加強央行宏觀審慎監管職能的建議和思考

陳秀紅 任全民

（中國人民銀行通化市中心支行，吉林通化 134000）

加強央行宏觀審慎監管職能的建議和思考

陳秀紅 任全民

（中國人民銀行通化市中心支行，吉林通化 134000）

2008年美國“次貸危機”發生后，西方國家在反思危機發生原因的同時，對原有的金融監管框架進行了重構、對原有的金融監管法律、法規進行了修訂，在這一系列改革中，西方各國都有一個共同特征,即強化中央銀行的監管職能，給中央銀行在宏觀審慎監管、金融穩定職能賦予了更多的權重，彌補了以往分業監管“只管行業內部、不管行業之間”，對系統性風險認知不夠的弊端。

當前我國雖然對宏觀審慎監管日益重視，央行也通過諸多措施來加強對系統性風險的防控，但由于部門職能設定、法律條文規定還沒有明確，使央行履行宏觀審慎監管職能、維護金融穩定的工作缺乏有效的法律支撐，尤其是在對各類金融性公司和準金融性公司的經營情況、業務開展上，信息搜集、數據采集仍顯滯后，對央行有效履行宏觀審慎監管職能和維護金融穩定職能構成了一定影響，為了確保我國金融市場安全，提高央行宏觀審慎監管工作效能有必要對當前的監管框架進行改進。

一、后危機時代建立宏觀審慎監管機制的必要性

（一）當前世界金融行業的發展趨勢以及對原有監管體制的挑戰

隨著全球金融市場一體化的推進和金融業“混業經營”趨勢的蔓延，各類金融創新業務的不斷涌現，金融機構之間聯系、交易日漸增多，不同金融業務之間的界限日漸模糊，原有的分業監管、微觀監管模式越來越難以適應金融業的這種發展變化，難以對風險在金融市場的累積和在金融機構之間的擴散進行有效識別和防控，20世紀后期至21世紀初，世界范圍內出現的局部性金融危機和整體性金融危機越來越多、越來越頻繁已預示著建立宏觀審慎監管機制迫切性日益增強，其中世界初在美國出現最后蔓延至全球的“次貸危機”更是給全球經濟造成了極大沖擊，使全球經濟至今沒有走出困境，所以危機后西方各國紛紛對原有的金融監管體制進行了改革，建立了本國的宏觀審慎監管框架，加強對系統性風險的識別和防控，為本國經濟平穩發展保駕護航。

（二）我國金融行業的發展趨勢和建立宏觀審慎監管機制的必要性

從我國經濟金融發展的形勢和面臨的環境看，隨著我國改革開放的不斷深入和2001年加入國際貿易組織（WTO），我國經濟與世界經濟的融合程度不斷加深，金融行業與世界同行日益接軌，許多金融創新在我國發展迅速，資本市場和衍生品交易市場和國外市場的連接通道不斷打通，人民幣國際化、利率市場化、匯率形成機制改革、資本項目對外開放等工作的不斷推進，使我國金融市場越來越體現出與世界金融市場一樣的特征，尤其是近幾年我國也出現了一些金融性控股公司，準金融性公司和“影子銀行”也大量出現，所以像歐美國家一樣盡快構建宏觀審慎監管機制，防范系統性風險、預警金融市場風險，避免由于缺乏識別系統性風險經驗，欠缺防控系統性的有效機制而對國家經濟、金融市場運行造成損害顯得尤為必要。

二、央行在宏觀審慎監管職能中承擔主要角色和協調角色的優勢所在

（一）央行角色的傳統定位決定了其在宏觀審慎監管中應該承擔主要工作。

中央銀行制度建立的一個很重要原因便是防控銀行業危機和金融業危機，對金融機構進行監管，并且在金融機構出現擠兌、流動性不足時承擔“最后貸款人”角色，以避免一國在出現金融動蕩時銀行業機構或其他金融性公司大規模倒閉，給一國經濟、金融市場秩序造成致命打擊。從1694年世界第一家中央銀行-英格蘭銀行開始運作至今，中央銀行在一國金融體系中確實承擔起了維護金融市場秩序、維護金融穩定的職能，在多次危機中為陷入困境的金融機構提供救助，避免了金融危機的擴大。

另外從各國對中央銀行賦予的職能看，基本上都將中央銀行定位于“維護金融穩定”的機構，并且將這一條款寫入法律，所以在職能定位上央行在宏觀審慎監管框架中承擔主要角色有著天然優勢。

