優(yōu)化高校專項(xiàng)資金管理的建議

周扉

摘要：隨著我國(guó)高等學(xué)校教育事業(yè)的快速發(fā)展，為了逐步建設(shè)國(guó)際性一流高等院校，國(guó)家不斷增加對(duì)高校的資金投入，在國(guó)家財(cái)政資金投入金額有限的階段只能長(zhǎng)期階段性投入專項(xiàng)資金來重點(diǎn)扶持有發(fā)展?jié)摿Α⒔逃怀觥Ｑ屑夹g(shù)等高等教育學(xué)院。隨著專項(xiàng)資金在高校收入中占比日益增大，管理越來越復(fù)雜，使得問題層出不窮，為了優(yōu)化高校專項(xiàng)資金管理活動(dòng)，本文介紹了高校在專項(xiàng)資金管理過程中存在問題，并針對(duì)性的提出從績(jī)效評(píng)價(jià)、高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、審計(jì)和嚴(yán)控支出等合理化建議，進(jìn)而探索出高校專項(xiàng)資金管理向高效、有序、利用率高的道路方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)高等教育學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：高校 專項(xiàng)資金 管理 建議

隨著我國(guó)高等學(xué)校教育事業(yè)的快速發(fā)展，為了逐步建設(shè)國(guó)際性一流高等院校，國(guó)家不斷增加對(duì)高校的資金投入，在國(guó)家財(cái)政資金投入金額有限的階段只能長(zhǎng)期階段性投入專項(xiàng)資金來重點(diǎn)扶持有發(fā)展?jié)摿Α⒔逃怀觥Ｑ屑夹g(shù)等高等教育學(xué)院。國(guó)家投入專項(xiàng)資金建設(shè)專項(xiàng)研究教育，其目的主要是：專款專用、重點(diǎn)投入、重點(diǎn)支持，對(duì)于專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該講求建設(shè)效益，然而據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)85%的高等院校普遍只注重申請(qǐng)到國(guó)家財(cái)政撥款專項(xiàng)資金的投入，卻無法保障專項(xiàng)資金管理的實(shí)用效益和效率，最終會(huì)導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)高等教育學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略。可見，優(yōu)化高等院校專項(xiàng)資金管理是具有極為重要的意義。

一、高校專項(xiàng)資金的特點(diǎn)與類別

高校專項(xiàng)資金是由國(guó)家相關(guān)部門（教育局）和高校根據(jù)國(guó)際和我國(guó)教育、國(guó)際教育實(shí)際情況探討得出除基本支出以外的國(guó)家資金撥款投入，這資金具有專定項(xiàng)目和用途的性質(zhì)，一般包括高校修購和購置、科研研究、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、課程建設(shè)等。我國(guó)專項(xiàng)資金一般具有特點(diǎn)是：來源廣，國(guó)家財(cái)政撥款是社會(huì)各界人士對(duì)教育捐款；專項(xiàng)申報(bào)和專用，對(duì)需要資金進(jìn)行專門申報(bào)和根據(jù)申報(bào)情況進(jìn)行實(shí)際專用；時(shí)效性強(qiáng)，專項(xiàng)資金普遍是當(dāng)前的高等院校急需迫切的建設(shè)項(xiàng)目，資金也要求必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)使用或財(cái)政收回；政策性強(qiáng)，專項(xiàng)資金審批必須按照項(xiàng)目范圍、內(nèi)容、性質(zhì)等嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意更改專項(xiàng)資金使用范圍。

