試論教育綜合改革的基本特征

楊道宇

(渤海大學教育學院，遼寧錦州121000)

一、以教育制度創新為本質

中國教育改革采取的是一種“先易后難”、“先邊緣后中心”的漸進式改革路線，在過去的30多年里取得了重大進展，并逐步將中國教育改革推向了“深水區”［1］:第一，在“上學難”得到基本緩解的同時，將“上好學難”推向了當前教育改革的主題，由此引發了對大力發展優質教育資源的關注，對優質教育資源機會公平的關注，進而使得教育質量與教育公平成了交織在一起的公眾議題;第二，解決“上好學難”的根本途徑在于通過內涵式發展提升教育質量，這種艱巨任務常常需要較長的建設周期，這與公眾對優質教育的迫切需要和部分學校與政府的急功近利形成強烈反差;第三，教育利益相關者不斷增多，其利益訴求不斷多元化，因而進入了教育利益紛爭的“深水區”;第四，教育體系內部改革的關聯度不斷增強，單項改革難以深入，迫切需要基于頂層設計的教育綜合改革;第五，教育與經濟社會的聯系更加緊密，教育改革已遠遠超出教育范疇，迫切需要與其他社會領域的改革統籌兼顧、協同處理［2］。

步入“深水區”的中國教育改革需要新的改革動力、新的改革思路、新的改革示范，因為在“淺水區”所使用的單項改革、單兵獨進、局部突破辦法在各種矛盾錯綜復雜、深層矛盾必須從根本上加以解決的“深水區”已經失效。“教育綜合改革”是中國教育改革進入“深水區”而提出的教育改革戰略，其目的在于通過教育綜合改革試點的“先行先試”，進行制度創新，形成教育制度創新增長極，并通過國家的頂層設計將試點的成功經驗進行推廣，從而實現教育改革的整體推進。從這種意義上講，教育綜合改革的本質是制度創新，教育發展的動力根源于制度創新，即通過制度創新來推動整個教育改革的順利進行。這既是國家綜合配套改革在教育領域的具體化，又是中國教育領域各種深層問題、矛盾催生的必然選擇:一方面2005年以來國家所啟動的“國家綜合配套改革試驗區”是國家建立的以制度創新為主要動力和本質特征，通過先行先試的示范帶動作用而對全國經濟社會發展帶來深遠影響的實驗區［3］。這使得嵌套在國家綜合配套改革之中的教育綜合改革必然遵循以制度創新為本質特征的改革新模式，進而形成整體上的綜合配套與協同處理;另一方面教育綜合改革以制度創新為本質特征和著力點，它不僅僅是國家綜合配套改革邏輯在教育領域的具體化，更是教育改革的必然趨勢，因為教育制度改革是教育改革最難啃的硬骨頭，是教育改革能否進行到底的關鍵，是從根本上解決當前中國教育問題的癥結所在:“要解決當前中國教育所面臨的問題，需要以人才培養體制改革為核心，以教育體制改革試點為突破口，以制度建設為導向。”［4］

二、以多領域全方位協同推進為基本內容

教育綜合改革的最大特點在于其改革內容的綜合性，它不是對某種或某個單一教育改革對象進行的教育改革，而是對教育系統所包含的各種各類教育改革對象所進行的全面把握與協同處理:第一，從區域角度看，教育綜合改革不是某個區域的改革，是各種區域的綜合協同改革:既包括發達地區的教育改革又包括中等發達地區與欠發達地區的教育改革，既包括城市教育的改革又包括農村地區的教育改革，既包括中心地區的教育改革又包括邊遠地區的教育改革，這些不同區域的教育問題在教育綜合改革中得到了通盤考慮與統籌處理;第二，從層次類型角度看，教育綜合改革不是哪一層次的改革，而是各個層次的教育協同進行的綜合改革:學前教育、義務教育、高中教育、大學教育、職業教育、繼續教育、特殊教育、民族教育這些教育領域被同時納入到教育綜合改革的范疇，得到了整體設計與協同處理;第三，從要素角度看，教育綜合改革雖然以教育制度為著力點，但并不僅僅包括教育體制機制的改革，它是以教育制度為突破口，同時對教育觀念、教育活動(包括教育活動所涉及的主體、客體、媒介、資源等因素)進行的協同創新;第四，從體制機制角度看，教育綜合改革不是對某一教育體制機制的改革，而是對人才培養體制機制、考試招生體制機制、現代學校體制機制、辦學體制機制、教育管理體制機制和教育保障體制機制等各級各類教育體制機制的整體設計與協同處理;第五，從社會系統角度看，教育綜合改革不是僅僅站在教育系統自身角度孤立地“就教育論教育”式的改革，而是將教育系統嵌入到社會系統之中的“嵌入式改革”，它要求教育改革與其他社會領域的改革相互協同與聯動。

