論流動人口隨遷子女異地高考政策的新進展*

劉希偉

高考戶籍制是中國高考最為顯著的制度屬性之一?！?〕20世紀90年代之前，高考戶籍制總體上幾乎未曾遇到任何有力挑戰。伴隨著中國城市化進程的逐漸推進，人口流動日益頻繁，流動人口隨遷子女高考問題開始浮出水面。時至今日，其已成為一項牽涉面廣、影響重大的教育與社會問題。

近五年來，中央高度重視流動人口隨遷子女高考問題，教育部、公安部等部委以及各地相關部門之間通過多方合作，協同調研各地實情，探討隨遷子女高考問題的破解策略。經有關方面多年努力，2012年成為異地高考政策的“破冰之年”，各省紛紛出臺相應報考政策，高考戶籍制總體呈現松綁態勢。在某些省份，已經取消高考戶籍制。本文擬對流動人口隨遷子女異地高考政策的最新進展作一盤點，并進行反思與討論。

一、松綁“高考戶籍制”：一種應然的政策方向

進入21世紀以來，流動人口隨遷子女教育問題逐漸凸顯，并日益成為一項事關國家全局的重大教育問題。早在2005年，全國14周歲及以下流動人口隨遷子女規模即已達到1834萬。在這一大規模流動人口隨遷子女群體中，同時存在跨省流動、省內跨縣流動以及縣內流動三種類型。而在全部1126萬學齡隨遷子女中，跨省流動者占36.2%，具有較高比例?？缡×鲃尤丝陔S遷子女主要集中在東部發達地區，廣東、浙江、江蘇、上海等五省市所接收的跨省流動人口隨遷子女占全國跨省流動兒童總數的56.5%。在上海市，流動人口隨遷子女在全體兒童中所占比例高達30.80%，意味著基本上每3個中就有1個是隨遷子女。北京、浙江、天津與福建在這一比例上分別為23.83%、14.5%、12.84%、12.08%。〔2〕

根據《中國流動人口發展報告2011》，2011年中國流動人口數量達到2.11億人，今天流動人口隨遷子女的規模還要更大。2010年，中國人民大學人口所根據2005年全國l%抽樣調研推算，全國當時至少有264萬農民工隨遷子女需要接受高中教育，且還將有552萬農民工隨遷子女陸續進入高中階段。〔3〕這說明，農民工隨遷子女主體已經開始進入高中階段。

在高考戶籍制下，流動人口隨遷子女必須按規定返回戶籍地報名，參加戶籍地省份高考。但在各省紛紛進行高中課改實驗，并各自探索高考模式與政策改革，尤其是全國半數省市進行自主命題的背景下，所謂流動人口隨遷子女返回原籍地參加高考根本不具有可行性，以至于出現了“偌大中國無處高考”的怪象。伴隨著隨遷子女異地高考呼聲的日益高漲，此一問題變得越發嚴峻。隨遷子女異地高考問題，無疑已經發展到了亟需進行破解的一個關鍵時點。

無論如何，既然普遍的、大規模人口流動現象業已成為中國社會的重要特征，且所有進步社會的運動都是“從身份到契約”的過程，那么，以某種合理、可行的方式逐漸放松高考制度與戶籍的捆綁，便成為一種必然的趨勢和應然的改革方向。

二、流動人口隨遷子女異地高考政策思路：權力下放的格局

近二十年來，隨著中國經濟、社會的轉型，高等教育經歷了諸多重大轉變。其中，作為高等教育入口的高考制度，也同樣進行了多層次、多角度的改革，且這種改革仍在繼續進行中。

縱觀高考改革，無論是從全國統一命題到分省自主命題，無論是研究型大學的自主招生改革還是高職院校的自主招生改革，無論是高考模式還是高考加分政策等等，均可看到“權力下放”是其中的一項重要特征。流動人口隨遷子女異地高考政策問題，既關系到流動人口隨遷子女的教育權問題，也關系到本地考生的既有利益，不僅高度敏感，而且牽涉面廣、錯綜復雜。針對這一在不同省份復雜程度不一、難度不同的問題，國家沒有采取全國“一刀切”的宏觀思路，而是采行因地制宜的思路，將之交于各省自行制定解決方案。

