多學科視角下高校去行政化路徑

王雪琴

(廈門大學教育研究院，福建廈門361005)

多學科視角下高校去行政化路徑

王雪琴

(廈門大學教育研究院，福建廈門361005)

我國高校行政化不是短時間突然出現的權力變異，而是我國大學長期存在的痼疾和沉疴。因此，有必要拉長我們看待問題的視線、拉寬我們看待問題的視角，把高校去行政化的路徑放到法律、政治、管理、經濟、文化等多學科背景下加以審視，才能更清晰地看清問題癥結，探尋其消解之道。

多學科；高校去行政化；路徑

一、法學視角下高校去行政化路徑

(一)修訂《高等教育法》，為消除政府對高校的行政化提供法理依據

我國高等教育雖有《高等教育法》，但是《高等教育法》八章六十九條主要規定的是高等學校的自主權力，沒有對政府的管理權力范圍做出明確界定。因此，只有通過修法之路，在憲法高度上，界定清楚大學與政府的關系，明確政府和高校的職權范圍和合理邊界，確立政府與大學互動的基本框架，為政府權力找到適合的歸屬地，才能從法理上排除政府對大學權力擴張的可能，進而在高校外部消除政府對高校管理的行政化傾向。修法的關鍵點是讓政府權力由直接干預轉歸宏觀調控本位。政府對高等教育宏觀管理的職能就是調控和服務，此即政府管理高校的邊界。主要應體現在規劃與立法、撥款與籌款、評估與監督、制定各級各類高等學校設置基準等。

(二)制定《大學章程》，為消除高校內部行政化提供法理依據

大學章程的主要功用是規制大學權力運行，是連通國家法律和學校內部規則的中介，是大學治理的“憲章”，既可調整大學的外部關系，也可調整大學的內部關系[1]。可是，截至2013年9月，除了提請核準章程的6所，全國1600多所公辦高校中完成章程制定的僅有幾十所[2]。我國高校大學章程的缺位加劇了高校行政化。我國《高等教育法》第二十八條對大學章程的事項做了明確規定，而其中的“內部管理體制”就是用來界定高校內部權力關系及其應然的運行的。可是，現實是我國高校沒有大學章程或者有但流于形式，更談不上對學術權力、行政權力之間邊界的劃分問題，那么行政權力在實際運行中就處于無疆界狀態，行政權力對學術權力的僭越自然不可避免。

因此，大學制定《大學章程》實際上是把大學內部學術權力和行政權力的運行納入到法理思考，將大學內部治理提高到法律高度。必須指出的是，“大學章程需經過與主管政府同級的立法機構審批，其修改也必須經過相應程序并經相同的立法機構審批，使其具有法律效應，不會因學校和上級政府的領導更換而存廢”[3]。

具體地，在致力于消除高校內部行政權力泛化方面，《大學章程》制定上有兩個關鍵點：

其一，明確大學主權在師生。其二，劃分高校內部學術權力、行政權力邊界。

二、政治學視角下高校去行政化路徑

(一)在理清學術權力與行政權力關系的基礎上推行行政權力清單制度

1.在學理上理清學術權力與行政權力的關系。伯頓·克拉克認為現代大學本質是圍繞學科和行政單位進行活動的矩陣型組織[4]。據此，筆者認為，對應地也就會形成兩種權力矩陣：學術權力和行政權力。具體可從概念、格局、特征、作用方式、目的、相互影響等方面進行這二者關系的梳理[5]。總的來看，大學內部客觀存在學術權力和行政權力共存格局，二者各有存在的合理性和局限性，不可偏廢一方或替代一方。