這些不同教育區域之間的關系、不同教育層次之間的關系、不同教育要素之間的關系、不同教育體制機制之間的關系、教育系統改革與整個社會系統改革之間的關系，以及這些領域之間由于相互嵌入而形成的錯綜復雜關系都成了教育綜合改革不可缺乏的組成部分，都成了教育綜合改革通盤考慮的對象，都成了教育綜合改革協同處理的內容。從一定意義上講，教育綜合改革不是就某個、某些或某種、某些種類的教育區域來談論教育改革，不是就某個、某些教育層次來談論教育改革，不是就某個、某些教育要素來談論教育改革，不是就某個、某些或某種、某些種類的教育體制機制來談論教育改革，不是就某個、某些或某種、某些種類的關系來談論教育改革，而是將教育系統的各種因素以及它們之間的關系通盤考慮與協同處理，而是將教育系統嵌入到社會系統之中的通盤考慮與協同處理。這種通盤考慮與協同處理，不是為了解決教育的某個區域、某個類型、某個層次、某個要素存在的問題，而是從根本上解決中國教育普遍存在的深層問題，從整體上推動中國教育的全面提升和真正轉型［5］。

三、以統籌兼顧、綜合配套為方法論

教育綜合改革的方法論是統籌兼顧、綜合配套，它是科學發展觀在教育綜合改革領域的具體化，旨在通過制度之間、項目之間、措施之間、要素之間、部門之間、點面之間、理想與現實之間、系統與環境之間、理論之間、區域之間等方面的統籌兼顧、綜合配套，將各種相互聯系的要素與關系納入教育綜合改革的視野，使這些要素與關系在整體結構中得到協同處理，在動態生成的過程中得到協同處理，從而促使教育系統發生結構性轉型、升級，促使人民對教育的滿意函數發生質的飛躍。

當前的教育綜合改革，要著重處理好制度之間的統籌兼顧、綜合配套:從教育系統自身角度看，各種不同層級、不同類型、不同領域的教育制度之間構成了一個具有結構性聯系的教育制度體系，每一項教育制度都鑲嵌在與其它教育制度的關系之中，鑲嵌在教育制度的整體之中，從而使對任一教育制度的改革都必須通盤考慮其它相關教育制度的聯動，必須促使整個教育制度體系的優化升級，并在整體優化升級中達成對局部制度的改善;從教育系統與整個社會系統的關系角度看，教育制度系統作為社會制度系統的一個有機組成部分，鑲嵌在社會制度系統之中，因而必須將教育制度改革納入到與其他社會制度之間的關系之中、納入到社會制度系統的整體之中進行通盤考慮與協同處理，在協同創新中促使教育制度得到優化升級，促使相關的其它社會制度得到優化升級。單子式的教育制度改革之所以難以取得成效，其根本原因在于因缺乏聯動而受到其它相關教育制度的阻礙與制約，受到相關社會制度的阻礙與制約，這就要求進行教育制度改革時必須注意基礎教育、高等教育、職業教育、特殊教育、繼續教育、民族教育各領域內部諸種教育制度改革之間的聯動，以及各領域之間諸種教育制度改革的聯動，必須從教育制度系統的整體角度通盤考慮與協同處理諸種教育制度改革的聯動效應。不但如此，教育制度改革還須考慮與社會用人制度、財政投入制度、社會保障制度、戶籍制度等其他社會制度改革的聯動。因此，教育綜合改革必須從教育系統的整體角度協同考慮與處理各種具體教育制度改革，必須從與其它社會制度的關系角度協同考慮與處理教育制度改革，必須將自身置于國家的綜合配套改革之中協同考慮與處理教育制度改革。鑒于此，教育綜合改革不僅要求教育系統內部各個教育部門之間的聯動，而且要求社會其它部門的參與、合作，要求更高層級的領導部門來協調教育部門與其它社會部門之間的互動與合作:2010年成立的中國國家教育體制改革領導小組，便是由中央政治局委員任組長，中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、發展改革委、教育部、科技部、工業和信息化部、公安部、財政部、人力資源社會保障部、農業部、法制辦、國研室、中科院、社科院、工程院、發展研究中心、自然科學基金會、共青團中央、中國科協等20個部門共同參與的聯動改革小組。

