淺析高校教師的權益保護與理性訴求

張信俤

(閩江學院 工會，福建 福州 350108)

隨著世界各國對高等教育關注度的不斷提升,高校教師管理體制改革的不斷深入,高校教師權益保護的研究也日漸受到學者們的關注。關于高校教師權益保護的研究,國外學者開展得相對早一些。20 世紀50年代以來,美國、日本、韓國等都先后設立了全國性的教育法學研究會,創辦了以教師權益保護為重要研究內容的教育法學研究期刊,刊發了一系列有關高校教師權益保護的著作和論文。我國高校教師權益保護問題的研究,則是從20 世紀90年代末才逐漸為部分學者所關注,特別是在教師聘任制全面推行后,才得到大規模的開展。高校教師權益保護問題的提出,是高校教師管理工作適應法治建設需要,“依法治校”理念與實踐在高校教師管理領域的合理推演,也是高校教師管理工作改革與發展的法治訴求。

1 高校教師權益保護的研究現狀

目前學術界對高校教師權益保護的研究主要圍繞以幾個方面來展開的。

1.1 從教師(育)法與教師權益保護角度

不少學者從《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等角度來探討教師權益的法律保護問題。如,劉軍認為,1993年的《教師法》在保護教師合法權益方面發揮了積極的作用,保護教師權益納入法治軌道,但該法內容過于籠統空泛,制裁違法缺乏力度,權益救濟渠道不暢,一定程度上影響了教師依法維權的實現。并提出應盡快順應社會發展修改、完善《教師法》,使該法成為教師維權最直接、最有力的武器。閆爾寶從對高校管理中教師權益的司法保護著手,認為,我國高校應當在更新觀念的基礎上,為高校教師提供完整司法保護,不能再以各種借口拒絕保護教育者的合法權益。朱應平對《教師法》進行了認真的研究,通過立法比較分析指出,《教師法》雖然對教師的權益和義務、資格和任用、培養和培訓、考核、待遇、獎勵、法律責任等作了全面規定,然而該法設計的救濟手段卻越來越成為教師權益救濟的“瓶頸”,“申訴”制度難以有效保護教師的合法權益,它在客觀上影響了教師素質的提高和教師隊伍的穩定,也是影響教育事業發展的重要因素;并指出教師權益救濟手段應當進行必要的調整,將其權益救濟納入行政復議和行政訴訟的范圍。另外,還有關于民辦高校教師權益保護研究,這方面的研究相對較少,比較有代表性的如樓世洲、徐勇的《民辦學校教師權益的保障》,尹曉敏、陳新民的《構建民辦學校教師合法權益的保障機制》等文章,主要針對民辦學校教師權益保護的現狀,從多維的視角探討了權益保護的路徑問題,系統地構建了民辦學校教師合法權益的保障機制。

1.2 從教師聘任制角度

筆者發現,在研究高校教師權益保護的文章中,針對高校教師聘任制的文章約占總量的50%,由此可見,教師聘任制對高校教師切身利益影響之重大。王蘭平、羅永明指出,實施教師聘任制是我國高等學校實施人事制度改革的方向,然而在實踐中教師權益保障仍存在較多問題,具體表現在政策法規缺失、法律關系模糊、監督機制不健全、維權途徑滯后等方面,為更好地維護教師權益,必須在加強教育立法、明確教師與學校的法律關系、落實監督機制、暢通維權途徑等環節上進行切實有效的強化與創新,充分發揮高等學校工會、教代會的作用,做教師利益的“代言人”和“維護者”。李牧認為,只有廣大教師的權益得到保護,教師聘任制才能得以實施。趙恒平、廖紅梅則對聘用合同進行了認真的分析和研究,提出應從聘任制程序的規范和監督制約機制的完善兩大方面來加強對高校教師合法權益的保護。也有學者特別關注高校的合并問題,金勁彪等學者從公司合并的視角來研究教職工權益保護問題,頗有新意。

1.3 從教師權益的教育仲裁制度、教師申訴權利救濟角度

彭靜雯、梁明偉等學者提出,隨著教師聘任制的實行,傳統的教師權益救濟制度由于高校與教師之間的法律關系不明以及特別權益關系理論的滯后,致使學校內部管理權力出現法治“真空”,應借鑒國外的做法,建立一種適合我國國情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度,在尊重學校管理權的前提下,既保護教師的合法權益,又能發揮國家教育主管部門的監督管理與指導效能。尹曉敏對教師申訴制度的含義與法律特征進行了界定,指出教師申訴制度是我國教師的一項法定非訴訟性的權益救濟制度,該制度暴露出的法律規定缺失、制度不健全等問題,需要從教師申訴主體、受理機關、申訴程序等環節進行完善。