2012年8月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》指出，各省、自治區、直轄市人民政府要根據城市功能定位、產業結構布局和城市資源承載能力，根據進城務工人員在當地的合法穩定職業、合法穩定住所（含租賃）和按照國家規定參加社會保險年限，以及隨遷子女在當地連續就學年限等情況，綜合確定隨遷子女在當地參加升學考試的具體條件，制定具體辦法；北京、上海等人口流入集中的地區要進一步摸清底數，掌握非本地戶籍人口變動和隨遷子女就學等情況，盡快建立健全進城務工人員管理制度，制定出臺隨遷子女升學考試的方案。

總體上看，國家解決流動人口隨遷子女異地高考問題的基本思路是，“以地方為主實施，不搞‘一刀切’，因地制宜解決”。正是基于這一指導思想與解決思路，各地根據其教育資源、流動人口規模等具體情況，紛紛研制異地高考政策，并于2012年底公布了相關政策規定。

三、流動人口隨遷子女異地高考政策的省際差異

在國家將流動人口隨遷子女異地高考政策權力下放地方的基本格局下，由于高考錄取率、人均優質高等教育入學機會、流動人口規模等的不同，異地高考政策也呈現出一定的省際差異。

盤點與梳理流動人口隨遷子女異地高考政策，大致可以分三類省份切入。第一類為京津滬粵等地區。此類地區優質高等教育入學機會豐富，流動人口規模龐大。第二類為海南、內蒙古、新疆以及廣西等省份。相對而言，這類地區本身優質高等教育資源并不豐富，但由于基礎教育相對薄弱，歷來成為高考移民流入的主要省份。同時，此類省份的流動人口規模也相對較小，遠不像京津滬粵等省市高度密集。第三類為其余剩下省份。這一類省份在高考錄取率、在優質高等教育入學機會存在一定差異，但相對都已出臺政策，自2013或2014年開始放開高考戶籍限制。當然，這并非等于可以“于高考前夕臨時前往應試”，因為在一定意義上，其相關控制方式已經由“高考戶籍制”演變為“學籍憑證制”。

關于第一類地區的異地高考政策情況。根據最新報考政策規定，京津滬粵等省市在高考戶籍制方面未出現明顯松動。北京市規定，自2014年具有居住證明及穩定住所，穩定職業及社保滿6年，子女有學籍且連讀就讀高中滿3年，可參加其高職考試；畢業后可以參加升本考試錄取?！?〕同樣，廣東省規定從2014年開始，在該省具有合法穩定職業、合法穩定住所并持有連續3年以上居住證明、按國家規定參加社保累計3年以上的進城務工人員，其隨遷子女具有廣東中職學校3年完整學籍者，可以報名參加高職院校的招生考試，與廣東戶籍考生同等錄取?！?〕相比較北京而言，在廣東省隨遷子女考生必須通過“中職”這一特定渠道才可能升入高職院校。

上海市則實行“居住證積分制”。流動人口如果能夠獲取A類居住證，那么其隨遷子女可以就地參加中、高考。否則，若為C類居住證，只能就地參加中等職業學校的招生考試?！?〕因此，問題的關鍵在于流動人口能否通過積分獲取A類居住證。按相關規定，除外來高端人才外，一般流動人口尤其是農民工基本不可能獲得A類居住證。故所謂通過居住證積分制解決流動人口隨遷子女高考問題的做法，對于大多數流動人口隨遷子女而言，幾乎沒有實質性意義。

關于第二類地區的異地高考政策情況。海南、內蒙古、新疆以及廣西等省份所公布的最新高考報考政策規定，流動人口隨遷子女只有通過落戶并達到一定年限以及學籍年限要求的情況下，才可能獲得就地高考并與當地戶籍考生享受同等錄取待遇的資格。此類省份歷來都是高考移民者的主要流入地。出于防范高考移民的現實需要，均未放松高考與戶籍的捆綁，高考戶籍制沒有出現根本性的松動。不難看到，這些省份對于流動人口隨遷子女異地高考政策的規定，較之一般省份即第三類省份無疑要更為復雜。

例如，海南省將外省籍務工人員隨遷子女在該省就讀、居住年限和外省籍務工人員繳納社會保險、居住年限以及從業情況，作為參加海南高考的準入條件和報考批次的資格。規定自2014年始，考生本人擁有海南省初、高中合計6年學籍、6年居住時間、法定監護人繳納社保滿6年者，可以與當地考生同等報考、同等錄取。否則，若學籍滿3年、居住達3年、繳納社保達3年，但均不到6年時間者，則只能報考本科第三批及高職高專。若這些條件都達不到三年，則只能報考高職高專?！?〕