此外，還要注意做好其它兩方面的統籌兼顧、綜合配套:一是技術、制度與觀念三者之間的協同。教育綜合改革以制度創新為本質，并不意味著教育綜合改革的目的僅僅通過制度創新就可以達到。要推進教育綜合改革順利進行，必須具備與制度創新相配套的觀念與技術，從而有效整合觀念、制度與技術三種力量，使教育綜合改革不僅具有合法性而且具有可行性。二是本土化與國際化之間的協同。推動教育綜合改革，必須做到本土化與國家化之間的協同:一方面通過合作辦學、聘請專家、合作與交流、互派留學生、翻譯著作、與國際組織合作等形式充分利用國外資源，為我所用，將其精華本土化為自己的有機組成部分，同時不被西化;另一方面要注意繼承中國民族的文化精髓，塑造中國人的民族性，與此同時反對一味排斥外來優秀文化的民粹主義［6］。

四、以頂層設計與試點先行相結合為基本原則

在上下關系上，教育綜合改革的根本特征在于頂層設計與試點先行相結合，二者之間形成良性互動:頂層設計之中滲透基層參與的積極性與自主創新的智慧，在試點先行之中蘊含著國家的賦權與支持、“以點帶面”與漸進改革的政治智慧。

“頂層設計”的主要表現有四:第一，改革項目的頂層設計。按照《教育規劃綱要》的總體部署，教育體制改革的具體內容包括專項改革試點、重點領域綜合改革試點和省級政府教育統籌綜合改革試點三個類別，這些改革內容都是國家頂層設計的結果，不但如此，每年的具體改革內容亦是國家頂層設計的結果，并在今后幾年以教育部的“1號文件”形式出現。第二，試驗區的頂層設計。在教育改革試驗區的選擇上，國家按照“自愿申報、專家評審、協商論證、綜合平衡、統一部署”的原則對全國范圍內的試驗申請單位進行的總體規劃，從而初步形成了425個試點單位的教育綜合改革試點體系。第三，試驗方案的頂層設計。各試驗點的實驗方案，是在國家教育體制改革試點總體方案的指導下進行的，所形成的初步方案要提交到國家教育體制改革領導小組并接受相關專家的評審和指導，其修改完善建議返回試驗點做進一步完善，完善后的實驗方案再次上報并接受二次綜合評審，綜合評審組就試點方案的改革措施、配套政策、保障條件等進行再次論證并將進一步的修改完善建議反饋給試驗單位進行完善。第四，改革推進思路的頂層設計。教育綜合改革是從三個層面系統推進的:“一是重大標準、重要制度的改革，以及復雜、敏感、系統性強的改革，由國家層面進行統籌謀劃、實施;二是對一些重點領域和關鍵環節的改革，由省級人民政府和中央有關部門在國家指導下開展試點，取得經驗后，再總結推廣;三是各地各校結合自身實際，根據《教育規劃綱要》的要求，自行組織改革試驗。”［7］

