改革開放以來我國高職教育政策的演進分析及其發展調適

李小麗

“我國高等職業教育政策是國家為實現一定歷史時期的高等職業教育發展目標和任務，依據我國當下的基本任務、基本方針、基本國情而制定的關于高等職業教育發展的行動準則，是高等職業教育發展的行動綱領。”①改革開放以來，我國高等職業教育在社會經濟的迅猛發展以及社會分工日益細化的背景下應運而生，并在短短的三十幾年內獲得了突飛猛進的發展，這與這一時期國家所出臺的各項政策的支持是密不可分的。因此，本文將對改革開放以來我國高等職業教育政策的發展歷程進行簡要分析，并著重探討我國高等職業教育政策發展至今所存在的問題，進而提出發展調適建議。

一、改革開放以來我國高職教育政策的演進分析

（一）高等職業教育的萌生探索期

高等職業教育的萌生探索期主要指從改革開放到20世紀90年代初期。這一期間，國家出臺的政策文本主要有：1983年《國務院批轉教育部、國家計委關于加速發展高等教育的報告的通知》、1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1986年《普通高等學校設置暫行條例》以及1987年國家教育委員會《關于改革和發展成人教育的決定》等。這一時期，國家開始實施對外開放戰略，面對日益激烈的國際競爭以及社會發展對專業化人才的旺盛需求，國家開始把眼光放到被長久忽視的職業教育上，出臺了這一系列鼓勵和保障高職教育發展的政策措施，促使高等職業教育開始興起，并于20世紀90年代初建立了較為完善的職業教育體系，并明確了辦學和招生方式，但這一時期的高等職業教育主要是依靠職業大學等形式來舉辦的。

（二）高等職業教育的形成發展期

高等職業教育的形成發展期主要指20世紀90年代初期至21世紀初期，這一期間國家出臺的主要政策文本有：1991年，《國家教委關于印發〈關于加強普通高等專科教育工作的意見〉的通知》（教高［1991］3號）；1994年，《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》（國發［1994］39號）；1995年，國家教委印發《關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》；1996年，《中華人民共和國職業教育法》；1998年，國家教委、國家經貿委、勞動部印發《關于實施〈職業教育法〉加快發展職業教育的若干意見》（教職［1998］2號）；1999年，教育部、國家計委《關于印發〈試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見〉的通知》（教發［1999］2號）；2000年，《教育部關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》（教高［2000］2號），《教育部關于申請國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批設立高等職業學校有關問題的通知》（教發［2000］19號），《高等職業學校設置標準（暫行）》（教發［2000］41號）；等等。這一時期我國經濟快速發展，社會分工與協作日益深化，高等職業教育在經濟發展和社會進步的潮流中發揮著日益重大的作用。因此，為了適應經濟社會發展的需求，促進高等職業教育的深化發展，大量的高等職業教育政策在20世紀90年代出臺。這一時期的主要任務是進一步鼓勵和倡導高職教育的發展，明確高等職業教育的任務，討論高等職業教育的辦學特色，改革高等職業教育發展的形式，確立明確的經費來源保障機制。

（三）高等職業教育的內涵建設期

這一時期主要是指21世紀初至今的發展歷程，這一時期的主要政策文本有：2002年，《教育部關于進一步辦好五年制高等職業技術教育的幾點意見》（職教成［2002］2號），《教育部辦公廳關于加強高職（高專）院校師資隊伍建設的意見》（教高廳［2002］5號），《國務院關于大力推進職業教改革與發展的決定》（國發［2002］16號），《關于進一步推動職業學校實施職業資格證書制度的意見》（勞社部發［2002］21號）；2004年，《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（教職成［2004］12號）；2006年，《教育部 財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》（教高［2006］14號），《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于進一步加強高技能人才工作的意見〉的通知》（中辦發［2006］15號），《關于全面提高高等職業院校教學質量的若干意見》（教高［2006］16號）；2008年，《教育部關于印發〈高等職業院校人才培養工作評估方案〉的通知》（教高［2008］5號）；2010年，中共中央、國務院發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》；等等。這一時期，高職教育政策從原來注重高等職業教育的外部條件建設和保障轉移到自身內涵建設和質量建設上來。