又如，內蒙古自治區規定，從2014年開始“本人具有內蒙古高中階段學校（含中等職業學校）學籍且連續就讀滿2年；家長在內蒙古擁有合法穩定住所、合法職業且納稅（或按國家規定參加社會保險）均滿2年”的考生，可以就地報考高職高專院校。這方面的規定與京津滬粵等省市規定基本類似。若要參加普通高考，則考生本人必須具有內蒙古高中階段學校（含中等職業學校）學籍且連續就讀滿2年；本人取得內蒙古戶籍滿2年；考生家長在內蒙古擁有合法穩定住所、合法職業且納稅（或按國家規定參加社會保險）均滿2年。〔8〕其高考報考規定與戶籍仍緊密捆綁，高考戶籍制并未出現松動。

再如，新疆規定，流動人口隨遷子女高中階段在疆就讀滿3年，并且有在疆就讀三年的學籍檔案和學業水平考試成績或會考成績，考生本人及父母在疆有常住戶口且戶口遷入時間不少于兩年，才可以就地參加高考。其他省份如廣西、云南、青海的高考政策總體上均仍與戶籍密切掛鉤。若無戶籍，則或者根本無法獲得異地高考的資格，或者只能報考高職高專、本科三批等志愿，而無法享受與當地考生相同的報考與錄取權益。

不過，仍可注意的是，貴州已經開始松綁高考戶籍制。規定自2014年起，“外來人員隨遷子女在我省取得初中畢業證書，高中階段在我省連續就讀三年，有我省高中階段三年完整學籍?？忌呖紙竺?，其父親（或母親）在我省居住，有合法穩定住所、合法穩定職業，持有我省居住證（或暫住證）和在我省連續繳納社會保險均在三年以上（含三年）”，可以就地參加高考。〔9〕

關于第三類地區的異地高考政策。除了京津滬粵以及海南、內蒙古、新疆、青海等高考移民主要流入省份外，其余全國各省自2013年開始已經基本放開或者是取消了高考戶籍制。例如，山東、福建、黑龍江、安徽、四川、浙江、河北、湖南以及重慶等省市，均已取消高考戶籍制，規定只要擁有3年高中學籍、學習經歷等便可就地參加高考。當然，某些省份還需要輔以一定年限的社保繳納證明。即使如此，這種要求應該說也并不苛刻。這其中值得關注的地區諸如：第一，重慶作為直轄市，已經取消高考戶籍制；第二，江西甚至規定具有一年以上學習經歷并取得學籍者即可就地報考?！?0〕山東、福建、黑龍江、安徽、四川等十余省份，高考戶籍制已明顯松綁。在此情形下，為防治高考移民，多數省份要求隨遷子女以流入地學籍及相關年限為基本報考憑證，由此可以說，其對于高考移民的防治已經由高考戶籍制發展到了一種學籍憑證制。

四、反思

通過梳理流動人口隨遷子女高考政策的最新規定可以發現，這一問題已經取得了明顯的進展，多數省份已基本解決隨遷子女的高考難題。所謂京津滬地區不放開高考戶籍制此一問題便沒有解決的說法，固然也有一定道理，但終究要看到目前所已經取得的重要進展。否則，在山東、福建、黑龍江、安徽、四川、浙江、河北、湖南等諸省份，大量流動人口隨遷子女在未獲得戶籍的情況下，根本無望就地高考。當然，京津滬與海南、內蒙古等高考移民流入嚴重的省份，流動人口隨遷子女異地高考問題依舊嚴峻，其徹底解決還存在相當大的難度。

首先，在高考戶籍制下，京津滬等地區的高等教育入學機會遠遠高于其他省份，尤其是河南、山東等“高考大省”。作為既得利益地區，京津滬自然不愿放開高考戶籍制。但是，高等教育入學機會地域嚴重不公的格局，既不合理也不合法。因此，調整高等教育入學機會地域不均的問題，成為一種應然的改革方向。在京津滬考生享受優質高等教育入學機會的背景下，大量流動人口隨遷子女卻既無法就地高考，也難以返回原籍地參加高考。由此，流動人口請求放開高考戶籍制的呼吁越來越高。近年來相關呼吁基本都是借助于合理、合法渠道進行。從近幾年的發展態勢來看，流動人口對于取消高考戶籍制的呼聲，已經發展到一種亟待破解的臨界狀態。作為一項國家教育考試制度，高考不能因為“地方主義”而影響“大多數人”的教育權利，更不能因此而影響社會的和諧與穩定。

