“兩型社會”背景下綠色稅制改革初探*——區(qū)域物流發(fā)展與政府治理轉型

梁芷銘

(欽州學院法律與公共管理學院，廣西欽州535099)

自實施改革開放政策以來，我國的社會經(jīng)濟一直高速運行，但傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式是以環(huán)境的急劇惡化和資源的過度消耗為代價的，由此導致了地下水污染、霧霾天氣等一系列備受矚目的環(huán)境問題;在我國的能源消耗結構中，石油、煤炭、鋼材的消耗量都具世界第一，單位GDP能耗是發(fā)達國家的8到10倍，污染程度更是發(fā)達國家的30倍，我國的“京津冀”地區(qū)更是成為世界上空氣污染最嚴重、環(huán)境與資源壓力最嚴重的地區(qū)，迫切需要我們實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由“粗放型”向“集約型”的積極轉變。建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(以下簡稱“兩型社會”)目標的提出，更是基于我國當前資源、環(huán)境以及社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題提出的戰(zhàn)略選擇，綠色稅制改革的推進則是主動適應“兩型社會”的建設要求，能夠為我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供更有力的稅制保障。

1 綠色稅制的概念與特征

1.1 綠色稅制的概念

綠色稅收起源于20世紀20年代英國“福利經(jīng)濟學之父”阿瑟·庇古(Arthur Pigou)提出的“政府利用宏觀稅收調節(jié)環(huán)境污染行為”的環(huán)境稅收思想。因此，綠色稅收有時也被稱之為環(huán)境稅收，是指稅收體系中與環(huán)境資源利用和保護有關的各個稅種和稅目。綠色稅制則是指對稅制體系的綠化，是傳統(tǒng)稅收制度的發(fā)展，強調稅制的綠色概念以及環(huán)境、資源的保護功能。因此，可以將綠色稅制理解為以可持續(xù)發(fā)展為核心的，所有與自然資源利用及環(huán)境、生態(tài)保護相關的稅收制度，包括資源稅、消費稅、污染排放稅、污染產(chǎn)品稅以及基于環(huán)境保護與資源節(jié)約考慮的稅收差別政策制度等。綠色稅制是指以環(huán)境保護和資源的可持續(xù)利用為政策導向，通過綠色稅種的開征，實現(xiàn)“環(huán)境—資源—經(jīng)濟”一體化調控的稅收制度體系。

1.2 綠色稅制的特征

稅收制度具有無償性、固定性和強制性的特征，綠色稅收與傳統(tǒng)稅制相比，除了具有以上三個特征外，還具有自己的如下特征:一是征收目的的特殊性，綠色稅制建立的主要目標就是為了提高資源的利用效率，減少和防止生態(tài)污染，進而實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的目標。二是征收范圍更加廣泛，不僅涵蓋了與環(huán)境保護和資源利用相關的各個稅種和稅目，還包括資源開發(fā)與污染環(huán)境的行為和產(chǎn)品。三是具有一定的科技性，這是因為綠色稅收直接而具體地反映著生態(tài)學基本規(guī)律和社會經(jīng)濟規(guī)律的要求，綠色稅制的改革與建設與環(huán)境科學的發(fā)展密切相關。四是具有歷史階段性。綠色稅收被引入稅收制度始于20世紀，而隨著人類環(huán)保意識的增強以及資源與環(huán)境壓力的緩解，綠色稅制在完成歷史使命后，也必然會退出稅收歷史的舞臺。

2 基于“兩型社會”建設的稅制改革必要性分析

2.1 改善環(huán)境保護現(xiàn)狀

隨著我國幾十年“掠奪式”的發(fā)展，我國的生態(tài)環(huán)境形勢已經(jīng)非常嚴峻，雖然經(jīng)過一段時間的努力，局部的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)有所改善，但是水資源污染、大氣污染、土地沙漠化、工業(yè)固體廢料污染等問題仍舊十分突出。西方發(fā)達國家基于環(huán)境保護的稅收制度，都是采取“以征稅為主，收費為輔”的稅制體系，而我國則是以環(huán)境資源收費為主，稅收措施則是非常少，這表明我國的稅制綠色改革才剛剛開始，相對于我國生態(tài)污染的現(xiàn)狀和生態(tài)保護的需求已經(jīng)嚴重滯后。

