城鄉一體化進程背景下農村職業教育的發展

劉福珍

社會生產力的發展推動鄉村城市化的進程，城鄉之間的有機融合有利于城市以自身強大的生產力輻射農村地區，并促使農村地區的豐富資源為城市生產力的進一步發展提供不竭動力。城市拉動農村發展和農村促進城市生產力提升互為因果，優勢資源互補，最終形成城市與農村地區的和諧發展，同步實現經濟效益與生態效益的城鄉一體化目標。在城鄉一體化進程中，農村職業教育通過培養高素質的技術型人才的方式來為高質量的城鄉一體化進程奠定人才基礎。但是，城鄉一體化戰略自身目標的復雜性和使命的艱巨性使得農村職業教育事業陷入發展盲區，進而制約了其服務城鄉一體化戰略的能力。農村職業教育工作者必須明晰城鄉一體化背景下農村職業教育的歷史使命，認清其發展困境，并據實提出可行對策，以期為新型城鎮化建設提供充足的高技能人才支持。

一、城鄉一體化進程中農村職業教育的歷史使命

（一）助力農村區域社會轉型

農村職業教育應為城鄉一體化進程中的區域經濟發展與社會轉型提供服務。城鄉二元體制導致城鄉職業教育發展的基本條件存在先天差異，職業教育不公平現象已成為社會關注的焦點，這導致城鄉差距加大，形成職業教育與經濟發展之間的惡性循環，對城鄉經濟社會發展不均衡產生了惡劣的影響。為確保城鄉一體化的高水平運行，農村居民要在提升自身道德修養和技術能力的前提下實現人的素質和技能的城鎮化。為夯實城鄉一體化進程中農村居民素質的基礎，農村職業院校必須面向廣大農民推進職業教育，以提升農村居民整體素質與技能水平。由于農村職業教育具有鮮明的職業導向性，所以農村職業院校在培養城鄉一體化所需人才問題上比普通高校更有優勢。農村職業教育可在培訓過程中對受教育者的職業修養和從業道德進行再塑造，幫助其形成團隊協同觀念和積極向上的勞動態度，從而提高農村的組織協同效力和勞動生產率。

（二）推動農村區域經濟的產業升級

我國農村經濟改革的逐步深入促使農村社會資源重新配置，農村產業經濟的非農化特征日益顯現。非農化特征主要表現為農村鄉鎮企業的蓬勃發展，有力地推動了農村地區的工業化進程，農村經濟的市場化水平日益精進促進了農村地區各項資源的市場化配置水平穩步提升，由此導致農村地區的人口結構隨著區域經濟工業化進程而呈現城鎮化聚居特點。從農村產業經濟結構的角度分析，農村社會生產力結構表現為作為傳統主業的農作物種植業呈現副業化趨勢，而作為農戶傳統副業的養殖業和農產品加工業則強勁上漲，成為其主營業務。以非農收入猛增為特征的農民收入來源的多元化趨勢為農村區域經濟的產業升級提供了可靠的資金來源。但是，制約農村區域經濟產業升級的主要原因在于農村勞動力素質相對低下。為此，農村職業教育可以通過為城鎮化建設提供大量產業技術人才的形式來快速推廣農業實用技術，從而提高農村社會勞動力的整體素質與技能。此外，農村職業教育還可為農村區域經濟產業升級所需的技術創新能力提供人才動力。農村職業院校可通過培訓來提升農民群體的創新素養，并引導其將所學到的創新理論與創新膽略結合，從而形成較為高效的創新成果。

二、城鄉一體化進程中農村職業教育發展的困境

（一）城鄉一體化進程中農村職業教育發展的理念困境

1.偏離職教與區域經濟互促理念的農村職業教育陷入城鄉二元化困境。在城鄉一體化進程中，農村職業教育肩負著為農村城鎮化和農業現代化培養高素質技術型人才、促進農村富余勞動力平穩轉移的艱巨歷史使命。農村職業教育應當立足以人為本的思想來推動職業教育事業的城鄉一體化進程，有力提升農民群體的人文素養和實踐技能，為農業產業化和農村人力資源城市化提供人才動力。但是，部分地方政府對農村職業教育事業與區域經濟發展事業間的緊密關聯度認知不清，未能投入充足的辦學資源來支持本地農村職業教育產業的發展。政府履行發展職業教育的職責不到位和財政投入的嚴重不足，導致農村職業教育發展舉步維艱。地方政府偏好將職業教育資源優先投放到城鎮地區是將職業教育事業誘入城鄉二元化結構困境的根源。職業教育資源投入的城鄉二元困境加大了城鄉居民所分得的職教資源的不平等性。通過職業院校畢業生資源流向非農領域的方式，職業教育領域的社會不公平性迅速擴張到區域經濟領域，并制約區域經濟的均衡發展能力。

