對實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》的思考

孟東輝

摘要：在2012年11月，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，它是行政事業單位財務管理改革和內部控制管理的重大舉措。本文通過對它的學習和思考，結合行政事業單位實際情況，提出了行政事業單位對《行政事業單位內部控制規范（試行）》不愿實施、難以實施等具體問題，并對解決問題的辦法進行了討論。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 規范 實施機制

隨著我國社會主義市場經濟的發展，以及政府職能的轉變，行政事業單位的財務管理改革在不斷深化。會計集中核算的推行很好地規范了會計基礎工作，把各單位的財務收支置于核算中心的監督管理之下，變“暗箱操作”為“陽光操作”，有效地從源頭上預防和治理了腐敗。而國庫集中支付制度的實施更增強了政務的公開性，減少了資金撥付的中間環節，保證了預算單位用款，提高了財政資金的使用效益。公務卡制度則從加強財政支出管理出發，既減少了現金的使用，又利用銀行卡支付系統對公務小額支付實現了全程監控。為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《單位內控規范》），并于2014年1月1日施行。然而如何實施《單位內控規范》成為目前行政事業單位急需解決的問題。

一、行政事業單位實施《單位內控規范》存在的問題

（一）缺乏“利益”驅動，單位被動應付

《單位內控規范》規定了行政事業單位內部控制的目標，主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。我們可以看出它是行政事業單位為安全合法使用財政資源、高效履行職能、實現內部制約而建立的保障系統，是一個自我約束和規范的過程。所以，《單位內控規范》能成為防范和管控經濟業務風險和維護社會公共利益的保護制度，但它并不能給單位帶來實際“利益”。相對于企業以實現利潤最大化為目標，具有強烈的實施內部控制的內生動力，行政事業單位內部控制實施目標則具有明顯的非盈利的公共屬性，且內生動力天然不足（劉永澤、唐大鵬，2013）。許多單位正因缺少這種“利益”的內在的動力，致使內部控制意識淡薄，不想去了解實施《單位內控規范》的重要性，只是迫于上面的壓力而試行，流于形式、做做表面文章。

（二）準備工作繁重，建立內控體系難度大

行政事業單位要實施《單位內控規范》必須先建立適合單位實際情況的內部控制體系。一要建立內部控制建設組織，成立領導小組和內部控制部門。由內部控制部門牽頭全面梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，負責完善內部控制制度體系，設計內部控制方案，由領導小組批準后實施。二要成立風險評估工作小組，進行單位層面風險評估和經濟業務層面風險評估，系統分析各種風險，確定風險點，選擇風險應對策略。三要建立健全內部監督制度，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。這些工作都需要在長時間調研與分析的基礎上、在各方專家的指導下、全體員工的共同努力下才能完成，要覆蓋單位的各種業務和事項，涉及各個部門、每個崗位，要實現全過程、全員性控制，工作量大、難度要求高。

（三）“人力”高于制度，難以控制風險

任何制度都是靠人去執行的，《單位內控規范》也不例外，在執行過程中往往存在偏差：一方面，由于《單位內控規范》在一定程度上制約了單位領導的“權力”，執行起來或多或少會受到領導的影響。在當今社會的許多時候，有些領導還存在家長作風，領導的權力大于一切，領導可以獨自決策，領導可以隨意改變集體決策，或者從形式上看起來是集體決策的，而實質上是領導的意見在先，其他人是不敢有違領導的意見。所以，制衡不了單位領導人，執行不了制度就控制不了風險。另一方面，關鍵工作崗位的工作人員素質也不容樂觀，是否具備相應的資格和能力很難說，是否有較高的職業道德水平和高度負責的思想意識也難說，他們對制度的執行能否不折不扣，同樣存在風險。同時，由于單位人手有限，往往認為只要思想過硬，不合規兼崗也是正常的，出不了什么大事，實際上很難做到所有不相融崗位都能相分離。

二、行政事業單位實施《單位內控規范》的措施

（一）建設單位文化，加強宣傳培訓，夯實《單位內控規范》實施的基礎

單位文化的建設是實施《單位內控規范》的思想基礎。單位文化體現了單位成員的基本信念、價值標準以及行為規范、精神風貌。良好的單位文化能引導和約束單位成員的思想和行為，促進單位積極向上、可持續發展。所以，單位應當加強文化建設，在單位文化中融入內部控制，由領導帶頭，全體動員，積極營造遵紀守法、廉潔奉公、勤儉節約、誠實守信、愛崗敬業，有風險防范意識、有開拓創新精神、有高效服務能力的新單位文化。同時，要實施《單位內控規范》必須進行大力宣傳，各級政府部門有義務利用各種媒體積極宣傳實施《單位內控規范》的必要性，使各單位領導對實施《單位內控規范》有高度認識，深知“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”的現實意義。各級財政部門要組織好相應的培訓，責任落實，對自己所屬范圍內的行政事業單位負責。單位要把財政部門的培訓傳達給每位員工，使關鍵工作崗位工作人員熟悉《單位內控規范》，認識到崗位的重要性，認真配合單位內部控制部門確定本崗位的業務流程、業務環節中的風險點，做好本職工作；使單位全體員工認識到內控并不是事不關已，意識到人人都是內部控制工作中不可或缺的一分子。

