].西南金融，2012，（5）.

[5]周威，葉劍平.住房公積金制度及其改革方案建議[J].江西社會科學，2009，（4）.

[6]周雯琚，袁志忠.拓寬中國住房公積金投資渠道的博弈分析[J].經濟與管理，2012，（2）.

（責任編輯 劉西順；校對 XQ，XS）

Currently，the housing problem faced by the low-andmiddle income class is very serious.How to protect their housing rights has become a hot issue formany scholars to study.This paper thoroughly reviews the relevant theoriesand empirical research resultson affordable housing in other countries，and reviewsa seriesof research results on the statusquo，problems and effective strategies of the domestic affordable housing，so as to provide reference for the follow ing research on affordablehousing.

affordable housing，housing problem，low andmiddle income class

F830

A

1674-2265（2014）01-0019-05

2013-12-15

蔡琦，女，廣西南寧人，廣西大學商學院金融學院，研究方向為房地產金融。