2.推行高校內部行政權力清單制度。劃分高校內部學術權力、行政權力的邊界是可能的，并且可以從目前我國行政領域的一些新舉措找到可供借鑒的具體方法。我們知道，黨的十八屆三中全會審議通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”的要求。2013年11月22日廣州市行政權力清單首先發布，涵蓋廣州市48個行政單位、3705項行政職權正式上線發布并接受社會監督。廣州的具體做法是：首先，全面清理現有行政職權，摸清權力底數，厘清職權關系，核準界定各項行政權力，編制行政職權目錄，同時建立了行政職權動態清理機制，確保職權目錄的時效性、權威性和準確性。其次，依托各級各部門網站等建設規范行政權力公開運行專欄，統一公開全市行政職權目錄、行政執法自由裁量權細化量化標準和部分執法結果。且以科技為支撐，通過電子監察系統與執法單位業務系統無縫對接，主動獲取最新數據進行分析，對異常情況進行預警和糾錯，實現了對行政權力的實時在線監察。再次，公布行政權力運行流程圖，民眾可以通過上網查詢行政權力清單了解到每項職權的實施單位、職權名稱、職權依據等信息，一目了然發現行政執法人員是否依法行政[6]。受此啟發，筆者認為要對高校內部行政權力泛化進行規范與制約，也可以按上述思路推行行政權力清單制度，讓行政權力清楚自己的運行軌道并在自己的軌道上有序運行，真正為大學這一學術組織“保駕護航”。

(二)改變行政權力單一中心的集權結構，建立權力多中心的制約結構

盡管我國大學的權力結構表現出明顯的行政化特征，但高校內部客觀上存在多元的權力和權力主體，如政治權力、行政權力、專業權力、學生權力、市場權力等。高校存在的多元權力和權力主體為改變行政權力單一中心的集權結構，建立權力多中心的制約結構鋪墊了基礎。

制約結構是指權力與權力之間相互制約，是不同權力主體之間通過彼此鉗制的關系形成權力之間的相互約束。制約結構的特征明顯：在權力主體間的地位方面，制約結構中各權力主體的地位是大致平等或不相隸屬的，不同的權力主體在各自的權力領域內具有最高決定權，各自行使規定的權力。不僅如此，各主體還擁有相應的抗衡另一方強制性的權力。建立在權力分離基礎上的制約結構通過構建地位平等和彼此制約的權力組合，實現權力主體之間的彼此約束；在權力運行方向方面，制約結構中權力按一定的規則分離，并在權力主體之間建立相互約束關系。這種關系側重于雙向性，權力主體之間互為制約主體和制約客體，在這種情況下，一般不存在不受約束的權力；在權力運用的方式方面，制約結構強調制約的基本目的是為了保障權力運行的正常化和合法化，要求權力行使者在設定的法制軌道內行使權力，同時任何權力主體都無法脫離被約束的狀態，這就能最大限度地防止權力主體的專斷和權力被濫用[7]。

具體要在高校內部建立起權力多中心的制約結構，理論上要處理好以下幾個方面：

1.分權。 分權是制約的前提。只有將權力分立為若干部分并由不同的人員和組織掌握，才可能形成權力間相互獨立、相互平衡的態勢。具體地，要重新界定政治權力、行政權力、專業權力以及學生權力在大學中的地位和作用并在不同利益相關者之間合理分配權力，形成權力多中心的基本格局。

2.平等。 要明確各權力主體在各自的權力領域行使權力的地位平等或不相隸屬。高校各權力主體在各自的權力領域內具有最高決定權，各自行使規定的權力。

3.共治。 完善由多方人員組成的委員會。在校級層面上加強評議會、校務委員會、教代會等的實際運作；在學院(系)層級上，加強一些集體代表性機構，如院(系)學術委員會、院(系)教授委員會等；在校外力量參與決策方面，應健全、完善高校董事會。這樣，引導多元權力主體參與到高校決策中，降低內耗，提高效率。

(三)權力重心下移

學術權力結構有底部沉重的特征，即是說學術權力比較充分體現和發揮作用的地方在系、講座或教研室[8]。為此，要進一步改革高校管理權力分配結構，擴大中下層組織的管理權限，特別是應根據中下層組織與學科、專業活動聯系緊密的特點，向中下層組織下放學術及相關事務的管理權，使之在學術及相關事務的管理上，擁有較大的決策權。