我國(guó)高等院校專項(xiàng)資金按同一性質(zhì)大概分為以下幾個(gè)大類：根據(jù)資金來源不同可分為國(guó)家財(cái)政撥款、地方撥款、自籌資金、社會(huì)各界人士捐贈(zèng)款等專項(xiàng)資金；根據(jù)科研項(xiàng)目可分為國(guó)家科研項(xiàng)目、省級(jí)科研項(xiàng)目、校級(jí)科研項(xiàng)目；同一類專項(xiàng)資金又可分為不同的項(xiàng)目如，實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)資金建設(shè)中有金融實(shí)驗(yàn)室、財(cái)政實(shí)驗(yàn)室、會(huì)計(jì)實(shí)驗(yàn)室；根據(jù)國(guó)家政策可分為，“教育振興行動(dòng)計(jì)劃”科研項(xiàng)目、“211”工程專項(xiàng)、“985”工程專項(xiàng)等等。

二、高校專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀分析

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展高等教育資金投入數(shù)量持續(xù)增加，自上個(gè)世紀(jì)90年代后到現(xiàn)今教育資金持續(xù)投入過程中我國(guó)高校教學(xué)質(zhì)量、科研能力、人才引進(jìn)、高校設(shè)施更新和添設(shè)、學(xué)科教學(xué)水平顯著提高，然而專項(xiàng)資金支出占高校總體預(yù)算資金比重巨大，且我國(guó)高校專項(xiàng)資金管理和使用中存在很多問題，制約了專項(xiàng)資金效益的發(fā)揮，也一定程度上影響各界人士對(duì)教育投資的熱忱。目前，我國(guó)財(cái)政教育專項(xiàng)資金本身存在管理和申報(bào)機(jī)制不完善、專項(xiàng)項(xiàng)目使用混亂、資金匱乏等諸多問題，假如專項(xiàng)資金的使用效益受到嚴(yán)重影響，那么其資金使用效率和效益將大大折扣。我國(guó)高等院校執(zhí)行完專項(xiàng)任務(wù)后有結(jié)余，但由于高校項(xiàng)目繁多和相關(guān)部門無時(shí)間進(jìn)行管理，造成了專項(xiàng)資金沉淀現(xiàn)象嚴(yán)重，有的高校有時(shí)候竟然挪用專項(xiàng)資金結(jié)余數(shù)，這種現(xiàn)象違背了我國(guó)專項(xiàng)資金的使用目標(biāo)也占用了國(guó)家財(cái)政資金。我國(guó)專項(xiàng)資金管理中的績(jī)效考核管理制度未受到高等院校投資者和管理者的重視，使得績(jī)效考核管理制度不夠合理、完善、有效。我國(guó)專項(xiàng)資金下達(dá)直至執(zhí)行期間存在很多變化，比如購置實(shí)驗(yàn)室設(shè)備專項(xiàng)資金為了采購更加先進(jìn)設(shè)備但有可能因?yàn)闀r(shí)間的變化而導(dǎo)致設(shè)備已過時(shí)或不投產(chǎn)，又或者價(jià)格發(fā)生差異，這樣在一定程度上對(duì)高等院校專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)的成效產(chǎn)生很大影響，但是國(guó)家的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理不健全使得專項(xiàng)資金才會(huì)出現(xiàn)后續(xù)變化。

三、高校專項(xiàng)資金管理存在問題

（一）高校專項(xiàng)資金監(jiān)管控制職能缺陷

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)79%的高等院校并不積極地研究、分析專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理，僅僅沒有采取措施完善專項(xiàng)資金管理制度，而且消極被動(dòng)的應(yīng)付專項(xiàng)資金管理工作。高等院校只是將專項(xiàng)資金管理工作的要求簡(jiǎn)單停留在基本使用程序上不出問題，也不科學(xué)合理地支配專項(xiàng)資金資源。專項(xiàng)資金的專項(xiàng)特殊性質(zhì)決定了其不屬于正常高校資金，專項(xiàng)資金金額的來源特點(diǎn)，使得其不能算高校正常資金，高校為了更好建設(shè)校園需要資金量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這樣容易形成高校管理者缺乏建設(shè)專項(xiàng)資金監(jiān)管職能，即使有監(jiān)管職能，也沒有真正使用其控制職能。高校管理人員對(duì)專項(xiàng)資金管理的心存其他顧慮、故意缺乏監(jiān)管的認(rèn)識(shí)，使得我國(guó)高校在專項(xiàng)資金監(jiān)管控制上的職能缺失日漸嚴(yán)重。我國(guó)專項(xiàng)資金項(xiàng)目的批復(fù)、執(zhí)行程序和績(jī)效考評(píng)等決定權(quán)屬于上級(jí)教育部門或財(cái)政部門，那么高校就由對(duì)專項(xiàng)資金“全能”管理者轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭杂^者”，加之高校的管理模式和體制對(duì)專項(xiàng)資金管理職責(zé)缺乏明確認(rèn)識(shí)，那么高校就會(huì)對(duì)專項(xiàng)資金在監(jiān)管控制環(huán)節(jié)上采取“旁觀者”的態(tài)度，致使高校組織層面上的監(jiān)管控制職位缺陷問題不斷出現(xiàn)。