二、我國現行高職教育政策的問題揭示

（一）政策文本繁榮與政策實踐消沉的矛盾

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出：“發展職業教育是推動經濟發展、促進就業、改善民生、解決‘三農’問題的重要途徑，是緩解勞動力供求結構矛盾的關鍵環節，必須擺在更加突出的位置。”我國經濟社會的發展離不開專業化人才的培養，而承擔實用型人才培養的機構主要是我國的各個高等職業院校。因此，從改革開放開始，政府就高度重視高等職業教育的發展，并出臺了一系列支持和保障政策，由此而出現了政策文本的空前繁榮，為高等職業教育的發展奠定了完善的制度基礎。然而，縱觀當前我國高等職業教育的發展，政策的繁榮并沒有帶來高職教育相對等價的發展，究其根源，主要是高職教育政策實踐的消沉與落寞。首先，實施高等職業教育的辦學主體層次較低。我國高等職業教育的辦學主體主要為“三改一補”（通過現有的職業大學、部分高等專科學校和獨立設置的成人高校改革辦學模式、調整培養目標來發展高職，但仍不滿足時，經批準可利用少數具備條件的重點中等專業學校改制或舉辦高職班等方式作為補充②）中所規定的各個群體，而這些群體基本處于教育領域的薄弱環節，依靠他們貫徹執行政策和建設高職只會是心有余而力不足。其次，缺乏完善的執行與監督體系。政策制定者往往把注意力放在政策本身的制定上，而很少考慮保障政策執行的一系列措施的制定。

（二）政策本體的科學性和操作性欠缺

改革開放至今，我國已頒發了上百個與鼓勵、促進和保障高等職業教育發展相關的政策文件，但這些政策并沒有像預期的那樣，能夠充分發揮其政策導向、支持和保障等功能。當今我國高職教育的發展水平，遠不如日本、德國、美國和英國等，其中一個很重要的原因就是政策本身的科學性和操作性不強，很多政策與現實的發展不相適應。例如，“三改一補”雖然適合當時的發展需求，但阻礙了高等職業教育的可持續發展。1999年，教育部、國家計委《關于印發〈試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見〉的通知》（教發［1999］2號）提出了“三改一補”的辦學主體規定，適合當時高校數量不足的現狀，但隨著高等教育的蓬勃發展，這個政策已難以保證高職教育發展的競爭力。又如，“大學辦高職”政策雖然從理論上來講非常可取，但在實踐當中卻沒有考慮大學自身的建構及其壓力，從而使得“大學辦高職”成為大學“掛羊頭，賣狗肉”的異化現象。再如，“示范性高職院校建設”政策雖然能夠通過試點找到更好的辦學方法和發展路途，但難免會因政策的公平性不強而造成高職院校的兩極分化。另外，國家主張通過“校企合作，工學結合”的政策來發展高等職業教育，一方面體現了高職教育培養實用型人才的根本任務，另一方面卻因為缺乏相應的配套措施，特別是缺乏對財稅等利益問題的解決措施，使得企業把校企合作看作是一種公益性事業。

（三）政策定位與取向的偏差

“教育政策是一種彌漫著價值性的活動，教育政策的制定和執行都是具有一定價值觀念的主體活動。”③因此，高職教育政策是一種帶有政策制定者的價值取向和觀念的主觀行為，這種定位和取向將以同化或轉移的方式賦予高職教育發展同等性質的內核和追求，即高職教育政策的定位與取向是否符合社會發展和高等職業教育關系體的利益追訴及情感趨向，將直接影響政策的執行效果和執行對象的發展成效。然而，從這幾十年的發展演變來看，我國高職教育因政策定位與價值取向的不盡合理而阻礙其發展的現象非常普遍。原因在于以下幾個方面：首先，政策的公平取向執意偏向一方，主要表現為不顧城鄉發展差異的城市中心價值取向、地區之間資源配置和政策傾斜度的不合理性、校際之間資源配置失衡以及教育投入結構的不合理等問題。其次，政策目標定位過高，與實際情況不相適應。高職教育政策基本上是一種抽象化的綱領性條款，普遍性和強制性是其內在的基本特征，這種政策的制定與施行，容易為了追求統一指導而把目標定位得太高，從而忽視了個別性差異，最終導致政策執行效度的低下。最后，政策的市場化偏向過大。為了通過市場利益導向激活高職教育，以解決高職教育日益滑坡的現象，我國高職教育政策從改革開放由單一計劃性開始走向市場性，出現了另一種極端化走向，但實踐證明，這種取向并不能解決高職教育發展的落寞問題。