三、管理學視角下高校去行政化路徑

(一)改革政府教育行政管理體制和高校內部的行政管理模式

高校為去行政化改革必須改革政府教育行政管理體制，而這首先有賴于在外部理清政府和高校的關系。過去政府基于理想化的認識，認為政府無所不能。在“萬能政府”(omnipotent government)理念下，政府在高教領域也很自然地充當著“全面領導者”的角色，集舉辦者、辦學者、管理者多重角色于一身。可是，事實上，政府不是萬能的，不是絕對完美的，在一些情況下也會出現“政府失靈”(government failure)。為此，政府在與高校關系的定位上應該實現一個根本轉變：從全能政府到有限政府(limited government)。在有限政府的定位下，政府再來簡政放權，有計劃、分步驟地向高校賦權，推行政校分開，管辦分離，由原來的控制轉為監督，以法律法規保障政策的穩定性才可能真正成其為可能。

而在高校內部，必須徹底取消我國高校行政級別管理制度，全面推行高校行政人員“職員制”，建立和健全與之相配套的職級制度，其晉升以工資級別為標準。具體地，可采取年功序列制，按照工齡和績效考核來發工資[9]。校長應當通過公開競爭或教工推薦的方式，由教授委員會聘任；取消行政人員在擔任行政負責人期間評聘學術職稱及參與競爭性的學術活動，防止行政資源占領和瓜分學術資源，讓行政回歸服務本位[10]。

(二)完善治理結構

大家知道，美國大學校長沒有任期的限制，權力較大，但卻很少出現行政權力無限擴張的現象。原因之一在于美國大學中存在著相對完善的治理結構。校長一要對董事會負責，接受董事會的質詢、任命與罷免；二要遵從評議會的程序化的制衡，即關于教學和學術的重要決策，都要有評議會的決議。受美國經驗的啟發，筆者認為我國高校要去行政化需要在治理結構方面作出以下新的安排：

1．建設學術權力運行的剛性載體——評議會。評議會的設置實有必要。評議會由教授或以教授為主的學術人員組成，通常被看做教授在大學治理中承擔重要角色的組織結構，是大學學術權力的代表和象征，是大學學術決策性機構而非學術咨詢性或審議性機構。它扎根于學科專業，對課程、教師晉升、終身任期制以及學術標準等方面擁有權力。以保證學術標準得到貫徹，學者所從事的學科得到發展，教師、科研人員的學術權力得到保障作為其價值追求。

筆者以為，評議會的產生有兩種思路：(1)新建而來。好處是像朱自清先生所描寫的春天“從頭到腳都是新的”，問題是新建的評議會與舊有的學術委員會如何區分與“兼容”。(2)改造而來。對我們目前已有的學術委員會進行改造，植入西方高校評議會的有益設計，使其從目前咨詢性、審議性機構真正轉變為學術決策機構。

2.加強高校董事會建設。高校董事會是受公司治理結構的啟發而出現的。它是發達國家高校的基本治理結構，在高校內部治理中行使最高決策權。

迄今為止，我國已有200多所高校建立了校董會，可是我們的校董會還屬于高校與其它企事業單位組建的松散協作組織，沒有進入高校管理層，只具符號意義。因此，要對我國目前的校董會進行改造，加強其自身建設，讓其進入高校管理層發揮應有作用。

高校董會作為政府與高等學校之間的“緩沖地帶”，能夠起到協調政治權力、行政權力和學術權力的作用，對于防范行政化有積極意義。主要體現在：

其一，實現政府對高校的間接管理。校董會的設置能夠替代原來教育部的部分直接和具體的管理職能，降低中央政府對高等學校直接管理的強度，可以使教育部職能轉移到宏觀管理上，統籌規劃和協調管理，合理配置教育資源，保障教育公平，真正實現高等學校自主辦學[11]。

其二，可以一定程度上平衡學術、行政兩種權力。完善的高校董事會作為高校內部治理結構的最高權力結構和決策機構，統轄高校內部學術、行政兩種權力，有力量調節、制衡高等學校內部學術權利與行政權力，既防止和糾正以行政權力代替學術權利的行政化傾向，又維護行政組織的合理權限，制約學術霸權。