（二）一、二級(jí)職能分離，不利于專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系健全化

如今，我們高校專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系沒有過多的關(guān)注使用和執(zhí)行情況，還停留在形式上的建立，僅僅重視是否申請(qǐng)成功、投入規(guī)模和制定分配等。由于專項(xiàng)資金來源的復(fù)雜性、多樣性、多面性，使得高校對(duì)專項(xiàng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)得不到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)也缺乏可比性、可操作性和可量化性，這樣一來不容易科學(xué)合理的評(píng)估專項(xiàng)資金對(duì)社會(huì)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)有利的影響。

（三）注重專項(xiàng)資金取得，輕視專項(xiàng)資金的使用管理

在我國(guó)，高等教育學(xué)校快速發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力日益激烈情況下，我國(guó)高校的辦學(xué)資金不夠用，這樣以來專項(xiàng)資金成為高校辦學(xué)資金的主要來源，因此高校寧可不惜動(dòng)用所有高校資源來成功申報(bào)專項(xiàng)資金就不足為奇了。在專項(xiàng)資金申報(bào)申請(qǐng)、預(yù)期使用計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告等方面往往虛化，這些申報(bào)資料看起來都是很漂亮，致使專項(xiàng)項(xiàng)目資金申報(bào)成功。當(dāng)專項(xiàng)資金一旦進(jìn)入高校賬戶，高校往往對(duì)專項(xiàng)資金的執(zhí)行與申請(qǐng)時(shí)承諾的不一致，高校也對(duì)不一致給予了認(rèn)為合理的解釋，但是這種不一致卻無從判斷也無人過問，這樣情況下縱容了高校占用專項(xiàng)資金用于其他用途的現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，資金效益受到影響，會(huì)加劇高校資金緊張的不良結(jié)果。endprint

（四）高校內(nèi)審機(jī)制未形成，專項(xiàng)資金管理缺乏審計(jì)監(jiān)督

我國(guó)高校是專項(xiàng)資金管理的主體之一，其從專項(xiàng)項(xiàng)目申報(bào)到執(zhí)行完畢的各個(gè)環(huán)節(jié)都起著重要管理作用，其中作為重要環(huán)節(jié)的審計(jì)機(jī)制卻得不到重視，即使有重視，也只是僅限于對(duì)財(cái)務(wù)票據(jù)表面的合規(guī)、合法、合理性進(jìn)行審計(jì)，內(nèi)審人員也不能參加專項(xiàng)項(xiàng)目前期申報(bào)和專項(xiàng)資金運(yùn)用、耗費(fèi)等整個(gè)運(yùn)作過程缺乏甚少了解，可見，根本沒有形成內(nèi)審機(jī)制。內(nèi)審機(jī)制未形成，使得專項(xiàng)資金使用情況偏離前期預(yù)算、甚至背離前期預(yù)算的情況屢屢發(fā)生，經(jīng)常出現(xiàn)專項(xiàng)資金支出隨意性較大，無法達(dá)到對(duì)專項(xiàng)資金使用的科學(xué)性、效益型進(jìn)行全過程深層次內(nèi)審監(jiān)督。各高校內(nèi)審水平差，內(nèi)審人員數(shù)量少、不專業(yè)、能力不強(qiáng)且都是身兼數(shù)職，難以滿足高校專項(xiàng)資金迅速發(fā)展的需求。我國(guó)高校專項(xiàng)資金管理的許多事項(xiàng)發(fā)生都具有很強(qiáng)的隱蔽性，根據(jù)傳統(tǒng)審計(jì)方法和手段是難以發(fā)現(xiàn)問題。