2.偏離以農為本理念降低農村職業教育事業適應社會經濟發展的能力。為農村地區社會與經濟發展提供人才支持是農村職業教育事業的立命之本。當前農村職業教育的辦學方向和專業設置結構與農村區域社會經濟結構相脫節，其根源在于農村職教部門對職業教育的定位偏離以農為本的理念。農村社會普遍將農村職業教育視為正規教育體系之外的次級教育，將進入職業院校學習視為別無選擇的選擇。這是由于職教管理部門和農村基層社會未能認識到職業教育對支撐區域經濟發展和社會進步所起的重要作用，從而使得多數農村職業院校陷入辦學資源短缺的困境。處于教育資源短缺狀態下的農村職業教育難以培養出適應市場需求的技能型人才，導致其吸納社會力量支持職教事業的能力受到影響。社會各行業企業缺乏與處于弱勢地位的農村職業教育展開產學合作的內在驅動力，使得農村職業院校陷入辦學資源短缺與辦學質量退化相互推動的惡性循環中。

（二）城鄉一體化進程中農村職業教育發展的體制困境

1.行政管理權分散降低農村職教資源的統籌配置能力。農村職業教育行政管理體系中管理部門和管理層級過多，使得農村職業教育供給主體部分功能喪失，使其統籌配置農村職教資源的能力不足。當前我國職業教育領域的行政管理層級過多，從國家經由省市到縣鄉之間的五層次垂直管理體系設計，增加了各管理層級之間的信息傳播成本，降低了信息傳遞效率，削弱了整個職業教育行政管理體系的組織協同能力，限制了農村職教事業的發展空間。基層執行機關難以順暢地接收上級對農村職業教育事業的各項決策信息，從而導致各級農村職業院校執行國家職業教育宏觀決策的能力下降。雖然國家職教管理部門對農村職教提出了政府統籌、地方主導和社會參與的分級管理模式，但農村職教事業的行政管理工作涉及教育、人社和商務等部門，各部門分別承擔農村職教行政管理工作責任，這雖然有力地促進了農村職教事業的發展，但也導致農村職教行政管理權的分散，使得農村職教辦學秩序表現為局部有序而整體無序的態勢。農村職教事業行政管理權的條塊化分割增加了各部門行政運行成本，浪費了有限的農村職教資源。

2.行政干預農村職業院校工作將誘導農村職教資源錯配。我國農村經濟的快速發展和產業技術的迅速進步對農村職業院校提出了加強決策效率以應對迅速變化的職業技術型人才市場需求的新要求。在傳統職業教育行政管理模式下，各職業教育主管部門以提升地方政府對職業教育資源的統籌配置能力為憑據，將農村職業教育辦學資源匯聚到各自的行政權力管轄范圍。在職業教育市場化趨勢下，地方政府職教管理部門對農村職教事業的行政干預制約了農村職業院校的自主辦學權。以行政力干預農村職業教育資源的配置將削弱農村職業院校及時采取有效的措施以應對人才市場變化的能動性，進而增加農村職教資源錯配的概率。

3.城鄉職教系統的二元分立態勢制約城市職教資源對農村職教事業支持的能力。城鄉二元社會與經濟結構客觀上導致城鄉職教系統的二元對立，限制了城鄉間職業教育資源的自由流動和市場化配置能力，進而制約了實現城鄉一體化戰略所必須達成的城鄉間人力資源的優化配置目標。當前我國農村職教事業較為重視農村職教系統內部的資源優化配置，傳統的“農業科教協同”“三教統籌”等戰略有效地強化了農村地區內部職教資源的整合利用，但城鄉間職教行政管理權的分立導致職教管理部門間缺乏就城鄉職教資源統籌問題展開協調的必要渠道。各方對于城鄉職教資源的跨區域統籌、跨行業統籌和跨所有制統籌缺乏清晰的思路和具體的措施，從而導致農村職教事業發展與農村地區的社會與經濟發展步伐相背離，與城鄉一體化所提出的技術人才需求相脫節。

