激活財政存量資金的主要措施

胡明東 章 萍 王 浩 郭傳輝

1.加快預算執行進度，減少資金的暫時性閑置。對因預算支出沒有嚴格按照進度執行造成的收入和支出暫時性不匹配所形成的“閑置”資金，應重視預算執行管理。對年初預算已經確定的項目和預計當年能夠執行完畢的結余結轉項目，應及時跟蹤后續執行進展，督促加快項目審核，加快預算執行進度，人民銀行可配合地方財政部門加快資金支付，減少資金滯留;對執行進度緩慢、預計年底可能形成較多結轉或結余資金的項目，要及時調整用于其他支出項目。在加快已納入預算的資金執行進度的同時，應加大對資金使用的檢查和監督力度，避免因盲目加快預算進度而造成公共財政資源的浪費，堅決遏制預算執行中造成的腐敗，提高資金的使用效率。

2.科學確定激活規模和節奏，開展國庫現金管理。對于在人民銀行國庫賬戶中沉淀時間較長的國庫庫款和類似于社保基金等長期“閑置”資金，在保證財政資金安全性、流動性要求的前提下，在統一的政策框架下，人民銀行可配合地方財政部門嘗試開展國庫現金管理，提升國庫資金收益。在開展國庫現金管理過程中，應遵循以下兩個原則:一是確保國庫資金安全，相比中央國庫現金管理，地方開展現金管理的不足就是當地商業銀行分支機構缺少抵押品，且對其流動性難以做出精確判斷，可在現金管理過程中建立回撥機制和優先償還機制，對開展現金管理的國庫資金進行圈存處理，以確保國庫資金安全，并保證國庫資金能保持合理的流動性，避免出現支付危機;二是科學確定現金管理操作節奏，協調配合貨幣政策實施，大規模的現金管理的開展勢必會對貨幣存量產生較大影響，進而干擾貨幣政策的制定和實施效果，因此現金管理需統籌兼顧，積極穩妥，強化預期，與貨幣政策部門信息共享，密切配合，盡量減少現金管理對貨幣政策的沖擊。

3.取消各類財政專戶，完善國庫單一賬戶。激活財政存量資金必須要準確掌握財政資金數量、使用情況等相關信息。但目前財政部門在金融機構開立的專戶數量龐雜，其資金運行得不到有效監控，并且財政專戶數量較大，不利于財政資金使用效率的提高。因此，取消各類財政專戶，將所有財政資金全部納入財政部門在人民銀行開立的單一賬戶統一管理成為必然要求，將所有財政資金納入單一賬戶后，通過徹底的集中收付改革，堅決清理預算單位在商業銀行開立的基本戶，通過國庫單一賬戶將資金撥付給撥款受益人，國庫單一賬戶成為辦理國庫收支名副其實的主賬戶，成為國庫資金運行的總樞紐，任何一筆國庫收支業務都要“經其手，可看見，能監督”。通過對國庫單一賬戶每筆業務的實時監督，將能確保每筆資金使用的安全合規，資金閑置等相關問題將會妥善得到解決。

4.深化預算管理改革，建立全口徑預算體制。從長期來看，從根本上提高財政資金效率，關鍵是要深化預算管理體制改革，建立起全口徑預算體制。一是擴大預算編制范圍，將包括國有資本經營預算、政府性基金、地方政府性債務等收支全部納入預算內，對經清理確認屬于已無法支出或已不需要支出的，預算資金應收回總預算統籌安排。二是細化預算編制，要按照預算收支的項目分類細化，如轉移支付收支按一般轉移、專項轉移的類別編制，要分別按功能分類和經濟分類進行細化預算支出，確保預算編制能全面完整地反映預算行為和結果。三是建立中長期財政預算框架，包括5年預算和10年、20年財政預測，加強對長期的養老金缺口和衛生費用的預測，保證財政資源在代際之間較為平等的分配，降低長期債務風險。

5.促進預算公開透明，強化預算監督約束。要提高財政資金使用效率，一個重要途徑是要促進預算公開透明，除涉及國家安全等需要保密的預算外，其他所有預算收支(包括全國和地方)數據都應該向社會公布，接受各方對預算編制和執行的監督約束。一是充分發揮人民代表大會的監督職能，加強憲法和法律中規定的人民代表大會的預算審議職能，提升一般人大代表、專職人大代表以及人大常委會的預算審查能力，確保人大監督不流于形式。二是發揮人民銀行與審計部門對財政資金的監督，通過強化人民銀行在財政資金使用中的“出納”職能，發揮其事中監督的適時優勢和技術優勢，可以與審計部門的事后監督一起共同提高財政資金使用的合規水平和績效水平。三是發揮人民群眾的監督力量，通過編制看得見和看得懂的方式向人民作出報告，接受人民群眾對每筆資金流動軌跡的詢查，讓政府的所有資金都曬在陽光下。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第2期《關于激活財政存量資金若干問題的探討——基于人民銀行國庫視角》)