2.2 增強環(huán)保生態(tài)意識

國家通過法制程序和稅務機關的政治權利，在制定綠色稅收政策后，環(huán)境稅等稅制綠色改革后的一些新稅種，可以讓社會公眾和企事業(yè)單位組織普遍受到更好的環(huán)境保護的教育，增強全社會的環(huán)保意識、資源意識和生態(tài)意識。例如，企業(yè)或個人在交納環(huán)境稅的過程中，能夠意識到自身所應當盡到的環(huán)保責任，及時調整企業(yè)的經(jīng)營方向或個人的生活習慣，自覺的將資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護納入自己的議事日程。

2.3 解決生態(tài)物質及其價值補償問題

稅收制度的綠色化改革，能夠增加財政收入，統(tǒng)一、規(guī)范預算管理體制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的物質補償。由于環(huán)境污染的治理費用和生態(tài)平衡的維持費用是巨大的，僅僅依靠國家財政投資是遠遠不夠的，也很難實現(xiàn)理想的投資治理效果，加上難以觸及環(huán)境主體的經(jīng)濟利益，他們將會繼續(xù)以資源的高投入和生態(tài)環(huán)境污染的破壞來獲取自身利益。而綠色稅收籌集到的資金一方面可以作為治理環(huán)境污染的資金來源，另一方面可以實行專款專用，納入專門預算，在整體上和全局上對環(huán)保資金進行統(tǒng)籌安排和合理利用。此外，綠色稅收可以實行鼓勵性措施與限制性措施相結合的辦法，通過利潤和價格傳導機制，誘導環(huán)境主體在經(jīng)營發(fā)展過程中，加大環(huán)保科技的研究與創(chuàng)新，加快產(chǎn)業(yè)結構的升級和經(jīng)濟增長方式的轉變，將可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護變?yōu)橐环N具有內在商業(yè)價值的制度安排，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價值補償。

3 制約我國“兩型”社會建設的稅制缺陷

隨著我國“兩型”社會建設的推進，傳統(tǒng)稅制中的弊端開始逐漸暴露出來，并成為制約我國“兩型”社會建設的主要因素，主要體現(xiàn)在以下四個環(huán)節(jié):

3.1 資源稅的缺陷

資源稅的缺陷主要體現(xiàn)在稅種設計時對環(huán)保因素考慮的不夠全面，其生態(tài)功能難以得到充分的發(fā)揮，因而對“兩型”社會建設目標的促進作用非常有限，這主要是因為對資源稅的定位、征收目的、征收范圍、計征依據(jù)等還不夠全面和明確，未能實現(xiàn)資源開采的社會成本內在化，導致全社會在進行生態(tài)環(huán)境保護時缺乏內在驅動力，造成資源稅范圍之外的浪費現(xiàn)象仍舊十分嚴重。

3.2 消費稅的缺陷

在對消費稅進行設計和計征時，由于未能充分考慮在消費過程中可能產(chǎn)生的各種外部環(huán)境成本，導致消費稅的綠色化程度比較低，征收范圍相對狹窄，而對于一些容易造成污染的消費品可能還沒有列入綠色化消費稅的征收范圍，例電池、化肥、一次性產(chǎn)品、煤炭等，這就導致消費稅這對環(huán)境保護和資源節(jié)約所做出的貢獻是非常有限的。

