建國以來中國共產黨應對群體性事件的思想演進

張昭國,廖靈丹

(華東交通大學 馬克思主義學院，江西 南昌 330013)

建國以來中國共產黨應對群體性事件的思想演進

張昭國,廖靈丹

(華東交通大學 馬克思主義學院，江西 南昌 330013)

建國以來，歷屆中央領導集體都對影響社會穩定的群體性事件進行了積極應對。綜觀其思想演變，可以看出，對群體性事件內涵的界定日益明晰、人民內部矛盾的定性愈益堅定、對發生原因的認識逐步深化、事前預防的理念更為明確、處置的舉措日漸科學、化解的機制日趨合理。從歷史發展的視角對建國后中國共產黨應對群體性事件的思想流變進行梳理，無疑對構建和諧社會有著重要的現實意義。

中國共產黨；群體性事件；社會穩定

建國以來，歷屆中央領導集體都對影響社會穩定的群體性事件進行了積極應對。從對群體性事件內涵與性質的界定；到對群體性事件發生原因的認識以及應對措施的選擇，都已形成一套相對完善的體系。因此，認真解讀建國以來中國共產黨應對處置群體性事件的思想演進，無論是處置的理念，還是化解的實踐， 對構建社會主義和諧社會有著重要的現實意義。

一、對群體性事件內涵的界定日益明晰

對群體性事件，在不同的歷史時期和社會形態下，中國共產黨對其內涵有不同的價值預判。建國初期最先稱之為“群眾鬧事”，主要是指在社會主義改造完成后頻發的“少數工人學生罷工罷課的事件”和“少數合作社社員鬧社的事件。”將“群眾”界定為鬧事的主體，與“群體”這一中性詞相比而言，顯然中共最初對群體性事件內涵的認識帶有更多的政治色彩。改革開放后，中共對其內涵認定開始納入法制化軌道。從1980年制訂并實施的《人民警察使用武器和警械的規定》使用“治安事件”到1988年的《關于處置各種突發事件的幾點意見》的“突發事件”，從2000年公安部頒布的《公安機關處置群體性治安事件規定》的“群體性治安事件”，再到2004年中央辦公廳和國務院辦公廳轉發的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》中的“群體性事件”，中國共產黨大都是以法律文本的方式對“群體性事件”作了表述，著重強調了群體性事件內涵的法律屬性。不僅如此，中國共產黨還將群體性事件與重大政治事件、暴力恐怖事件及民族沖突事件作了科學區分。

對群體性事件內涵的界定將會直接影響到其性質的判斷、應對措施的制定與實施、解決路徑方式的選擇以及行為的結果，是實現社會穩定的前提。因此，新時期中國共產黨對群體性事件內涵的明晰界定具有不可忽視的重要價值。

二、對群體性事件人民內部矛盾的定性愈益堅定

矛盾的性質不同，解決矛盾的方法和手段就不同。對群體性事件的性質，從以毛澤東為代表的第一屆領導集體開始，就正確分析并把握住了其本質。1957年2月，劉少奇在從北京沿京廣線南下的調查過程中，就多次發表談話，表示現在群眾中出現的鬧事基本上沒有帶有政治目的的活動，因此，屬于人民內部矛盾范疇[1]。為此，毛澤東還專門作了《關于正確處理人民內部矛盾的問題》講話，著重強調群眾鬧事的人民內部矛盾性質。更難能可貴的，第一屆中央領導集體還運用辯證思維看待群眾鬧事，認為鬧事“第一是不好，第二也是好事，可以糾正我們的官僚主義，糾正我們的錯誤。”[2]毛澤東也提出了“利用鬧事來作為改善工作、教育干部和群眾的一種特殊手段，解決平日所沒有解決的問題。”[3]352雖然我黨最初對群體性事件的定性是完全正確的，但是隨著國際、國內形勢的變化，尤其是“反右”運動之后，在觀察、處理、分析社會主義建設過程中出現的新問題、新矛盾時，越來越強調階級斗爭的觀點，背離了處理人民內部矛盾的理念，從而將群眾鬧事劃入了敵我矛盾之列。

