完善債務信息披露制度的思考

陳志勇 王銀梅

1.健全法律法規。實際上，按現行《預算法》、《擔保法》有關條款的規定，我國大量地方性政府債務的形成是缺乏法律依據的，而沒有相關的法律基礎，地方政府性債務信息的披露將無從談起，與審計法規的要求也無從對接。同時，現行《政府信息公開條例》也缺乏針對政府債務信息披露的具體規定。因此，必須針對地方政府大量負債的現實及規范管理的需要，修訂相關的法律條款，明確地方政府的舉債權限、范圍、程序以及地方政府債務的分類方式、核算要求、信息披露形式等內容，為隱性債務的顯性化、或有債務的確定化奠定基礎，并為地方政府性債務信息披露的全面性、統一性和及時性提供依據。

2.建立規范的債務管理制度。債務信息披露屬于債務管理的內容之一，必須與整個債務管理制度建設協同進行。而我國目前除了相關法規不健全外，具體的債務管理制度在一定程度上還處于缺失狀態，諸如舉債主體的界定、權限的劃分、形式的選擇、審批的程序、償債的來源、風險的控制、績效的考評、責任的追究等，均無具體的管理規定和辦法，造成了多頭借債、多頭管理、規模失控、風險累積的亂象。因此，在明確地方政府債權范圍的基礎上，還必須建立起具體而規范的地方性政府債務管理制度，形成責、權、利相結合，借、用、還相統一的政府性債務管理體系。

3.完善債務信息披露體系。地方政府性債務的涉債信息主體主要包括二類機構:一是承債機構，如融資平臺及其他各類債務資金使用部門和單位、貸款銀行等;二是綜合管理機構，如財政部門、人民銀行、銀監會等;三是監督機構，如審計部門、人大等。應明確各類機構在地方政府性債務信息披露體系中的具體職責?？傮w而言，承債機構的職責主要是核算、報送或發布政府性債務相關信息;綜合管理機構的職責主要是匯總、傳遞或發布轄區范圍內政府性債務相關信息;監督機構的職責主要是審查各種政府性債務信息的真實性并提出針對性的意見。除了涉密信息外，一般的債務信息都應以一定方式對外披露，不僅滿足國家經濟管理的需要，而且有利于保障公民的知情權并維護投資者的權益。

4.改革政府會計制度和財務報告制度。信息披露的基礎工作是對債務進行確認、記錄和報告。因此，對地方政府性債務進行信息披露包括兩個方面的要求:一是完善會計制度;二是建立政府財務報告制度。(1)改革會計制度。地方政府性債務信息披露應以改革和完善我國現行預算會計制度為前提，使其適應債務確認、計量及記錄的要求，真實有效地反映政府的各項經濟活動。(2)建立政府財務報告制度。政府財務報告應能反映權責發生制下的財政狀況，包括財政收支、成本、資產和負債、盈余、主要業績、未來承諾等。應建立能反映上述情況的財務報告體系，主要報表包括政府運營情況表、政府凈成本報表、資產負債表以及政府財務報告附注。

5.編制地方政府債務預算。編制地方政府債務預算，將政府債務收支納入預算體系進行管理，是強化地方政府性債務信息披露、加強地方政府性債務控制的有效方式，也是實現全口徑預算管理的重要內容。由于政府債務預算的編制涉及面廣、內容復雜，需要采取漸進的方式推行。短期內只將政府負有直接償還責任的債務納入預算，且不改變現有的預算管理方式，只在原有預算表中增加相關負債的內容。從長期的建設目標看，應將政府所有的債務都納入預算體系，并形成獨立的債務預算。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第2期《我國地方政府性債務信息披露問題研究》)