3.3 城市維護建設稅和車船使用稅的缺陷

城市維護建設稅是以增值稅、消費稅和營業(yè)稅實繳稅額為計稅依據(jù)，但該稅種為地方稅、附加稅，稅基非常不穩(wěn)定，一旦實現(xiàn)三稅相關的減免政策，就會造成城市維護建設稅的減少，影響到城市的環(huán)境治理、園林綠化等資金支出;車船使用稅的計征主要是根據(jù)車船的噸位進行計征的，而沒有考慮到車輛的使用頻率和對生態(tài)環(huán)境的破壞程度，再加上征收額度輕、范圍小等因素，使得車船使用稅在減輕大氣污染和交通擁堵環(huán)節(jié)的作用無法充分發(fā)揮出來。

3.4 土地使用稅和占用稅的缺陷

在我國的城鎮(zhèn)化進程中，土地是一種最重要的資源，也在很大程度上制約著我國“兩型社會”建設目標的順利實現(xiàn)。首先，在城鎮(zhèn)土地使用稅上，其課稅范圍過窄，僅及城市、縣城、建制鎮(zhèn)以及工礦區(qū)，對國家機關、人民團體、軍隊、財政部門、公園等又實行過寬的免征政策，計稅依據(jù)為土地面積，從而導致土地稅收入缺乏彈性，使用土地的稅收成本太低，很難對土地資源的節(jié)約與使用進行有效的約束，此外，我國的耕地占用稅也存在類似問題，其占用稅的稅額甚至可以忽略不計，導致我國耕地資源的不斷減少。

4 面向“兩型社會”建設的稅制綠色改革原則

4.1 收入中性原則

在我國稅制的綠色化改革過程中，為了避免使綠色稅負成為導致稅負增加的因子，需要實現(xiàn)宏觀稅負在國家整體稅負中的合理占比，在建設綠色稅負時應當堅持收入中性原則。由于實行稅制綠色改革之后，國家的收入來源會發(fā)生相應的改變，但如果收入過高，則會影響到稅制改革的穩(wěn)定性和經(jīng)濟效率的提升，收入中性原則就是要確保稅制綠色改革過程中宏觀稅負水平的相對穩(wěn)定。例如，我國企業(yè)的整體稅負已經(jīng)不低，而生態(tài)研發(fā)水平又相對較低，想通過生產(chǎn)工藝的改建來減輕綠色稅收的納稅壓力顯然比較困難，但生態(tài)稅等稅制的額外征收必然會增加企業(yè)的稅收負擔，從而影響到企業(yè)的市場競爭力和長遠發(fā)展;對于個人而言，經(jīng)濟承受能力又相對有限。為了保證納稅人在總體負擔上的平衡，新開征的綠色稅收應本著調控行為為主、增加稅收收入為輔的原則，通過降低其他稅負抵消綠色稅收所造成的額外負擔。

4.2 稅負和污染相適應原則

稅負和污染相適應原則，就是要求在稅制綠色改革中，要堅持“誰污染、誰納稅”，要對環(huán)境污染嚴重的人、物和行為征收重稅，對環(huán)境污染較輕的征收低稅，污染防治實施項目的建設則要實行零稅率，確保污染行為所造成的危害程度與納稅人承擔的納稅成本相適應，減少和避免綠色稅收計征不公的問題。同時，綠色稅收收入應當做到專款專用，以更好的滿足當前“兩型社會”建設中資源節(jié)約和環(huán)境友好的需要。

4.3 彈性原則

稅收彈性主要是指稅收收入應當根據(jù)財政支出的需要進行必要、合理的調整。在稅制綠色改革進程中，彈性原則主要指要根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展狀況和公眾的承受能力對綠色稅種進行適度、適時、靈活的調整，如調整綠色稅種的稅率，增減綠色稅種的稅目等。由于我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平還相對有限，因此一開始綠色稅種的稅率不能超過大多數(shù)納稅人的承受能力，要保持好綠色稅收的彈性，這樣后期可以根據(jù)環(huán)境的治理情況、經(jīng)濟發(fā)展水平以及“兩型”社會建設的需要進行再次的調整。