十一屆三中全會以后，我黨重新肯定了正確處理人民內部矛盾學說的重要性及其意義，提出“必須正確認識我國社會內部大量存在的不屬于階級斗爭范圍的各種社會矛盾，采取不同于階級斗爭的方法來正確地加以解決”[4]。這就意味著，對新時期出現的大量群體性事件，雖然有些帶有對抗性質，但仍然是社會深刻變革過程中人民內部利益關系多元化、復雜化的集中反映，我黨重新定性其屬于人民內部矛盾。自此，堅持以人民內部矛盾的本質規定性來處理群體性事件也成為一條長期貫徹不懈的基本原則，中央也明確要求全黨“積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的的群體性事件”[5]664，并一再堅持“群體性事件背后反映的大多是因利益訴求而引起的人民內部矛盾”[6]313。

從最初的人民內部矛盾定性到階級矛盾，再到人民內部矛盾的堅持，這一螺旋式的認識變化，充分體現了中國共產黨與時俱進、不斷創新的精神，同時有利于我們在實踐中探索群體性事件解決的內在規律。

三、對群體性事件發生原因的認識逐步深化

對于建國初期群眾鬧事的原因，第一屆中央領導集體主要是從三個方面來認識的：第一，領導機關存在官僚主義作風。“這類事件的發生，首先是由于我們的工作沒有做好，特別是由于領導者的官僚主義。在某些特殊情形下，如果領導者的官僚主義極端嚴重，群眾幾乎沒有任何民主權利”，“那么，群眾采取罷工罷課游行請愿等類非常方式就會成為不可避免的，甚至是必要的。”[7]第二，思想政治教育工作相對薄弱。 除了領導上的官僚主義作風外，“人民群眾內部有不少的政治思想問題。如果我們能夠及時地加強政治思想教育，解決這些問題，是不會發生鬧事的。”[8]305第三，部分群眾的實際利益需求不能得到滿足。在《關于正確處理人民矛盾的問題》的講話中，毛澤東曾專列一節分析了“關于少數人鬧事的問題”，他直接指出“鬧事的直接原因，是有一些物質上的要求沒有得到滿足。”[3]350劉少奇經過調研同樣發現，現在群眾中出現的鬧事“幾乎全部是為了經濟性質的切身問題。”[8]305由此，劉少奇還提出要好好研究分配問題的建議。

無疑，中國共產黨第一屆領導集體對群眾鬧事原因的分析是極其深刻的，以至現在仍不失警示意義。然而認真分析，我們就會發現，以毛澤東為代表的中國共產黨人，主要是從政治層面剖析了群眾鬧事的原因，雖然他們也認識到了經濟上的因素，但這一可貴思想并沒有深入探討下去。隨著“以階級斗爭為綱”的政治理念確立，許多由經濟利益所引發的社會矛盾，并沒有受到全黨的重視。改革開放后，中國共產黨逐步認識到，群體性事件的發生，是多種因素綜合作用的結果。首先，它受到國際、國內形勢的影響，很多是“國際的大氣候和中國自己的小氣候”[9]所致。其次，與領導干部的作風有很大關系。2000年，在中共十五屆中央委員會第五次會議上，江澤民指出：“現在發生的一些嚴重的突發性事件和群體性事件”，“一個重要原因，是由于工作不落實、不扎實、不切實。工作部署了，沒有抓到底，口號提出來了，沒有落實。結果流于形式，浮于表面，沒有實效。”[10]14112008年9月，胡錦濤在學習實踐科學發展觀活動動員大會上的講話也指出，“一些地方發生較大規模群體性事件并造成嚴重后果”，很大原因是“一些干部缺乏宗旨意識、大局意識、憂患意識、責任意識，作風浮漂、管理松弛、工作不扎實，有的甚至對群眾呼聲和疾苦置若罔聞，對關系群眾生命安全這樣的重大問題麻木不仁”[11]。 2009年12月，習近平在全國組織部長會議上同樣強調：“近年來，一些地方發生大規模群體性事件，在很大程度上與一些領導干部不關心群眾疾苦、不重視群眾工作、不善于處理各種矛盾有直接關系。”[6]304再次，是由于社會變革中的利益格局調整。早在改革開放之初，鄧小平就充分意識到，在改革過程中，如果措施不完善，步驟不穩妥，或者改革力度過大以致超出了大部分群眾的承受能力，都容易引發矛盾。1993年12月江澤民在全國經濟工作會議上也指出：“由于經濟的快速發展，改革的不斷深化，必然涉及各方面的利益調整和思想觀念的轉變，不可避免地會出現各種新情況、新問題、新矛盾。”[12]219此后他一再強調全黨要注意因體制改革和經濟結構調整所引發的社會矛盾，并提出它是“一個需要認真研究和正確解決的重要政治課題。”[13]新時期，以胡錦濤為總書記的中央領導集體更加意識到群體性事件發生背后的社會與政治變遷因素，再三強調它是改革發展中出現的問題。此外，我黨還認識到群體性事件的發生，與群眾缺乏思想政治教育、法制觀念淡薄以及“法不責眾”的意識[5]777也有很大關系。