在權力下放、多元改革、多地試點的復雜高考改革圖景下，難以通過統一的“一刀切”方式解決流動人口隨遷子女高考問題。京津滬等地區流動人口隨遷子女高考問題最為棘手，因為其既有利益十分豐厚，而流動人口又高度聚集、隨遷子女規模龐大。在此情形下，若貿然進行劇烈改革，恐將引發社會震蕩。因此，分階段、分步驟逐步放松京津滬地區高考與戶籍之間緊密捆綁的機制，成為一種必要的改革思路。以一種漸進改革的方式推進高考戶籍制的改革，一方面可以逐步解決隨遷子女高考問題，另一方面可以減緩因調整高等教育入學機會地域分配而引起的社會震動，力爭收到一種穩健的改革效果。

其次，海南、內蒙古以及新疆、青海等省區，由于流動人口規模相對較小，隨遷子女高考問題不像京津滬等地區來得緊迫。不過，盡管如此，這些省份終究也有諸多流動人口因無法順利落戶從而形成隨遷子女不能就地高考的問題。其中，尤為值得關注的是，貴州省以往也是高考移民比較嚴重的一個省份，但現已松綁高考與戶籍之間的捆綁關系。因此，其在這一方面具有一種重要的標志性意義。對于貴州而言，現在最重要的問題之一，便是如何根據該省相關規定防止高考移民問題。從理論上說，若能夠徹底執行“獲得該省初中畢業證且連續就讀三年高中”便可就地高考的政策規定，那么其改革便是成功的。海南、內蒙古等作為“高考洼地”的省份，也可借鑒貴州省的相關規定。屆時，問題的關鍵同樣在于如何有效防治高考移民。從近五年來的治理實踐來看，只要加強制度建設、加大防治尤其是問責力度，高考移民問題雖不能完全禁絕，但也基本可以解決?！?1〕故此，海南、內蒙古、新疆、青海等省區流動人口隨遷子女高考問題的解決，其難度小于京津滬等地區，相對更為容易。

總之，高考作為一項復雜的教育與社會制度，影響重大，牽涉面廣且高度敏感。京津滬地區由于歷史和現實的原因，流動人口隨遷子女異地高考的解決具有相當的挑戰性。在松綁高考戶籍制的大方向下，相關改革應當分階段逐步推進，切實維護高考制度和社會的穩定與秩序。

〔1〕劉希偉.“高考戶籍制”的歷史鏡像、現實困境與反思〔J〕.國家教育行政學院學報,2011(9)：57-61.

〔2〕段成榮等.我國流動兒童最新狀況〔J〕.人口學刊,2008(6)：23-31.

〔3〕吳霓等.農民工隨遷子女教育的五大趨勢及對策〔J〕.當代教育科學，2010(7)：11-15.

〔4〕進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在京參加升學考試工作方案〔EB/OL〕.http：//www.bjedu.gov.cn/publish/portal0/tab67/info26690.htm.

〔5〕廣東省出臺異地高考方案〔EB/OL〕.http：//learning.sohu.com/20121230/n362046016.shtml.

〔6〕上海敲定異地高考方案：家長須持居住證A證〔EB/OL〕.http：//learning.sohu.com/20121230/n362046325.shtml.

〔7〕海南“異地高考”方案出臺設定三個準入門檻〔EB/OL〕.http：//www.bjd.com.cn/edu/201301/10/t20130110_3454557.html.

〔8〕內蒙古公布異地高考方案漸進方式防高考移民〔EB/OL〕.http：//learning.sohu.com/20130104/n362323707.shtml.

〔9〕貴州省人民政府辦公廳文件（黔府辦發〔2012〕63號）.貴州省外來人員隨遷子女報考普通高等學校暫行規定〔EB/OL〕.http：//www.gzszk.com/html/zcfg/2013121/2450.html.

〔10〕江西省教育考試院網站，“我省向社會公布外省籍務工人員隨遷子女高考方案”〔EB/OL〕.http：//eea.jxedu.gov.cn/ksyptgk/zkkx/2012/12/20121213042638252.html.

〔11〕劉希偉,劉海峰.清代科舉考試中的冒籍問題及其現代啟示〔J〕.教育研究,2012(1)：141-147.