四、優(yōu)化高校專項(xiàng)資金管理的措施建議

（一）建立有效的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，實(shí)現(xiàn)一、二級(jí)整體化管理

績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系是一種目標(biāo)管理也是責(zé)任管理，在很大程度上能夠促進(jìn)專項(xiàng)資金的管理和客觀公正的評(píng)價(jià)其使用情況，進(jìn)而提供合理科學(xué)的專項(xiàng)資金使用決策的依據(jù)。政府上級(jí)單位或機(jī)構(gòu)和高校都對(duì)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系進(jìn)行整體有效的建立，實(shí)現(xiàn)一、二級(jí)整體化管理，有利于規(guī)范高校專項(xiàng)資金的管理和使用，進(jìn)而提高資金使用效益。具體操作如下：一是建立健全高校績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算制度，建立專項(xiàng)資金使用原則、目標(biāo)、審批程序、評(píng)價(jià)指標(biāo)、組織管理、獎(jiǎng)懲措施，從制度上保證專項(xiàng)資金管理工作有章可循、有據(jù)可依，構(gòu)建完整的專項(xiàng)資金績(jī)效制度體系。二是建立科學(xué)、合理的、適時(shí)的專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，能夠客觀工程的評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的使用情況。時(shí)時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)能夠督促專項(xiàng)資金更好的、有效、科學(xué)、合理的運(yùn)作。建立一套能夠反映不同類別專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，達(dá)到績(jī)、效與預(yù)算相統(tǒng)一的管理目標(biāo)，使得專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有完整性、系統(tǒng)性、可操作性。對(duì)于沒辦法量化評(píng)價(jià)考核的項(xiàng)目，應(yīng)該參考咨詢專家意見，從而不斷更新設(shè)計(jì)科學(xué)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。三是形成專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)反饋與改良科學(xué)循環(huán)機(jī)制。在專項(xiàng)資金運(yùn)作過程中，對(duì)每個(gè)階段收集校內(nèi)專項(xiàng)資金使用信息進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)反饋，建立專項(xiàng)資金績(jī)效信息資料庫并對(duì)反饋內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整改善，逐步形成專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)長(zhǎng)期效益的機(jī)制。

（二）健全高校組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，承擔(dān)更多財(cái)務(wù)管理與監(jiān)控職能

隨著高校專項(xiàng)資金量越來越大，高校財(cái)務(wù)部門不能只作為 “出納”來負(fù)責(zé)費(fèi)用收取、日常票據(jù)報(bào)銷等簡(jiǎn)單工作，高校其他部門應(yīng)該進(jìn)行全面調(diào)整，健全內(nèi)審部門、專項(xiàng)管理人員等，特別是財(cái)務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化，才能促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理與監(jiān)控職能的健全。財(cái)務(wù)部門對(duì)專項(xiàng)資金的申報(bào)、執(zhí)行到結(jié)束、審計(jì)、績(jī)效反饋都應(yīng)該提供全過程的財(cái)務(wù)監(jiān)控職能服務(wù)，具有操作者、管理者和協(xié)調(diào)者。采取以下方法：一是對(duì)高校內(nèi)外制定專項(xiàng)資金管理招聘高素質(zhì)財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員、管理人員，使得高校專項(xiàng)資金得到很好的管理；二是由上級(jí)政府部門或者機(jī)構(gòu)派人員對(duì)專項(xiàng)資金的運(yùn)行進(jìn)行考察和指導(dǎo)，這些人員不僅要綜合考慮高校實(shí)際和規(guī)劃情況等因素對(duì)有爭(zhēng)議的事件做出妥當(dāng)?shù)慕鉀Q，而且要盡量依照專項(xiàng)資金申請(qǐng)報(bào)告和預(yù)算報(bào)告進(jìn)行衡量考核；三是培養(yǎng)一批復(fù)合型人才（較高管理水平、較高工作效率、實(shí)際操作能力、全面財(cái)務(wù)、公關(guān)等能力的職員），對(duì)復(fù)合型人才的培養(yǎng)既能節(jié)約專項(xiàng)資金，還能對(duì)專項(xiàng)資金的預(yù)算、運(yùn)作使用、反饋等進(jìn)行全面、有效管理控制。