“試點先行”的主要表現亦有四:第一，在現有教育體制的空白區，試驗區有權先行探索，即先行進行空白區的制度設計，并在自己的試驗區內先行實施這種新制度，國家的主要責任在于保護試驗區改革的積極性，在于將這種制度創新提煉成可以推廣的先進教育體制。第二，在現行教育體制下，試驗區有權率先打破現有教育體制障礙的權利并享受由此帶來的制度收益:當打破現行教育體制所帶來的制度收益大于打破現行教育體制的成本時，人們常常傾向于打破現有的教育體制，并帶來教育體制的變遷機會。國家的主要責任在于為試驗區頒發這種“改革試驗許可證”，以使試驗區可以突破改革的“禁區”。第三，對于國家所形成的教育體制改革項目，試驗區有先行先試權，這就使得這些試驗區走在全國教育綜合改革的前面，并因而享受國家所帶來的政策優惠，國家則通過這些試驗來淘汰一批改革無進展、成效不明顯的改革項目，補充一批基礎好、成效大的項目，進而使教育體制改革的社會效益更加明顯［8］。第四，對于國家設計的教育體制改革項目實施措施，試驗區有先試先行權，國家則可以通過這些措施在試驗區的實施效果來淘汰無效的改革措施，積累富有成效的改革措施，進而形成更加有效的改革措施，以助于教育綜合改革在更大范圍內順利實施。通過以上四方面的“先試先行”，教育綜合改革減少了“試錯”成本，篩選了改革項目，積累了有效的改革措施，樹立了改革的“典范”，從而使教育綜合改革可以“以點帶面”、擴大改革范圍、提高改革成效。

五、以追求教育制度創新紅利為動力機制

利益沖突是社會制度變遷的根本原因，合理的制度安排可以使個體利益得到滿足，使個體利益間的沖突得到有效整合［9］。各種教育改革主體對教育制度創新紅利的追求，構成了教育綜合改革的主要動力來源:第一，“政府是教育變革利益主體的首要構成”，其整體利益訴求表現為國家利益，即通過教育變革建立人力資源強國，實現國家富強、民族振興、人民幸福，而不是與個人相關的政治權力。政府是教育政策規劃的主體，每級政府領導人對教育變革的利益訴求成了影響該級教育綜合改革走勢的最直接因素［10］。第二，學生與家長對自身教育利益的追求，是教育綜合改革最大的動力來源。其利益不僅包括學生個體自身內在的健康成長，而且包括經濟社會地位的提升等方面，目前最集中的一個表現是要求教育改革有助于學生的升學與就業，至少不能損害這方面的利益。第三，教師是影響教育綜合改革的基層力量，他們對改革的支持與否是新教育制度能否得到落實的關鍵，因而必須關注教師的切身利益，不僅包括晉升職稱、增加薪酬、獲得獎金、爭取榮譽、提升地位等外在利益，而且包括教師個體的專業發展機會這樣的內在利益。教育綜合改革應在努力滿足前者的同時，使教師看到教育綜合改革給教師個體專業發展帶來的機遇。第四，市場，即對教育所培育出的人與科研成果的需求者，成了教育改革的最主要壓力來源:產業結構調整必然帶來就業結構和知識需求結構的調整，從而影響到學校培養目標和科研方向的調整，進而引起教學與科研的深度變革。

將這些相關或不相關的利益訴求整合到教育制度改革之中，使政府、學生與家長、學校與教師、市場這些不同利益主體的利益訴求得到實現和滿足，便是教育綜合改革所創造的改革紅利，亦是各種利益相關者支持教育綜合改革的根本原因:各種利益主體不會無緣無故地支持教育制度改革，對于大多數利益相關者而言，他們之所以支持教育制度改革，主要是因為教育制度改革對他們有利，因為教育制度創新為他們帶來的改革紅利超過了他們為此而付出的各種成本。因此，教育綜合改革要想取得成功，則必須在堅持使學生得到更好發展的同時，讓這些支持教育綜合改革的利益相關者獲得合理的利益回報［11］。實際上，追求人民滿意的教育不僅是教育綜合改革的出發點與歸宿點，更是教育綜合改革的立足點，成了教育綜合改革不斷前行的力量之源:“要推進教育綜合改革，須處處以人為本，須真正把人民利益作為理解問題、解決問題的出發點和落腳點，須兼顧利益相關者的利益。”［12］