2 教師申訴制度的現狀分析

2.1 教師申訴的受理部門不夠明確

1995年8月28日國家教委辦公廳印發的《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》(以下簡稱《試點意見》)要求:“各級教育主管部門可以依托信訪機構,在有關業務職能機構的配合下,采取一定的組織形式,辦理行政申訴案件。各級政府也應根據實際情況加強相應機構的建設或人員配備。”1995年10月6日,國家教委印發的《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)要求:“教師對學校或者其他教育機構提出的申訴,由其所在區域的主管教育行政部門受理。省、市、縣教育行政部門或者主管部門應當確定相應的職能機構或者專人負責,依法辦理教師申訴案件。”可見處理“申訴”的機構隨意性大,缺乏應有的權威和權力,保護力度不足特別是對于政府或者教育行政部門以外的其他行政部門如何設定申訴處理機構,僅僅靠國家教委的一般通知、意見是難以解決的。

2.2 教師申訴后救濟渠道的封閉

這是指在理論與實踐中現行的教師申訴制度,排斥了教師在申訴未獲得救濟后通過行政訴訟等其他救濟途徑,來解決與學校之間的行政法律糾紛。對“申訴”與行政復議和行政訴訟關系做出說明的是規范性文件。《實施意見》指出:“申訴當事人對申訴處理決定不服的,可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的,可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”從該句前后要求來看,此處的申請“復核”不屬于“行政復議”,所以適用何種程序也不明確。從后一句規定來看,似乎解決了行政復議或者行政訴訟的救濟依據問題,實則也未解決根本問題。司法實踐中對行政機關處理教師申訴行為可訴性之模糊認識,最關鍵原因就是對人身權、財產權的理解不準確、不到位,還停留在比較傳統的觀念上,以致出現了許多有關教師申訴案件被拒之于行政訴訟之外的情形,背離了行政訴訟法“保護公民、法人和其他組織合法權益,監督行政機關依法行政”的宗旨和《教師法》保護教師合法權益的立法目的。

3 完善教師申訴制度的思考

如前文所述,當前我國教師的申訴制度很不健全,在實踐中難以發揮其應有的作用,因而亟待將這一制度規范化與完善化,使其具有更強的可操作性與現實有效性。

3.1 設立教師申訴評議委員會專門負責處理教師申訴案件

就教育申訴而言,應在各級教育行政機關內設立專門的受理機構——申訴委員會,由申訴委員會負責獨立處理高校教師的教育行政申訴案件。申訴委員會的工作人員應具有較高的法律素養,例如,我國臺灣地區教育部發布的《教師申訴評議委員會組織及評議準則》就提出應設立由教師、教育學者、主管機關代表、社會公正人士等組成的教師申訴評議委員會處理教師申訴案件。

3.2 完善教師申訴制度的程序規范

隨著教師申訴案件的日趨繁復與程序法制化要求的漸趨嚴格,為提升教育申訴案件處理的實效性,應參酌《行政程序法》的相關規定,在原有立法的基礎上進一步明確教育申訴制度的程序規范要求,具體說來,應對以下幾個問題予以明確規范：其一,教師認為學校的具體行為侵犯了自己的合法權益,在接到學校處分決定書之日或學校作出的具體行為之日起15 個工作日內,可以向主管教育行政機關的申訴委員會提出申訴。教育行政申訴委員會在接到書面申訴之日起30 個工作日內,作出復查結論并告知申訴人。申訴人因不可抗力的原因導致逾期的,可以向申訴委員會申明理由,請求申訴委員許可。其二,申訴委員會接到教師申訴后,應當對申訴進行初步審查決定是否受理。決定正式受理的應當給申訴人送達受理通知書,需要補充相關資料及證據的應當給申訴人送達補充資料證據通知書,決定不受理的應當給申訴人送達不予受理的通知書。其三,申訴委員會在處理申訴時應當適用說明理由制度、回避制度、聽證制度等程序制度,并參照《行政程序法》的相關規定明確這些程序制度的基本內容。

［1］勞凱聲.中國教育法制評論(第一輯) [M].教育科學出版社,2002.

［2］勞凱聲.中國教育法制評論(第二輯) [M].教育科學出版社,2003.

［3］勞凱聲.中國教育法制評論(第五輯) [M].教育科學出版社,2008.

［4］尹曉敏.高等學校學生管理法治化研究[M].浙江大學出版社,2008.

［5］譚曉玉.當前國外教育法制的發展趨勢、成功經驗及其借鑒[J].教育發展研究,2001 (6).