土地整理與土地用途管制在耕地保護中的互補作用

王訓智

(賀州市國土資源局，廣西賀州542899)

1 土地整理與土地用途管制在耕地數量保護中的作用

1.1 耕地供給的關鍵途徑——土地整理

土地整理指為了使土地的利用變得科學化、合理化和有序化，從粗放型變為集約型而對土地進行的深入改革、調整、加工和整治。一般而言，耕地供給的主要方法是開源，而我國適宜耕種的備用土地資源不到1 000 萬公頃，且集中在易受沙化、風蝕和鹽漬化影響的地區，開發利用難度高。同時我國城市土地的40%處在低效利用階段，鄉村土地在利用中存在著村落零散、耕地細碎、資源浪費等現象。因此，如果進行土地整理，可以有效增加我國土地的利用面積。一般土地整理包括如下幾種方式。

1)農地整理。主要與農田基本建設相結合來整理農地。可以通過渠道整修、除田埂和填溝塘等方式來擴大耕地的面積，同時可以在丘陵、山地地區利用小流域綜合治理來集中平整土地，提高產出率。對于農業內部用地，可以適當調整其結構，退園還耕、退林還耕，從而使得耕地面積增加。

2)村莊整理。利用村鎮規劃，來對村莊進行合并、搬遷，從而擴大農業用地面積。可以將一些耕地數量較少、自然條件差的村莊搬遷，將一些較分散的村莊合并為中心村，也可以本著挖潛、調整的原則來對一些村莊重新規劃，使得土地得到充分利用，增加耕地數量。另外，還可通過道路用地規模調整、墳地平整等來進行土地整理。

3)對鄉鎮企業的用地進行整理。由于我國鄉鎮企業存在占地多、分布分散的情況，需要引導鄉鎮企業朝著城鎮工業小區搬遷集中，防止基礎設施的重建，使用地規模得到壓縮。

1.2 減緩耕地占用速度的重要方法——土地用途管制

土地用途管制指的是國家按照土地使用規劃來規定土地使用限制、土地用途變化的限制、許可等，并利用行政手段或法律手段來強制實施。土地用途的管制可以說是我國人口和土地矛盾的產物，管制的目的是維護生態，保護耕地。土地用途的管制主要包括以下幾方面。

1)對農業地區用地的管制。農業用地區包括農業非耕地和耕地區，非耕地區又包括牧草區、林地區和園地區。對農業用地的管制，一方面要加強耕地非農化管制，將耕地分為一般農田和基本農田。基本農田是按照《基本農田保護條例》所確定的農田區，一般指哪些潛力較大、生產條件好，可以連片生產、具有較高產量的耕地。任何個人或單位不能擅自占用和改變基本農田保護區。

2)對建設用地進行管制。建設用地包括農村建設用地、城區建設用地以及工礦區等，不論是哪種建設用地，都分為建成區和規劃區兩種。對建成區的管制，應該將土地價格當做杠桿來優化，引導產業的布局，禁止閑置土地，提倡節約用地;對規劃區的管制，應該對用地數量進行嚴格確定，保證總規模和人均占地不超標，不得轉用未經批準的耕地。

3)對未利用土地進行管制。嚴禁任何破壞生態，不按規劃進行的填土或挖土行為;嚴禁擅自侵占江河、圍湖造田;提倡多形式、多渠道利用開發荒蕪土地。荒地中適宜耕種的，應先開墾成耕地;葦地、灘涂等土地應該當做農業土地備用資源，非農建設時應該限制。

2 土地整理與土地用途管制在耕地質量保護中的作用

2.1 改造中低產田，提高耕地質量

土地整理對耕地保護的作用，不但能增加耕地的面積，還能提升耕地質量。尤其是我國目前的中低產田為60%左右，以中低產田為突破口來整理土地，具有重要意義。在一些耕地備用資源較少、土地墾殖率較好的地區，利用外延來促使耕地面積增大的可能性不大，應該重點著手現有耕地的內涵挖潛，利用澇洼地治理、中低產田改造來實現經營的集約，從而促使土地產出率提高。事實說明，在對農田基本設施改造的過程中，也可以提高耕地質量，使得農作物產量增加10% ～30%。對田塊進行規整，增大耕地面積，全面推廣機械化勞動，能使土地的生產成本減小15%左右。