4.4 適應“兩型社會”建設要求的原則

這是綠色稅收區(qū)別于其他稅收的一個主要特征，因為稅制綠色化改革的初衷就是要突出稅收的社會公益性質，緩解和調節(jié)日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，因此綠色稅種的設置在一定程度上符合了“兩型社會”的建設要求。但是，綠色稅種作為稅收的一種形式，需要納稅人付出一定的經(jīng)濟成本和環(huán)境成本，也會給國家?guī)硪欢ǖ呢斦杖耄瑸榱舜_保稅制綠色改革與“兩型社會”建設的充分適應，必須確保綠色稅種的合理設置、征稅范圍的合理確定以及綠色稅收收入的“專款專用”。綠色稅收取得的收入必須最終用于生態(tài)環(huán)境保護，側重于環(huán)境的治理、資源的結語和可再生資源的開發(fā)與利用，更好的服務于“兩型社會”背景下的節(jié)能減排和生態(tài)保護工作，促進自然資源的節(jié)約和合理利用。

5 促進“兩型社會”發(fā)展的稅制綠色改革路徑

5.1 對傳統(tǒng)稅種進行“綠化”

對傳統(tǒng)稅種進行“綠化”無疑是稅制綠色改革的主要措施和手段，也是加快稅制綠色改革的有效途徑，有助于綠色稅制改革工作的系統(tǒng)開展，更好地服務于我國“兩型”社會的建設。其中，需要進行“綠化”的傳統(tǒng)稅種主要有資源稅、增值稅、消費稅、所得稅等。首先，為了更好的滿足我國“兩型”社會的建設需要，需要進一步擴大資源稅的征收范圍，完善計稅依據(jù)，尤其是對于那些非替代性、非再生性、稀缺性資源和戰(zhàn)略性資源要征以重稅，避免出現(xiàn)掠奪性開發(fā)的情況;對于水、土地、森林等資源的征收，要根據(jù)地域特征和資源狀況對稅種和征收范圍進行調整，提高資源的利用效率，防止和減少企業(yè)以及個人不計生態(tài)成本的浪費行為。其次，對于增值稅，可以對那些有助于環(huán)境治理和生態(tài)保護的項目扣除部分或全部進項稅額，在一定程度上減免納稅人的納稅負擔;同時要加快國家的產(chǎn)品能耗標準建設，對于超過能耗標準的進項稅額則不予抵扣。再次，對于消費稅，應當在原有的征稅范圍基礎上，擴大征稅的范圍，例如對于洗滌劑、電池、一次性塑料包裝物、氟利昂等能給環(huán)境帶來污染的消費品，以及高檔家具、高檔建材等資源需求量大的消費品納入征稅范圍或提高征稅標準;而對于那些污染少、能耗低、可循環(huán)利用的消費品，則應降低消費稅的征稅標準或免予征收。此外，對于所得稅等其他稅種，則應當增強其約束和激勵功能，以便更好的發(fā)揮稅制綠色改革給“兩型”社會建設帶來的支持和幫助。

5.2 開征新的“綠色”稅種

在對傳統(tǒng)稅種進行“綠色”處理的基礎上，還應當立足于“兩型”社會建設的需要，積極開展與資源節(jié)約和環(huán)境保護相關稅種的調研與論證工作，促成“綠色”新稅種的順利、科學的開征，例如大氣污染稅、噪音稅、垃圾稅、水污染稅、固體廢棄物稅等環(huán)境稅，應當加強調研和論證的力度，制定合理的稅率和管理級次，并與其它稅種充分結合起來使用。首先，在開始征收環(huán)境稅的初始階段，稅率不應定的過高，也沒有必要在全國實行統(tǒng)一的標準，而是應當從當?shù)貥嫿ā皟尚汀鄙鐣目陀^需要出發(fā)，根據(jù)環(huán)境質量的差異對稅率進行相應的調整。其次，環(huán)境稅的征收，同樣要做到“專款專用”，這樣才能更好的發(fā)揮環(huán)境稅的調節(jié)作用，對資源的節(jié)約和生態(tài)環(huán)境的保護提供更加充足的財力支持。再次，在環(huán)境稅管理的級次上，一定要從中央和地方兩個層次對環(huán)境稅體系進行設計，對于那些涉及國家合作和跨區(qū)域合作的環(huán)境問題可以由中央負責管理，對于其他問題可賦予地方政府充足的自主權，這樣更利于稅務部門同資源部門、環(huán)境部門之間的協(xié)調與配合。此外，要重視環(huán)境稅與相關政策之間的協(xié)調與配合，因為“兩型”社會背景下的稅制綠色改革，如果被孤立開來顯然是不合理的，只有將稅制綠色改革納入國家宏觀調控的體系，與環(huán)境保護等政策充分結合起來，才能更好的發(fā)揮稅制的職能和調控政策。