三、我國高職教育政策的發展調適

（一）提高高職教育政策的可行性

任何事物的發展都是內因與外因共同作用的結果，而內因在這個發展過程中起著決定性的作用。因此，為了更好地發揮高等職業教育政策的效度，促進高等職業教育的可持續發展，應當重點對高等職業教育政策本身的可行性進行分析，主要包括政策的科學性、實用性和適用性。

首先，保證高等職業教育政策制定主體的多元化。高等職業教育政策作為國家層面的發展措施，關系到每個公民的切身利益，所以，“高等職業教育政策的制定不應當僅僅局限于一個小群體的范圍之內，更不應當以個別的價值追求來代表整體的發展訴求”④，而應當建立起更加民主、公開的制定組織體系，這樣才能盡可能地代表最廣大人民的發展需求，也才能盡可能地保障政策目標與內容和實際發展的契合。其次，減少思辨內容，多進行實際調研。高等職業教育政策的制定雖然要以文本的形式公之于眾，但這并不代表這些文本就是制定者思維活動的產物，相反，這些文本必須是制定者在實際調研、考察和了解民意基礎上的總結反映，代表廣大高等職業教育發展關系體的發展需求。例如，20世紀90年代的“三改一補”盡管在一定時期內促進了高職教育的發展，但使得高職教育失去了原有的特色，缺乏競爭力。就像我們前面所講的那樣，“大學辦高職政策”從理論上來講非常可取，但實際上普通高等教育和高等職業教育類型并不相同，前者偏重理論，后者偏重實踐。把普通高等教育的管理模式用于高等職業教育的管理，不可能培養出高層次的應用型人才。最后，雖然制定出來的政策可能是非常嚴謹和完善的，但并不意味著它就具備完美的實踐能力，所以，應當在對政策進行試點、修改和完善后，再逐步推廣。1999年教育部出臺了“三不一高”政策，其主要內容是對高等職業學校畢業生不包分配，不發教育部印制的畢業證內芯，不發普通高等學校畢業生就業派遣報到證，教育事業費以學生繳費為主的高收費。這個政策或許是科學嚴謹的，其出發點從理論上講也是對的，初衷是為了深化高等教育體制改革，使高等教育體制更加適應市場經濟發展的需求，但就實際的執行效果來看，卻大大阻礙了高等職業院校的發展。高等職業教育作為一種新生事物，政府在政策上本應想辦法大力扶持，以鞏固其尚未牢固的根基，但實際上，政府卻讓其擔當了沖破中國千百年來傳統習慣勢力的先鋒，這無異于為想進入高等職業院校大門的學生豎起了藩籬，從而影響了高職教育的招生，影響了高職教育的長遠發展。

（二）完善政策執行的支持保障系統

世界是普遍聯系的，高等職業教育政策如果沒有外部力量的支持、約束和保障，是不可能獨立地發揮其自身所具有的功能的。長期以來，我國高等職業教育發展始終處于世界低端水平，一個很重要的原因就是高職院校沒有能力完全貫徹執行各項支持性政策，因此，國家應當積極建立健全完善的政策支持保障系統。

首先，提高中央和地方政府對高職教育的財政支持力度。2012年，全國具有高考招生資格的高職專科院校共1288所，占全國高校的58.81%，在校生人數達1000萬。學校數量和人數并不少，但嚴重缺乏建設資金，國家對高職教育的經費支出遠遠不能滿足其發展的需求。2012年，本科生均撥款大都達到或接近1.2萬元，作為高等教育的一種類型，高職教育本應該和普通高等教育一樣，但現有的高職生均撥款卻大都在4000元～8000元。加大經費投入，是保證職業教育質量的前提，充分落實高職院校生均撥款也是眾望所歸。毋庸諱言，僅靠領導們開個會或者政府發個紅頭文件，是遠遠不夠的，政府應主動轉變觀念，真正意識到辦好職業教育的重要意義，改變當前不作為的狀態。⑤其次，利用國家宏觀力量，保證各高職院校發展的相對公平性。我國經濟發展呈現出東西部、城鄉之間差異的顯著特點，因此，不同地區的高職院校，其政策執行能力也是不同的。這就需要發揮國家的政策作用，在保障經濟發展較好地區的高職院校良性發展的同時，加大政策的傾斜力度，并結合示范性高職院校的成功經驗，扶持落后地區高職院校的發展。最后，建立完善的高職教育政策執行監督和糾偏機制，以保證政策的正確執行。高職教育政策執行的監督是新時期高職教育改革與發展的迫切需要，也是糾正政策執行偏差、實現科學決策的迫切需要，高職教育政策執行監督和糾偏機制是實現由傳統經驗決策向科學決策轉變的重要環節和必由之路。