（二）提高風險意識，加強風險管理，突破《單位內控規范》實施的難點

風險管理可以說是內部控制的靈魂，一個科學的風險管理系統，能對單位的各種風險實施有效控制，合理降低風險所致的損失，是單位內部控制是否成功的有力保障。然而，它也是實施《單位內控規范》的難點，從目前行政事業單位的實際工作來看，往往缺乏風險意識，對風險的認識不足、考慮不周，更談不上風險管理。黃江濤（2010）調查研究后也認為事業單位開展風險管理的情況不容樂觀，風險管理總體上較為薄弱。為此，行政事業單位應當認真學習、研究風險管理理論，理論聯系實際，正確識別與實現控制目標相關的內部風險和外部風險、單位層面的風險和經濟活動業務層面的風險，采用定性與定量相結合的方法進行風險分析，把分析結果及時提交單位領導班子，由領導集體決策風險應對策略。同時，行政事業單位風險管理理念要向全面風險管理轉變。全面風險管理ERM是風險管理的發展趨勢，它的核心理念是：整個機構內的各個層次的業務單位，各個種類的風險通盤管理（陳嘉智，2008）。也就是說單位的每個風險并不是簡單的獨立存在的，風險之間是相互影響的，一個看來很小的風險可能會轉化成單位整體的風險，單位要從全局出發全面、系統地進行風險管理。另外，從風險管理具體操作角度來說，財政部有必要出臺《行政事業單位內部控制應用指引》，為單位內部控制風險管理提供一個范本，能更全面、系統、高效地控制風險。endprint

（三）合理設置崗位，落實崗位職責，把握《單位內控規范》實施的重點

崗位責任制可謂是行政事業單位內部控制的重中之重，一切控制活動和控制措施都可以用崗位責任制來落實。行政事業單位科學合理的崗位設置是單位實行內部控制的一個重要環節，是遵循制衡性原則實現不相容崗位相互分離的有力措施。特別是關鍵崗位的合理設置，是實現經濟活動的決策、執行、監督崗位相分離，形成相互監督、相互制約的工作機制的保證。落實崗位職責先必須明晰領導班子的崗位責任，做到權責對等，建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。再明確各內部控制關鍵崗位的職責權限，借鑒兄弟單位經驗，經領導班子集體研究、決策形成制度。實行專業對口政策，對關鍵崗位的工作人員進行綜合培訓，達到具有與工作崗位相適應的任職資格、有業務的勝任能力、有較高的職業道德水平，能不折不扣地履行崗位職責。當然，落實崗位職責還要引入績效評價機制，對各崗位的任職情況進行經常性的評估、實施適度獎懲，及時更換不稱職人員。引入關鍵崗位輪崗制度，降低崗位風險，可以實行委派制度，由上級單位統一委派關鍵崗位工作人員，適時在單位間輪崗。在落實崗位職責的過程中更有必要把各崗位的人員及權責、操作規范程序及時告知單位全體員工，接受他們的監督。

（四）建立信息系統，實現內控信息化，優化《單位內控規范》的實施手段

行政事業單位應當運用現代科學技術手段加強內部控制。也就是要建立內部控制信息系統，實現內部控制信息化。鄭偉（2012）認為所謂內部控制信息化是指在信息化環境下，借助于現代信息技術，通過對內部控制的重構，實現對信息的實時采集、傳輸和廣泛利用，從而全面實現過程控制，降低風險，實現控制目標的過程。第一，信息系統的建立是內部信息公開的有力保障。可以把內部信息公開納入信息系統，根據國家有關規定確定信息內部公開的內容、范圍、保密要求及密級分類，建立不同等級的信息的授權使用制度。根據信息性質的分類設置使用權限，使內部信息既安全又能接受單位內外的監督。第二，信息系統的建立，大大減輕了行政事業單位準備實施《單位內控規范》的工作量。由于行政事業單位單位性質和主要經濟活動上的共性，可以在一定區域范圍內統一開發和使用軟件，建立經濟活動的公共控制平臺。如在縣域范圍內統一使用預算編制軟件、資產管理軟件，統一開發政府采購管理軟件、建設項目管理軟件、合同管理軟件。甚至可以在省域范圍內統一使用軟件，如目前正在使用的國庫集中支付和公務卡支付管理軟件等。第三，信息系統的建立，實現了內部控制的科技化、智能化、自動化、效率化。單位可以將經濟活動的業務流程、毎個環節的關鍵控制點和控制措施嵌入信息系統中，減少或消除人為操縱因素。同時，單位通過信息系統進行內部控制，操作簡單、省時省力、工作效率大大提高，為《單位內控規范》的高效實施提供了保障。第四，建立信息系統使外部監督更方便、更有效。《單位內控規范》的實施因為缺乏內在動力，更需要財政部門、審計部門、紀檢監察部門的外部監督。統一使用管理軟件本身就是外部監督的重要手段。同時，信息系統也為外部的檢查監督開創了新的平臺，利用信息系統可以節約資源，提高監督的效能。

參考文獻：

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[4] 陳嘉智.風險管理理論綜述[J].特區經濟，2008（6）

[5]黃江濤.事業單位風險管理現狀調查[J].財會通訊，2010（1）

[6]鄭偉.企業內部控制信息化構建[J].現代商業，2012，（15）endprint