（三）城鄉一體化進程中農村職業教育發展的實踐困境

1.農村職教教學內容與城鄉一體化進程不相適應的現實制約農村職教事業發展。首先，我國職教改革的相對滯后性使得農村職業教育的課程設置脫離了區域經濟發展的需求，農村職業院校學生的學習目標不一致性使得農村職業院校課程內容設計也脫離了學生的個性化學習需求。農村職業院校缺乏充裕的實踐類課程辦學資源，其課程教學內容設計偏重于理論而忽視技能。農村職教課程的過多理論性知識教學安排使其課程內容表現形式呆板，削弱了學生將學習知識和能力轉化為現實經濟效益的能力。其次，農村職教課程脫離農村社會與經濟發展實踐，未能立足農村和農業來開設適應并支持農村社會與經濟發展的相關課程。城鄉一體化進程對農村職教事業提出了升級農村富余勞動力的勞動技能的要求，但農村職業教育未能根據新技術持續涌現的現實來及時更新職教內容，推動教材改革和教學方法改革，從而使得農村職教與社會生產力進一步脫節。

2.農村職業院校在探索工學結合式教學方法上止步不前。農村職業院校未能根據城鄉一體化提出的高技能人才培養要求及時調整教學方法。其根源在于農村職業院校在校企合作建設項目上缺乏積極性，未能根據校企合作的要求來調整校內行政管理和教務管理機制，從而阻礙了職業院校與企業在教務管理層面的有效對接和在教學方式與方法層面的協調。作為校企合作中的合作方或潛在合作方的企業，其關注焦點是企業的利潤最大化，而校企合作項目難以幫助企業直接達成上述核心目標，所以企業也缺乏積極參與校企合作的動力。良性互動的校企合作關系的缺乏制約了工學結合式教學方法在農村職業院校的應用，進而影響農村職業院校培養城鄉一體化所需人才的能力。

三、支持城鄉一體化的農村職教發展策略

（一）支持城鄉一體化的農村職業教育思想發展策略

1.農村職業院校應發展普惠式農村職業教育理念，以建立有助于推進城鄉一體化進程的、惠及廣大農民群體的農村職業教育體系。城鄉經濟發展水平差距的根源在于人的素質差異性，而決定城鄉間人的素質差距的根源在于不平等的教育體制安排所導致的農村職業教育發展水平相對滯后的問題。與城市地區相比，農村地區相對艱苦的生活環境和工作條件制約了其吸納高素質教師的能力，從而縮小了農村職業教育事業提升職教質量的空間。生活在農村地區的農民因缺乏就近接受先進職業技術教育的機會，其生產活動難以及時、高效地獲取外部最新的職業技術知識的支持，從而導致其生產活動處于相對落后的狀態。普惠式農村職業教育系指職業教育系統為農民群體提供無歧視性的職業技能教育機會，以有力地推動農業相關職業技術在農村地區的普及性推廣和應用。農村職業教育的普惠性要求政府職業教育管理部門將農村職業教育納入基本公共服務范疇，并促使農村職業院校面向社會中各類群體，平等地提供農業職業教育服務。地方政府應當運用財政資金為農村職業院校提供充足的辦學經費支持，使農村職業院校有足夠的實力來擴大其在農村地區提供職業教育服務的覆蓋范圍，并著力增強對農村邊遠地區的教育輻射力。地方政府可運用財政資金對有意愿接受職業教育的農民群眾提供直接補貼，使得愿意接受職業再教育的農民們都有機會獲取公共財政支持的農村職業教育福利。

2.農村職業院校應發展城鄉統籌式農村職業教育理念。當前我國農村職業教育可從地域層面分為城鎮職教和農村職教兩類。農村職業教育的資源相對匱乏，使得農村職業教育事業在辦學經費、專業建設、師資力量等方面都落后于城鎮職業教育事業。在三十多年的改革開放歷程中，我國通過工農業剪刀差的形式有效地促進了工業的飛速發展，當前我國政府應當積極推進工業對農業的反哺，在農村職業教育領域，則應當強調城鎮職業教育系統對農村職業教育系統的反哺。城鄉統籌式農村職業教育發展新理念要求職業教育系統破除城鄉間教育資源配置割裂的現狀，以行政力量為引導，以市場力量為主導，積極促使城鎮職業教育資源與農村職業教育資源的統籌規劃和合作共享。我國經濟發達地區的職業教育資源相對過剩與經濟相對落后的農村地區職業教育資源相對匱乏的現狀并存，地方政府應從增進社會整體教育資源高效利用的層面，運用行政力量來促進經濟發達地區和相對落后地區的職業教育資源的共享，以有效消除教育資源閑置所造成的社會整體教育資源的浪費。