隨著時代的發展，中國共產黨對群體性事件發生原因的認識逐步從政治領域轉移到社會領域、經濟領域，以至群眾的社會心理層面，這既是我黨對當代中國社會現實的積極回應，同時也是對群體性事件的深度解讀。

四、事前預防的理念更為明確

與突發事件不同，群體性事件一般有醞釀、發生、發展的過程。可是在建國后的相當長時期內，無論是1950年發生的山東膠東搶鹽，還是1953年失業工人赴京請愿，乃至1956～1957年大規模的群體性事件的爆發，中國共產黨由于沒有自覺意識及研究群體性事件發生的規律，也就沒有樹立積極預防的理念，處理起來比較被動，以至于毛澤東不得不感慨1956年是個“多事之秋”。直至二十世紀六十年代初，我黨才推廣具有初步預防意識的“楓橋經驗”。但由于時代的局限性，其預防糾紛、化解矛盾的做法又帶有很大“左”的痕跡、專政的思維。

改革開放尤其是90 年代以后，隨著群體性事件的增多，我黨逐步加大了對群體性事件規律的研究，并樹立了積極預防、把群體性事件消化在萌芽狀態的思想。1993年3月，在黨的十四屆二中全會上，江澤民提出在處理群體性事件時，要注意“把問題解決在萌芽狀態，解決在基層，解決在當地，不能讓事態擴大，更不能等事情鬧大了再來解決。”[14]在同年召開的全國政法工作會議上，他再次告誡全黨“對于可能發生鬧事的苗頭，要按照‘解決在基層、解決在內部、解決在萌芽狀態’的方針，及時疏導，避免小事鬧大。”[12]220其后，無論是在1994年5月第四期省部級主要領導干部理論研討班上，還是在1998年全國政法工作會議上、2000年的中央經濟工作會議上，江澤民都一再強調對影響社會穩定的問題，“不要等矛盾和問題積累起來，甚至激化了再去處理”，“各級領導干部要深入群眾，……深入基層，主動排查各種矛盾和隱患，把問題解決在萌芽狀態。”[12]223新世紀以來，新的中央領導集體秉承積極預防群體性事件發生的理念，繼續要求全黨“努力認識和研究各類群體性事件的形成要素和演變過程，研究化解群體性事件的基本條件和內在規律”，并“加強督促檢查，真正把責任落實到單位，落實到人頭，把問題解決在基層，解決在萌芽狀態，”[15]319建構“早發現、早報告、早控制、早解決”的社會預警機制。

從事后妥善處置到事前積極預防，把維護社會穩定的安全閥前置，防患于未然，標志著我黨對群體性事件發生規律的認識進一步深化。這一理念，逐步減少了群體性事件發生的頻度，并為我黨防范、解決社會問題提供了先決條件，把影響和損失減少到了最低程度。

五、處置群體性事件的舉措日漸科學

面對建國初期社會上出現的不穩定因素，在經過調研并分析了其發生的原因之后，中央主要采取了三種措施來應對。一是發揚民主的作風，采取說服教育的方式，加強思想政治教育工作；二是通過全黨整風，加強黨的自身建設；三是重視人民來信，加強信訪工作。無疑，這些積極措施的實施，在一定程度上化解了建國后相當長時期的社會矛盾，相對保持了國內穩定，促進了社會經濟的平穩發展。但由于在應對過程中存在工作粗糙、方式方法簡單等問題，并且一些好的做法多為權宜之計，并沒有形成相對固化的有長遠意義的社會體制和機制。尤其是忽視了群體性事件解決的法制化渠道，不可避免的使一些社會問題、經濟問題蘸染了政治色彩，從而帶有階級斗爭的趨向。