2.2 保護環境質量，提高耕地質量

土地用途管制對耕地的另一關鍵作用是生態環境的維護。以前，因為對土地利用缺乏規范有效的管制，使得很多違背因地制宜原則而浪費土地的現象頻繁出現，例如圍湖造田、毀林開荒等。根據研究，每年我國有大概600 多畝的林地因為缺乏管制而轉為非林地，很大部分被開發成耕地。這樣一來，會直接導致我國生態系統失調，使得泥石流、干旱、滑坡、洪澇和山崩等自然災害不斷出現，對于我國農業的正常有序生產造成了極大的阻礙，更為重要的是，會導致我國耕地質量大大降低，對農業產業的綠色可持續發展造成負面影響。比如，因為我國水土流失嚴重，每年有大量的表土流失，損失的鉀、氮、磷等元素高達四千萬噸。因此，環境的改善和保護是保證耕地質量的基礎，而環境的改善和保護離不開土地用途的管制。

1)應控制目前林地的總量，不能減少，只能增加。個人和單位都不能擅自占用林地，特殊情況在批準以后，應該及時繳納附著物補償費和林木費、植被恢復費和安置補助費等。如果一些林地已遭到破壞，需按照破壞者賠償的原則，在規定期限內賠償。確實存在困難的，林業部門可以代償，毀林單位承擔費用。

2)對墾殖水土保護林、非農建設用地和防固沙林和優良草場的使用進行嚴格規定，對一般牧地園林的占用應限制。接著，對于＞25°的坡地嚴禁開墾，清查現有耕地，＞25°的應退耕，＜25°的應該進行坡改梯，使得耕地逐漸符合水土保持相關標準。對于圍湖造田、過度圍墾和將河灘地侵占等行為要嚴厲禁止，按照情況的不同，逐步清障平垸，還湖退田。

3 土地整理與土地用途管制相輔相成，有效保護耕地

我國的土地用途管制與土地整理，二者從不同角度來對耕地的數量和質量進行保護，二者缺一不可，相輔相成。

1)只進行土地整理，缺少土地用途管制，是行不通的。目前，因為人口的不斷增加和經濟的迅速提升，加之相關方局部利益和短期利益驅動力的互相矛盾作用，倘若不使用土地用途管制來抑制我國的耕地占用速度，那么經過土地整理而來的耕地的補給量，一定會比耕地占用量小，我國的耕地總量實現動態平衡的戰略目標也不可能完成。

2)如果缺乏土地用途管制，那么土地整理會出現動力不足的情況。一般而言，正式土地用途管制的作用，使耕地的使用有了占一補一的原則性要求，政府才會愿意花費財力、物力和人力來實施土地整理，使得耕地的損失能及時得到補充。同時，經過土地整理的耕地能不能符合我國耕地的使用要求，也和土地用途管制息息相關。

3)只進行土地用途管制，缺乏土地整理也不能對耕地有效保護。不管土地用途管制多么嚴格，隨著社會的進步，一些耕地的占用是難免的，如果不進行土地整理，就不會有對應耕地的補給，那么我國耕地總數的動態平衡就無法完成。土地用途管制一般是在生態環境維護的過程中來實現耕地質量的穩定的，但土地整理能利用內部挖潛的大幅提高來促使耕地質量提高。根據我國的實際情況，缺乏耕地質量的提高，僅僅有耕地質量的單一穩定，是不能確保不斷增加的人口數量對糧食的大量需求的。

4 結語

對于我國耕地的有效保護，包括對其質量和數量的雙向保護，數量是前提，而質量是核心，沒有數量則質量也無法實現，而質量的提高和穩定是數量增加的基礎。本文分別分析了土地整理和土地用途管制對我國耕地數量和質量的保護作用，總結性地闡述了土地整理和土地用途管制在我國耕地保護中的互補作用，二者相輔相成，缺一不可，從而才能同時保證我國的耕地數量和質量。

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