六、以教育現代化為戰略目標

教育綜合改革的戰略目標是實現教育現代化，努力辦好人民滿意的現代教育:教育是民生的重大問題，在很大程度上決定著老百姓的生活來源和生活質量，成了提升社會地位的主要途徑。“人民滿意不滿意”是對人民“擁護不擁護”、“贊成不贊成”、“高興不高興”、“答應不答應”的繼承與發展，是當今中國共產黨執政的核心理念，成了我國社會事業發展的出發點和歸宿點，因而亦成了教育綜合改革最為基本的價值追求。

為此，必須通過教育綜合改革，努力提高教育的現代化程度，提高人民對教育的滿意度:第一，努力提升教育的民主性和公平性，使教育不僅能照顧到多數的普通學生，而且能使低常兒童與超常兒童得到適合的教育。第二，努力提升教育的終身性和全時空性，使人一生時時可學，處處可學，因而要求教育綜合改革必須將正規教育與非正規教育通盤考慮、協同處理，把學校教育、家庭教育、社會教育與自我教育通盤考慮、協同處理。第三，努力提升教育的生產性和社會性，使產學研在協同創新中達到共贏:企事業單位通過產學研協同創新得到相應的知識、技術與人才，學校通過產學研協同創新確立適應社會發展的辦學方向和科研方向，并獲得學校發展所需的資源，學生通過產學研協同創新增加為社會服務的意識和本領。第四，提升教育的個性化和創造性，使學生的興趣愛好與天賦特長得到充分發展，使社會各行各業獲得適合自身需要的創造性人才。第五，努力擴大教育的多樣化和差異性，使教育能夠培養出適合各類事業需要的有用之才，使社會用工達到動態性結構平衡，使學生能找到適合的工作。第六，努力提升教育的信息化和數字化，使學生可以隨時隨地搜集信息、分析與處理信息，使薄弱學校的師生可以共享優質教育信息，使社會可以共享學校的知識信息庫。第七，努力提升教育的變革性和創新性，培養更多的創新型人才，使教育能夠更好地適應和促進社會發展。第八，努力提升教育的開放性和國際性，使中國教育能夠更好地學習、借鑒國外教育的經驗教訓，使中國文化發揮更大的國際影響力，使中國學生具有國際視野。第九，努力提升教育的科學性和法制性，使教育決策更加科學、民主與規范，使教育活動更符合規律、更有效，使教育管理活動更加科學、規范，使學生的受教育權利得到充分保障［13］。

通過教育綜合改革推進教育現代化的過程，就是實現中國教育夢的過程，就是提升人民對教育的滿意度的過程，三者是三位一體的:教育現代化是這樣一種能力和特性，即實現中國教育夢、提升人民對教育的滿意水平的教育力;中國教育夢的實現則是教育現代化的外在表達，是現代化教育對個體與社會的作用;人民對教育滿意度的提升則是教育夢實現的自然結果，亦是對教育現代化的最終檢驗標準。在這種意義上講，教育綜合改革的目標從教育的內部特性角度可以表述為教育現代化，從教育對人民的作用角度可以表述為中國教育夢的實現，從“教育為民”的主觀評價角度可以表述為提高人民對教育的滿意水平。

七、以制度創新增長極原理為理論根基

制度創新增長極原理是國家綜合配套改革的理論根基，亦是教育綜合改革的理論根基，因為教育綜合改革是國家綜合配套改革體系的一部分，嵌套在國家綜合配套改革的結構之中，與國家綜合配套改革是一種同構關系，二者都認同佩魯的增長極原理:“增長并非同時出現在所有地方，它以不同的強度首先出現在一些增長點或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴散，并對整個區域發展產生影響”［14］，都試圖以此為基礎形成符合中國特色的制度創新增長極理論:

第一，教育發展的動力來源于制度創新。制度創新是國家綜合配套改革的本質，亦是教育綜合改革的本質:教育綜合改革與國家綜合配套改革的目的是一樣的，都是為了尋求更有效的制度安排，來解決我國當前社會發展所存在的深層次的根本性問題，從而推動社會的發展［15］。所不同的是教育綜合改革主要限于教育領域，希望借助教育體制的創新，去解決當前中國教育領域所存在的深層次問題，去解決制約當前中國教育發展的根本性矛盾，從而推動中國教育發展的真正轉型升級，而國家綜合配套改革則試圖通過制度創新推動整個中國社會發生結構性轉換、升級。

第二，教育發展的方式在于培育教育制度創新增長極，并借助其示范作用來推動教育的整體發展。國家設立教育改革試驗區或實驗單位的根本目的并不是純粹為了教育制度創新，盡管教育制度創新構成了教育綜合改革的本質，而是為了通過教育制度創新推動中國教育事業獲得飛躍式發展:通過這些教育制度改革實驗區或試驗單位的“先行先試”進行教育制度創新，使試點成為教育制度創新增長極，并探索與利用教育制度增長極的空中擴散機制，實現教育事業的結構性升級換代。這一點與國家綜合配套改革是同構的。

第三，教育綜合改革的三個基本任務。一是建立教育制度創新增長極。國家實施教育體制改革的首要任務在于培育教育制度創新增長極。為此，必須從整體上精心設計教育體制改革項目和試驗區:在積極申請者中選擇具備良好自然稟賦與經濟社會基礎，同時具備對我國當前教育改革所遇到的重大問題進行試驗所需條件的地區或單位作為試點。這樣做，不但增加了試驗成功的幾率，更主要的是能夠更好地將試點培育成教育制度創新增長極，從而發揮其示范帶頭作用。二是探索并利用教育制度創新增長極的空間擴散機制，發揮其對周邊地區或單位的擴散效應，弱化其極化效應，從而使周邊地區或單位能夠通過學習與應用來自教育制度創新增長極的制度創新來共享改革紅利，促進自身發展。三是探索并形成“循環制度創新機制”，使周邊地區或單位在學習與應用教育制度創新的同時，將應用情況反饋給試點，從而為試點進一步的制度創新奠定良好基礎，并最終在試點與周邊區域之間形成“制度創新→學習應用→反饋→再創新→再學習→再反饋……”的良性循環機制，以促進試驗點與周邊區域的共同繁榮［16］。

［1］ ［4］［8］曾天山.中國教育改革進展報告2012［M］.北京:教育科學出版社.2013:17.27.40.

［2］ 鐘秉林.加強綜合改革平穩涉過教育改革“深水區”［J］.教育研究，2013，(7):4－6.

［3］ ［9］［15］［16］郝壽義.國家綜合配套改革試驗區研究［M］.北京:科學出版社.2008:13.35.161.161.

［5］ 吳康寧.理解“深化教育領域綜合改革”［J］.清華大學教育研究，2013，(1):6.

［6］ 顧明遠.教育的國際化與本土化［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2011，(6):123.

［7］ 國家教育體制改革的突破口已確定——國家教育體制改革領導小組辦公室負責人答記者問［J］.人民教育，2010，(9):24.

［10］ 葉瀾.當代中國教育變革的主體及其相互關系［J］.教育研究，2006，(8):3－4.

［11］ 吳康寧.教育改革成功的基礎［J］.教育研究，2012，(1):28.

［12］ 張學文，李姝輒.從民生論層面著眼推進教育綜合改革:黨的十八大報告“努力辦好人民滿意的教育”解讀［N］.中國教育報，2013－03－15(6).

［13］ 顧明遠.實現教育現代化的宏偉藍圖——學習貫徹《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》［J］.北京師范大學學報(社會科學版)，2010，(5):5.

［14］ 林元旦.增長極理論及制約因素分析［J］.魯東大學學報(哲學社會科學版)，2007，(9):109.