十一屆三中全會以來，尤其是在市場經濟體制建構的過程中，由人民矛盾引發的群體性事件，已經成為影響社會穩定的一個突出問題。針對新時期出現的新情況新問題，新的中央領導集體秉著實事求是的精神，在承繼建國初期我黨應對群體性事件措施的合理因素基礎上，除繼續大力加強黨的自身建設和信訪工作外，還采取了其他科學措施。一是將處理群體性事件納入法制化軌道。在改革開放初期，鄧小平就強調：“真正要鞏固安定團結，主要地當然還是要依靠積極的、根本的措施，……同時也要依靠完備法制。……法制完備起來，司法工作完善起來，可以在很大程度上保障整個社會有秩序地前進。”[16]254-255為此，在加強法制宣傳的基礎上，中國共產黨在2000年頒布了《公安機關處置群體性治安事件規定》。同時，《憲法》、《刑法》、《集會游行示威法》及其實施條例、《治安管理處罰法》、《突發事件應對法》、《信訪條例》等部門規章，都作了有關群體性事件的法律規定和司法解釋，使處置群體性事件有了具體法律依據。二是加強民生建設，關切群眾的物質利益。在中國重啟現代化前夕召開的中央工作會議上，鄧小平就向全黨發出了警示：“生產關系和上層建筑的變革，不會是一帆風順的，它涉及的面很廣，涉及一大批人的切身利益，一定會出現各種各樣的復雜情況和問題，一定會遇到重重障礙。”[16]152果不其然，從群體性事件的發生機制看，大多都與利益相關。因此，確保正規渠道的暢通，防止群眾采取激進的方式或非法的途徑來進行權益維護，是減少和消除群體性事件的關鍵。在此認識基礎上，鄧小平提出了大力發展生產力、以經濟建設為中心、共同富裕的發展戰略；以江澤民為核心的第三代中央領導集體提出了“效率優先，兼顧公平”，“把不斷改善人民生活作為處理改革發展穩定的重要結合點”[17]7；新時期黨中央提出要大力加強民生建設，“各級黨委和政府要著力解決關系群眾切身利益的問題”，“特別是在企業改制、農村征地、城市拆遷、水庫移民等方面，要維護好群眾最直接的現實利益，從源頭上預防和減少社會不穩定因素。”[5]411三是對失職官員加強問責力度。在1980年《黨和國家領導制度的改革》的講話中，鄧小平首先提出了“失職者要追究責任”的思想[16]341，并在此后的政治實踐中，對一些在安全領域負有領導責任的官員進行了黨紀政紀直至法律的懲處。隨著群體性事件的不斷增多，我黨一再強調“誰主管、誰負責”的原則，“對因領導和指導工作不力、敷衍應付、處置不當引發較大規模群體性事件的，要追究相關領導和有關人員的責任。”[6]47四是深挖群體性事件背后的腐敗現象。腐敗不一定會導致群體性事件的發生，但群體性事件的發生往往隱匿著腐敗。分析近年來全國影響較大的群體性事件，都不乏背后腐敗的存在。2010年在澳門舉行的國際反貪局聯合會第四次年會暨會員代表大會上，中國最高人民檢察院反貪污賄賂總局局長陳連福在發言中說，中國反貪工作堅持把性質和危害嚴重的貪污賄賂犯罪作為辦案重點，重點之一是涉及民生、嚴重損害群眾利益的貪污賄賂犯罪案件，特別是群體性事件和重大責任事故背后的腐敗案件[18]。

從強調政治手段到行政、經濟、法制手段的綜合運用，從關注群體性事件的解決到深究其背后的腐敗，無論是措施的實施，還是解決問題路徑的延伸，都不難看出中央在應對群體性事件上的新思維。

六、化解群體性事件的機制日趨合理

與制度側重社會的宏觀層面不同，機制更側重于社會的微觀層面，它通過制度系統內部要素按照一定方式的相互作用實現其特定的功能。由于建國后我黨應對處置群體性事件的制度建設相對滯后，化解群體性事件的機制建設更是沒有提上議事日程。