（三）嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金的支出和全過程管理

從項(xiàng)目管理角度講，高校應(yīng)該對(duì)支出管理加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，并增強(qiáng)專項(xiàng)資金使用全過程控制，根據(jù)“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”原則，各級(jí)部門應(yīng)該各司其職，保證專項(xiàng)資金支出的必要性，而不是隨意性，并做到開支范圍、負(fù)責(zé)人簽字、決算編報(bào)等流程嚴(yán)格控制。設(shè)立系統(tǒng)的監(jiān)督內(nèi)容，依法確保專項(xiàng)資金的支出合理化、合規(guī)化，使得高校能夠把監(jiān)督和管理有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而建立管理與監(jiān)督工作相適應(yīng)的監(jiān)督管理組織體系。

（四）開展專項(xiàng)資金使用過程中的跟蹤審計(jì)

我國(guó)專項(xiàng)資金投入渠道和方式不同，因此要根據(jù)不同的來源投入對(duì)專項(xiàng)資金提出不同審計(jì)目標(biāo)、方向、控制。高校專項(xiàng)資金跟蹤審計(jì)是內(nèi)部控制及監(jiān)督體系中的重要組成部分，為提高經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)范管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面具有不可替代作用，對(duì)高校專項(xiàng)資金開展內(nèi)部跟蹤審計(jì)能夠使得高校規(guī)模發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益起到至關(guān)重要杠桿效果。首先，應(yīng)該明確不同類別專項(xiàng)資金的內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容，確保審計(jì)管理覆蓋到整個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目資金過程。其次，對(duì)專項(xiàng)資金管理每個(gè)階段的審計(jì)重點(diǎn)，申報(bào)預(yù)算材料是否真實(shí)、合理、可行性；專項(xiàng)資金支出范圍要求，支出程序是否專款專用、專項(xiàng)管理、有無超支（超支是否合理）及挪用情況等。最后，使用審閱測(cè)評(píng)法協(xié)助檢查專項(xiàng)資金的內(nèi)部審計(jì)，利用跟蹤審計(jì)法查清專項(xiàng)資金各明細(xì)的來龍去脈及重點(diǎn)支出項(xiàng)目的跟蹤，采用審計(jì)調(diào)查法調(diào)查專項(xiàng)資金使用部門的帳外線索，核查有無挪用、截留等問題。還可以采用專項(xiàng)資金銀行存款核對(duì)法原則，從專項(xiàng)資金銀行賬戶入手，查明資金收支的合法性、賬務(wù)處理的合規(guī)性和金額記錄的正確性，這些是基本內(nèi)部審計(jì)進(jìn)一步核查。

總之，解決并進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)高校專項(xiàng)資金管理具有重要意義，高校不但要重視專項(xiàng)資金申請(qǐng)，更要注重資金的管理，確保專項(xiàng)資金投資、使用、產(chǎn)出達(dá)標(biāo)更有效益，也能充分發(fā)揮高校人才素質(zhì)質(zhì)量的培養(yǎng)，發(fā)貨高校的社會(huì)服務(wù)作用，促進(jìn)高等教育學(xué)校實(shí)現(xiàn)全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定的發(fā)展。

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