其三，校董會是我國《大學章程》的制定主體。大學章程是約束大學利益相關者的協議性契約。因此，大學章程應通過各利益主體共同參與、協商而達成。從國際經驗來看，大學章程的制定主體是董事會，董事會根據批準建校的公法或特許狀，制定自己的章程或管理條例。我國可以通過建立一個吸納來自政府、社會各界、高校內部各利益相關主體廣泛參與的“中國式”的校董會來行使大學章程的制定權[12]。

四、經濟學視角下高校去行政化路徑

(一)市場力量介入高等教育資源配置

美國經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者、芝加哥大學教授弗里德曼曾指出，公立教育種種弊端的根源在于政府對公共教育的壟斷，而這種壟斷必然導致公立學校低效率、低質量以及低滿意度，實際上體現的是一種政府強制干預下的“生產者主權”，解決的方案在于把市場競爭機制和自由選擇機制引入學校系統。受此思想啟發，筆者認為，在經濟學視角下，高校去行政化的方案首先在于讓市場力量介入高等教育資源配置以消解計劃方式配置高等教育資源的“壟斷性”。

需要強調的是，我這里所說的“市場力量介入高等教育資源配置”并不是說不需要政府配置高等教育資源。我們知道，高等教育屬于準公共產品，具有公共產品和私人產品的雙重性質。高等教育資源配置方式相應也有兩種：計劃和市場。筆者認為，計劃方式和市場方式在高等教育資源的配置中都有其存在的合理性和必要性。如果只要計劃不要市場，就會出現有公平無效率；反之，只要市場不要計劃，就會出現有效率無公平。因此，既要堅持政府在教育資源配置中起基礎性作用，同時又要充分發揮市場機制的積極作用。

(二)改革利益分配

優化薪酬設計，深化收入分配制度改革，提高學術人員的比較收益，建立高校黨政干部的職務消費預防機制，從利益層面上引導和激勵學術人員在學術崗位上勤奮工作，防止行政權力的優越地位。這樣，人們才不會千軍萬馬“擠官道”。

五、文化學視角下高校去行政化路徑

諾貝爾經濟學獎獲得者、制度經濟學家諾思說：“我們的社會演化到今天，我們的文化傳統，我們的信仰體系，這一切都是根本性的制約因素，我們必須仍然考慮這些因素。”[13]此言鑿鑿。從文化學視角來考察，筆者認為，我國高校行政化首先是我國仕文化和官僚政治文化在高校的滲透和浸染，是官權大于一切的政治文化病癥在高校的蔓延和顯現；其次是我國高校缺少大學文化傳統與根基使然。“回顧現代中國高等教育百年歷史，我們不得不承認，中國‘高教先天不足，后天失調’，現代大學的精神、理想和制度，并沒有很好地在中國扎下根；中國人對大學認識不足，有嚴重的偏頗。”[14]

在文化學視角的關照下，筆者認為消解高校行政化的方案就是重建大學精神。而重建大學精神不可能憑空而建，我們需要為大學精神的重建搭建依托平臺——現代大學制度，即“保護現代大學精神得以實現的制度”[15]。

要建立現代大學制度需要回到原點，先回答什么樣的大學是現代大學以及什么樣的精神是現代大學精神。別敦榮教授在一篇文章中，就現代大學的“現代”意蘊進行了很好的解釋，認為現代大學應該包括以下方面：“一是主體性。大學應當是獨立的，應當以獨立法人的身份承擔社會責任，履行社會義務，完成自身的使命。二是開放性。大學應當是開放的，應當以開放的姿態接納各種學術思想、各種學術流派，包容人類各種不同的文化，增進不同文化的交流與融合，促進文化互動、相互理解和國際化。三是人文性。大學應當更加關注人性與人的發展，實現科學教育與人文教育的融合，致力于人與自然的和諧共存和社會與自然的可持續發展。四是卓越性。大學應當更加關注質量，更加關注效率，更加關注社會進步和文化發展的需要，用優異的人才、創新的科學成就和高品質的服務促進社會的進步”[16]。而現代大學精神，根據美國大學教授聯合會的提法，在于大學自治、學術自由、教授治校[17]。以上只是勾勒了現代大學制度最基本的兩點認識。真正要建立起現代大學制度談何容易。目前學界就此已展開熱烈討論，各抒己見，遠未達成共識。