（二）央行的宏觀調控職能和對金融市場動向的掌握能確保央行在行使宏觀審慎監管時更具優勢

在我國的“一行三會”的監管格局中，央行更多地側重從宏觀層面進行監管，并且自身也是國家宏觀調控的重要組成部門，擁有準備金率、利率、公開市場操作、匯率等一系列宏觀調控工具，平時在對系統性風險的識別、防范和應對上更具優勢，所以由央行在宏觀調控中行使主導作用更顯合理；同時央行在支付清算、銀行間市場、外匯交易市場上也具有明顯優勢，可以通過這些市場敏銳地捕捉到宏觀金融運行信息，便于對市場變化進行準確把握，通過手中掌握的貨幣政策工具進行有效應對，Blanchadetal（2010）認為中央銀行監測宏觀經濟的優勢有助于其成為宏觀審慎監管的執行者，可以避免在應對危機時產生多個部門的協調問題以及貨幣政策對金融機構的杠桿作用和風險行為具有的潛在影響。今年6月份的“錢荒”事件的演變和處理過程就是一個對央行在應對危機中更具優勢的很好注解。

（三）央行貨幣政策調控目標與宏觀審慎監管具有很強的相關性

長期以來，央行貨幣政策的定位是維護價格穩定并促進經濟增長，并根據經濟發展形勢采取逆經濟周期的調控政策，以慰平經濟波動，這與宏觀審慎監管的初衷：維護金融體系、金融市場穩定，防范系統性風險，確保經濟能夠平穩發展具有很強的相關性。首先從目標上來說兩者都是為了維護經濟金融穩定、并以此促進經濟增長，為經濟發展創造良好的外部環境；其次兩者都主張通過逆周期調節來實現政策目標,貨幣政策主張實行逆周期的擴張性政策或緊縮型政策來慰平經濟波動，確保經濟平穩增長,宏觀審慎監管政策主張通過構建逆周期的資本緩沖和前瞻性撥備來預防順周期給金融系統帶來的潛在失衡風險；最后貨幣政策和宏觀審慎監管可以更好地促進彼此目標的實現，傳統貨幣政策的通貨膨脹目標制已經被證明不足以應對資產價格波動給實體經濟帶來的沖擊，通過加強宏觀審慎監管可以有效預防和應對此類沖擊，確保貨幣政策目標的實現，Feldstein，Filardo(2004), G.Hart(2005)認為二者結合可以提高貨幣政策的有效性，同時宏觀審慎監管目標的實現也需要貨幣政策工具的配合，Borio，Drehmann(2009)提出應當用貨幣政策來解決金融失衡問題，僅依靠宏觀審慎政策無法完全解決金融失衡的順周期問題。

三、央行有效行使宏觀審慎監管職能仍面臨的制約因素

（一）央行在宏觀審慎監管中的承擔主要角色的體制架構、法律條款尚未確立

目前我國還沒有建立明確的宏觀審慎監管架構，沒有明確央行在宏觀審慎監管中的核心地位，更沒有明確宏觀審慎監管與微觀審慎監管的協調關系，使得央行在行使宏觀審慎監管職能時仍面臨體制障礙，組織金融監管機構共同應該系統性風險的功能不能得到有效發揮；另外《中國人民銀行法》第二條中雖然規定了央行有維護金融穩定的責任，并且在第三十四條中規定：當銀行業金融機構出現支付困難,可能引發金融風險時,為了維護金融穩定,中國人民銀行經國務院批準,有權對銀行業金融機構進行檢查監督，部分賦予了央行行使宏觀審慎監管的權利，但是沒有形成具體的法律條文，導致央行在行使宏觀審慎監管職能時缺乏足夠的法律依據，在一定程度上央行宏觀審慎監管職能的發揮。

（二）央行在宏觀審慎監管中與微觀審慎監管機構如何配合尚未明確、信息共享機制有待強化

宏觀審慎監管除了對金融市場進行監測外，還要根據對于市場風險的判斷和重要性金融機構對市場風險的貢獻度，對有可能導致系統性風險的金融產品和金融機構進行約束，以維護宏觀金融市場的穩定，在這個過程中宏觀審慎監管機構只有與微觀審慎監管機構密切配合、明確分工才能確保宏觀審慎監管的有效實施，但目前央行在行使此類職能時各監管機構的協調、配合機制尚未明確；除此之外,央行與金融監管機構的信息共享機制還有待強化，雖然《中國人民銀行法》第三十五條規定：中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制規定，但沒有從法律的角度明確規定由哪家機構制定監測指標，負責收集、整理監督管理信息并搭建信息共享平臺，另外對于混業經營的金融機構的信息如何采集、如何共享也沒有明確。