（三）提高高等職業教育的社會地位

“經調查顯示，在整個教育體系中，職業學校的社會地位和認同感普遍低于中小學和普通大學本科院校。”⑥這就在無形中給高職教育的發展帶來了思想和行動上的障礙，因此，如何提高高等職業教育的社會地位，關系到高等職業教育政策的執行效度和高等職業教育的可持續發展。

首先，制定《高等職業教育法》。盡管我國在一些政策和法律中對高職教育的地位、內容進行了界定，但從實施的情況來看，政策具有易變性的特點，這使得高職教育發展呈現出較大的波動性和不穩定性，影響了高職教育的良性發展。雖然有《高等教育法》《職業教育法》等法律法規，但其內容中涉及高職教育的并不多，我國高職教育根本沒有取得和普通高等教育同等重要的社會地位、待遇，民眾對高職教育普遍存有偏見，國家在高等教育的實施過程中也沒有把高職教育放到和普通高等教育同等的地位、待遇上，這就使高職教育不可能確立和普通高等教育一樣的社會地位，極大地影響了高職教育的進一步發展。為此，國家應該在法規政策上加大對高職教育的支持，提高高等職業教育的地位，并制定獨立的《高等職業教育法》，對高等職業教育進行多方面的闡述，從而在國家的法律層面上對高等職業給予保護。其次，提高高等職業教育的辦學層次。傳統的“三改一補”政策給高職教育無形中扣上了一頂“專科”的帽子，而且這種思想已在人們心中定形，所以，要提高高職教育的社會地位，國家除了改變自身對高職教育的認知，還需要依靠政策措施來提高高職院校的辦學層次，建立本科層次和研究生層次的高職教育，只有不斷完善高職教育的辦學層次，才可能促進高職教育健康、全面地發展。再次，保證高職教育公平的政策待遇。長期以來，高職院校的招生考試政策、運行管理政策以及就業指導政策都受到了不公平的待遇，主要表現為：生源質量難以與本科院校相比；運行管理受到限制，如“限制專升本”政策等；學生就業受到社會就業政策的歧視等。因此，國家應當轉變思想，提高高職教育的待遇水平，使其與普通高等院校具有相當的發展機制。最后，不斷深化高等職業教育改革。要明確高職教育的發展方向和培養目標，更新人才培養觀念，創新人才培養模式，加強“雙師型”教師隊伍建設，加強實訓基地建設，積極開展校企合作，努力提高高等職業教育的辦學質量，為社會培養出更加優秀的實用型高技能人才。

全球化趨勢使得社會分工與協作程度更加深化，社會對各種專業型人才的需求也日益增加，并且其規格也日益提高，所以，我國高等職業教育的發展狀況將直接關系到整個國民經濟的發展水平和走向。因此，在厘清我國高等職業教育的發展脈絡后，要認真審視其存在的各種限制性發展問題，并結合各方力量，提出科學合理的解決措施。

［注釋］

①管弦.我國高等職業教育政策的演變、問題與調適［J］.教育與職業，2011（7）.

②李均.1996—2006：中國高等職業教育政策評價［J］.職教通訊，2007（11）.

③魏峰，張樂天.新時期我國教育政策的價值取向［J］.教育理論與實踐，2010（5）.

④李延平.21世紀初中國職業教育政策的價值選擇［J］.教師教育研究，2005（5）.

⑤若塵.高職生均撥款省級政府應先轉變觀念［N］.中國青年報，203-11-18.

⑥王寶巖.我國高等職業教育政策定位研究［J］.現代教育科學，2011（2）.