（二）支持城鄉一體化的農村職業教育體制發展策略

1.優化農村職教行政管理體系以強化職教資源統籌配置能力。為有效治理當前職業教育領域行政管理層級過多的弊病，政府職教主管部門應當削減農村職業教育行政管理層級，以國家和省、縣三級行政管理架構為基礎，搭建新型農村職業教育行政管理架構。農村職業教育行政管理架構的建設應秉持政府統籌舉辦的原則，力保農村職業教育辦學規模與城鄉一體化進程中的區域經濟發展對技術人才的需求的一致性。地方政府可減少農村職業教育行政管理層級，強化各級職教機關落實國家關于農村職教領域的宏觀決策的執行力。國家和省級農村職教行政管理部門可保留對農村職教規劃權、相關法規及規章制定權和宏觀調控權，并將農村職教行政管理事務權下放到縣市級農村職教管理部門。地方政府職教管理部門可根據區域社會與經濟發展特點，以區域經濟支柱性產業對技能型人才的現實需求為導向，切實定位農村職業院校的學校選址、學制設計、辦學規模和專業布局設計，統籌配置農村職教資源。

2.地方政府農村職教管理部門可增強農村職業院校的自主辦學權。為有效應對技術型人才市場的用人需求變動，地方政府職業教育主管部門應當轉變政府職能，削弱其對農村職業教育事業的具體辦學活動的干預權，并加強為農村職業教育事業的服務能力。農村職教管理部門應明確政府與職業院校在農村職教事業中的角色定位問題。農村職教事業有自身的辦學規律，對辦學者素質和能力有著專業化的要求，政府可成為農村職教事業的主要投資者和舉辦者，但不可順勢成為農村職業院校的辦學者。確保農村職業院校所有權和運營權的分離，是落實農村職業院校辦學自主權的體制性前提，即政府享有其所投資于農村職業院校的部分產權，但農村職業院校也應當擁有以獨立法人身份自由參與人才市場競爭的獨立辦學權。地方政府可充分運用立法權、規劃權、監督權和辦學經費劃撥權等戰略調控權力來將政府意志注入農村職教事業中，積極引導農村職教事業朝著有利于區域經濟成長的方向發展；農村職業院校則可在上級職教管理部門指導下，根據人才市場需求來決策其辦學方針、專業設置和招生規模。農村職業院校應當建立民主化校務決策程序和科學化教務行政管理程序，以保障農村職業院校自主辦學權的依法、有效落實。地方政府農村職教管理部門強化農村職業院校的自主辦學權決策，有助于激發農村職教事業的內在活力，為農村職業教育事業的可持續發展提供制度保障。

（三）支持城鄉一體化的農村職業教育實踐發展策略

1.農村職業教育內容設計應以社會主義新農村建設戰略為指導，培養現代農業和農產品加工業所需的高端技術型人才。農村職業院校應當適應我國農村社會從傳統小農作業式社會向新型工業化作業式農業社會轉型期的人才需求特征，通過加強農村職業技能教育的方式來促使低技術農村群體向高技術型農村勞動力升級。為有效克服小農作業形式下農業生產效率低下的問題，農村職業教育的教學內容設計應當定位于服務現代農業，通過加強農村實用管理與技術技能培訓教育的方式來推廣農業實用新技術的應用。為有效治理農民因缺乏有效農作物市場信息而做出錯誤的次年農作物種植排產計劃的弊病，農業職業院校還應當安排農業經濟管理等相關教學內容，增強農民高效管理農作物生產的能力和獲取并處理農產品市場信息的能力，為提升農民純收入奠定堅實的基礎。農村職業院校的教學內容設計還應當著力服務于農產品加工業，以適應農村的農業勞動力向現代工業領域轉移的需求。農村職業院校需準確把握學校駐地的區域經濟發展方向，為區域經濟的產業結構調整和制造業升級培養合格的高技術人才。

2.農村職業教育應當以服務基礎性農業并拉長農業價值鏈的角度來拓展農村職業教育內容。我國地域廣闊，各地農業生產作業環境千差萬別，各地農村的天然資源稟賦優勢各有不同，農村職業院校應當結合本地地域特色和資源優勢，因地制宜地制定農村職業教育內容。農村職業教育要考慮現代農業發展的要求，建立結合當地農業產業結構調整的、富有時代特色和發展潛力的新型農業專業。政府可對涉農專業按比例給予財政補助，對涉農專業學生給予獎學金支持，對畢業后從事涉農行業的學生則給予土地、資金和技術等支持。在加強基礎性農業職業技術教育的基礎上，農村職業院校應當強調與基礎性農業技能教育有較強關聯度的非農技能教育工作。農業相關性非農技術教育有助于農民群體掌握農產品加工新技術，拉長農產品價值增值鏈，從而提升其積極發展副業以迅速致富的能力。農村職業教育應當將職業技能教育活動融入生產實踐教育活動，教師不僅應合格完成課堂教學任務，而且要通過有效的創業輔導和下基層對學生進行技術指導等工作來幫助學生達成提高技術的目標。