改革開放后，為保持社會穩定，中國共產黨除了加強防范性的制度建設外，還在應對處置群體性事件的實踐中，建構起一套日趨合理的化解機制。一是初步建立起社會輿情分析機制和信息預警機制。為貫徹穩定壓倒一切的方針，在十六屆四中全會上，我黨提出要盡快“建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道。建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制”[15]287，提高保障公共安全和處置群體事件的能力。二是建立信息公開機制。為了從根源上遏止群體性事件中的謠言，掌握輿論引導工作的主動權，2008年5月國務院頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，并明確提出，“對群體性事件，要堅持公開透明，第一時間發布權威信息，掌握主動權。”[6]3172010年8月，中央又通過了《關于建立黨委新聞發言人制度的意見》，要求黨委新聞發言人“及時澄清涉及黨的工作的各種誤解和疑慮，批駁謠言，消除不實或歪曲報道的影響”[6]896。三是現場處置機制。為了把事件限制在一定時空范圍內，防止矛盾激化，中央一再要求“群體性事件發生后，黨政領導和有關部門的主要領導要及時趕赴現場，敢于負責，靠前指揮，面對面的做好群眾工作，妥善處理群眾提出的問題。”并強調了“處置群體性事件，一定要堅持慎用警力、慎用強制措施、慎用武器警械的原則。”[17]551-552四是治安聯動機制。為盡量以最便捷、最簡單的方式解決可能發生的群體性事件，2004年9月，胡錦濤在《做好當前黨和國家的各項工作》講話中，提出了“要著力加強協調，建立健全有關地方和部門處理群體性事件的聯席會議機制，加強協作配合，形成解決問題的能力。”[15]3192005年10月中央在轉發《中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會關于深入開展平安建設的意見》中，再次強調“強化社會聯動調處，將人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來。”[5]4在中央的號召下，地方各級黨委和政府結合實際，逐步建立起一套適合本地區特點的治安聯動機制，如湖南建立了以人民調解為依托，人民調解、司法調解、行政調解“三調聯動”工作機制；江蘇省南京市溧水縣永陽鎮整合政法資源和相關力量，構建自上而下的“訪”、“控”、“調”三大組織機構，形成“大信訪”、“大防控”、“大調解”有機銜接的“三大”聯動機制。五是責任追究機制。為抑制或減少當前不少政府官員不同程度存在的“行政不作為”或“行政亂作為”現象，我黨要求按照“誰主管、誰負責”的原則，實現權和責的統一，“因工作失職、引發嚴重的群體性事件，或者對群體性事件、突發性事件處置失當，造成嚴重后果或者惡劣影響的，負主要領導責任的”[15]38，要引咎辭職。

綜上所述，中國共產黨自執政以來，歷屆中央領導集體始終把正確處理人民內部當作政治生活的主題，對在不同時空下發生的群體性事件之應對處置進行著不斷實踐探索。從預防到處置再到事后追究，從中央到地方，無論是從時間緯度上，還是在空間緯度上，一套相對合理的群體性事件預防、處置機制的初步建立，標志著我黨對社會轉型時期人民內部矛盾的分析和解決能力在不斷提升，并在一定程度上豐富和發展了我國民主政治建設。盡管其認識或應對措施存有這樣或那樣的不足，但足以表明，維護社會穩定，實現公平正義，始終是中國共產黨矢之不渝的政治理念。

[1] 金沖及.劉少奇傳(1898-1969)：下[M].北京：中央文獻出版社，2008:746.

[2] 中共中央文獻研究室.劉少奇年譜：下[M].北京：中央文獻出版社，1996：387.

[3] 建國以來毛澤東文稿：第6冊[M].北京：中央文獻出版社，1992.

[4] 中共中央文獻研究室.三中會全以來重要文獻選編：下[M].北京：人民出版社，1982:841.

[5] 中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編：下[M].北京：中央文獻出版社，2008.

[6] 中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編：中[M].北京：中央文獻出版社，2011.

[7] 中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第10冊[M].北京：中央文獻出版社，1994:155-156.

[8] 中央文獻編輯委員會.劉少奇選集：下[M].北京：人民出版社，1985.

[9] 鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：302.

[10] 中共中央文獻研究室.十五大以來重要文獻選編：中[M].北京：人民出版社，2001：1411.

[11] 中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編：上[M].北京：中央文獻出版社，2009：571.

[12] 中共中央文獻研究室.江澤民論有中國特色社會主義[M].北京：中央文獻出版社，2002.

[13] 中共中央文獻研究室.十五大以來重要文獻選編：上[M].北京：人民出版社，2000：689.

[14] 中共中央文獻研究室.十四大以來重要文獻選編：上[M].北京：人民出版社，1996：127.

[15] 中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編：中[M].北京：中央文獻出版社，2006.

[16] 鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1983.

[17] 中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編：上[M].北京：中央文獻出版社，2005.

[18] 中國不斷加大懲治腐敗力度 3年來6萬余名貪污賄賂犯罪分子領刑[N].人民日報，2010-11-04.

[責任編輯：王樂]

2014-05-15

國家社科基金：建國以來中國共產黨應對處置群體性事件的歷史經驗研究(11CDJ008)

張昭國(1972-)，男，山東濟寧人，華東交通大學馬克思主義學院副教授，法學博士，碩士生導師; 廖靈丹(1988—)，男，湖南衡陽人，華東交通大學馬克思主義學院碩士研究生。

D631.4

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1008-4657(2014)03-0060-05