(三)央行在宏觀審慎監管中缺乏功能監管機制和有效的監管工具

目前金融業混業經營趨勢不斷加深，金融產品的跨市場、跨國界特征日益明顯，非金融企業從事金融業務的現象日趨增多，但是我國依然是分業監管模式，不能根據業務性質、產品性質進行監管，只能根據機構性質進行監管，對于混業經營、跨市場開發的金融產品、影子銀行等新事物缺乏有效監管措施，而這些新事物恰恰是金融市場風險集聚、傳染的通道以及系統性風險產生、釋放的媒介，所以導致央行在跨市場、跨行業的金融產品、機構的監管上仍顯不足、存在監管真空，影響了宏觀審慎監管的有效實施；另外我國宏觀審慎監管工具尚不豐富，目前國際上普遍開發的宏觀審慎監管指標主要包括資本充足率、流動性比率、杠桿率等指標，但該類指標只適合對單個機構監管，如果要對宏觀金融市場進行監控則需開發更適合的指標，例如M2/GDP, 資產價格增長率等指標，我國央行目前開發了社會融資規模指標，但單獨依靠該類指標在金融脫媒、金融創新的背景下對金融市場風險進行監控仍顯不足。

（四）央行在宏觀審慎監管中缺乏足夠的信息支持和對信息質量進行核查的權限

宏觀審慎監管包括宏觀審慎監測分析、宏觀審慎管理，而宏觀審慎監測分析必需確保有足夠的信息支持，在金融創新日趨復雜、金融脫媒日益普遍的情況下，承擔融資功能、信用擴張職能的機構不再僅限于銀行業金融機構，但目前我國央行所能采集的信息僅限于銀行業金融機構，對證券、保險以及許多準金融機構的信息則沒有采集權限，不利于央行對整個金融市場的全面分析、深入分析；另外對于采集到的信息質量，央行缺乏有效的檢查、核查權限，《中國人民銀行法》中第32條雖然規定央行有權對金融機構進行檢查，但不包含數據報表質量的檢查，只能根據《金融統計管理規定》對金融機構而且僅僅是銀行業金融機構的報表質量進行檢查，并且對于違規行為的認定、處罰不夠具體，無法確保信息質量的足夠準確。

四、強化、提升央行宏觀審慎監管工作效能的政策建議

（一）建立規范的宏觀審慎監管領導、協調機制、并賦予相應的法律權限

建議從國家層面建立宏觀審慎監管領導、協調機制，設置宏觀審慎領導小組辦公室，負責部門之間溝通、協調，明確央行、各分業監管機構的職責范圍，明確央行在宏觀審慎監管體制中的核心地位，明確各部門的協作關系；通過立法將宏觀審慎監管的一系列安排予以規范，確保行使宏觀審慎監管職能有法可依，確保宏觀審慎監管真正起到實效。

（二）明確央行在跨市場監管、綜合性金融機構監管上的監督檢查權限

鑒于金融創新日益多樣化，混業經營日益普遍，金融風險傳遞渠道日趨多元化的現狀，分業監管已無法確保金融市場的穩健運行，建議明確賦予央行跨市場監管、功能監管職責，即按照金融業務性質、金融產品性質對金融機構、類金融機構進行監測，不再局限于銀行業金融機構，如果金融機構、準金融機構開展的業務影響到金融系統穩定、區域金融穩定，便可以開展檢查、處理，以提高宏觀審慎監管效率、避免分業監管可能導致的跨市場、跨行業監管真空。

（三）賦予央行搜集整個金融業數據、信息尤其是系統重要性金融機構的權限

鑒于銀行業金融機構數據、信息已不能反映整個金融市場運行的全貌，建議賦予央行可以根據宏觀審慎監管的需要采集證券、保險類金融機構數據、信息的權限，尤其是系統重要性金融機構數據、信息的權限，以提高央行對整個金融市場運行的監測、分析能力，同時對于采集的數據、信息央行可以必要的監督檢查，以確保數據、信息的真實可靠，為央行的宏觀審慎管理服務；另外明確央行與各分業監管機構信息共享機制的具體安排，共享信息的范圍，共享信息的時間安排，共享信息的保密管理等事宜，以提高信息利用效率。■

[1]周小川.金融政策對金融危機的影響——宏觀審慎政策框架的形成背景、內在邏輯和主要內容[J].金融研究， 2011.1.

[2]張曉慧.從中央銀行政策框架的演變看構建宏觀審慎性政策體系[J]. 中國金融，2010. 23

[3]張啟陽.論金融穩定與中央銀行職能[D].大連:東北財經大學，2006.

[4]尹繼志.中央銀行在宏觀審慎監管體系中的地位與權限[J].財經科學，2011.1

（責任編輯：何昆燁）

陳秀紅，女，漢族，本科，中國人民銀行通化市中心支行，經濟師。任全民，男，漢族，碩士，中國人民銀行通化市中心支行。