在筆者看來，現代大學制度是一個在實踐中內涵不斷豐富和更新的動態概念，它要處理的是高校與政府、市場、社會的全面關系，其建構是一個巨大的、長久的系統工作，需要做特別深入的研究，非本文在此處所能回答。

前不久，南京師范大學吳康寧教授發文闡述自己對于現代大學制度建設的看法，認為我國現代大學制度建設面臨許多問題，但就當下而言，“最迫切需要解決的問題，既不在于對‘現代大學制度’作出種種理論闡明，也不在于就‘現代大學制度建設’本身提出種種實踐主張，而在于滿足現代大學制度建設必須具備的三個前提性條件——服務型的政府、有脊梁的大學和‘有力量的’聯盟”[18]。筆者很贊同。在吳康寧教授所說的三個前提性條件具備的基礎之上，筆者認為接下來的、可行的基本思路是：探討清楚究竟什么樣的現代大學制度符合我國現實需要和未來發展，即回答清楚一個制度需求的問題；然后深刻探討究竟怎么去建立這種符合我國現實需要和未來發展的現代大學制度，即回答清楚一個制度有效供給的問題。

高校去行政化問題涉及我國高等教育改革的“深水區”，復雜艱巨，任重道遠。可是，我們不能因為路艱就拒絕前行，不能因為路遠就放棄求索。“通向明日的未知路徑常常是由反省昨夜的冷峻燭光照亮的”[19]。只要我們開始反省，開始探尋，就一定可以找到高校去行政化的有效路徑。

[1]朱家德.權力的規制：大學章程的歷史流變與當代形態[M].北京：中國社會科學出版社，2013：5.

[2]高校章程“難產”:上千所只6所提交[N].新京報，2013-09-12.

[3][14]楊移貽.大學“官本位”及其消解[J].學園, 2009，(1).

[4][美]伯頓·克拉克.高等教育系統——學術組織的跨國研究[M].王承緒,譯.杭州：杭州大學出版社,1994:19.

[5][8]張德祥.高等學校的學術權力與行政權力[M].南京：南京師范大學出版社,2002:21-63.26.

[6]廣州再“首吃螃蟹” 最先“曬”行政權力清單[EB/OL].http://news.eastday.com/eastday/13news/node2/n4/n6/u7ai203107_K4.html.

[7]陳國權,黃振威.論權力結構的轉型：從集權到制約[J]. 經濟社會體制比較，2011，(3):103.

[9][10]朱永新.中國教育建議[M].北京：中國人民大學出版社,2011: 119.118-119.

[11]薄建國,王嘉毅.高等學校去行政化：內部權力結構的重構[J].現代教育管理, 2012，(5).

[12]吳根洲,李靈琴.大學章程制定主體——“中國式”董事會[J].現代教育管理, 2012，(2).

[13][美]道格拉斯·諾思.制度變遷理論綱要[J].改革，1995，(3)

[15]王洪才,趙琳琳.現代大學制度: 緣起、界定與突破[J].江蘇高教, 2012，(3).

[16]別敦榮.我國現代大學制度探析[J].江蘇高教,2004，(3).

[17]施曉光.美國大學思想論綱[M].北京：北京師范大學出版社,2001:305-310.

[18]吳康寧.中國現代大學制度建設的三個前提性條件[J].探索與爭鳴, 2013，(8).

[19]許紀霖.智者的尊嚴——知識分子與近代文化[M].北京：學林出版社,1991:239-240.

(責任編輯肖地生)

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A

1003-8418(2014)04-0036-04

王雪琴(1975—)女，貴州遵義人，廈門大學教育研究院博士生，貴州師范大學經濟與管理學院副教授。