5.3 以“兩型”社會建設目標為導向爭取政策支持

在稅制的綠色改革進程中，只有以“兩型”社會建設目標為導向，才能確保稅制的綠色化改革能夠真正滿足和服務于國家的“兩型”社會建設，確保稅制綠色改革目標的順利實現(xiàn)。首先，地方政府一定要爭取適度的稅權，然后結合各個區(qū)域的現(xiàn)實情況和“兩型”社會建設的發(fā)展要求，參考國際上稅制改革的先進經(jīng)驗，加大資源稅、環(huán)保稅的改革調整力度，增強稅收政策調節(jié)的針對性，促進國家和地方產(chǎn)業(yè)結構的不斷優(yōu)化與升級。其次，隨著我國民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，以及在國民經(jīng)濟中地位的不斷增強，對于那些采取符合節(jié)能環(huán)保要求、有助于“兩型”社會建設的中小企業(yè)，或者新創(chuàng)辦的高新技術企業(yè)，要實行相應的稅收優(yōu)惠政策或政策性的補貼政策，鼓勵地方企業(yè)向稅收優(yōu)惠較為集中的環(huán)保型、節(jié)約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟。再次，為更好的適應“兩型”社會建設的要求，稅制綠色改革不僅要側重于環(huán)境的治理，更要重視自然資源的合理開發(fā)和節(jié)約利用，擴大綠色稅制的覆蓋面和調控職能。

5.4 建立綠色關稅制度

中國作為全世界的“加工廠”，正在實現(xiàn)由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”的積極轉變，為了防止中國在對外加工與貿(mào)易中，過度消耗國內資源，造成不必要的環(huán)境污染，或者國外污染的入侵，國家的稅務機關和立法機關一定要結合國家“兩型”社會的建設要求，建立綠色關稅制度，對在對外貿(mào)易中造成的污染和資源的過度消耗應征收環(huán)境稅，引導和鼓勵國內企業(yè)積極引進朝陽產(chǎn)業(yè)，淘汰落后的、高耗能的、污染嚴重的夕陽產(chǎn)業(yè)。例如，在稅制綠色改革過程中，可以對進口環(huán)保材料、環(huán)保機械和環(huán)保設施的企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)化，對于使用污染性材料、機械，以及過度消耗國內資源的出口產(chǎn)品和企業(yè)，則應當征收較高水平的進出口環(huán)保關稅，這樣可以促進國家進出口貿(mào)易結構的積極改善。

總之，在構建“兩型社會”的大背景下，為了提高中國綠色稅制改革與構建的科學性、合理性和有效性，就必須在改革進程結合“兩型社會”的建設要求，樹立“全面綠化”的思想，對現(xiàn)行的稅收政策和法律法規(guī)進行全面的梳理和優(yōu)化，加快傳統(tǒng)“稅種”的綠化進程和“綠色”新稅種的設立，增強國家稅收與“兩型社會”建設之間的協(xié)調性，從多個角度和各個環(huán)節(jié)對有利于國家資源節(jié)約和環(huán)境保護的行為進行獎勵和支持，逐步實現(xiàn)國家稅收體系的綠色化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。

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