我國高等教育學籍學歷管理制度改革研究
——基于歷史制度主義分析框架

馮昭昭

(華中科技大學教育科學研究院，武漢430074)

我國高等教育學籍學歷管理制度改革研究
——基于歷史制度主義分析框架

馮昭昭

(華中科技大學教育科學研究院，武漢430074)

自恢復高考以來，我國高等教育學籍學歷管理制度的變遷經歷了四個階段，管理日趨規范和完善。影響我國高等教育學籍學歷管理制度變遷的深層結構包括經濟體制和高等教育選拔制度，政府的理性選擇和高校的理性選擇使制度變遷出現較強的路徑依賴現象，但在制度變遷的歷程中也出現了制度微調、轉換、置換甚至制度斷裂的現象。

高等教育學籍學歷管理制度；歷史制度主義；深層結構；路徑依賴；制度變遷

在我國，高等學校的學籍學歷制度屬于國家制度，具有政策性強等特點。高校學生的學籍是學生具有合法大學生資格的唯一憑證，學歷則是代表對畢業生身份的認可，學籍學歷管理是我國高等教育管理的一項重要工作。自恢復高考以來，我國的高等教育學籍學歷管理制度在探索中不斷完善，從最初的高校自主管理到學歷證書備案制度，再到目前全國高等學校學籍學歷注冊已全部實現網絡電子化注冊，管理日趨完善和規范。從2004年以來，全國高等學校畢業生學歷網上認證已經得到全社會的認可，這對高等學校辦學行為特別是招生工作、學籍管理工作提出了更高的要求。一項管理制度，歷經了高校自主管理到完全沒有自主管理的權力，從分權到集權，看似與建立現代大學制度、擴大高校辦學自主權有較大矛盾，為什么國家會制定這種與時代發展不相適應的政策？是哪些原因、哪些動力推動這項政策制度的改革？這種學籍學歷的集中管理對高校的發展是利大于弊，還是弊大于利？本文將在歷史制度主義分析框架下，剖析我國高等教育學籍學歷管理制度改革的行為過程。

一、理論基礎與分析框架

(一)歷史制度主義的理論要點

作為新制度主義三大流派之一，歷史制度主義是20世紀80年代以來在西方形成的一個重要的政治學派，主要用歷史的研究方法對制度進行研究。“歷史主義制度通過關注制度，將理性主義中的‘行動者’與結構主義中的‘深層結構’聯結起來，建立一種宏觀結構—中層制度—微觀行動者的解釋框架。”[1]“歷史制度主義的方法論包括兩個方面。第一，尋找制度背后更具普遍意義的基本因素(制度的深層結構)，然后用這些具有普遍意義的基本因素來解釋特殊的、復雜的制度現象。第二，在普遍存在的基本因素與我們看到的特殊的制度現象之間，通過關注其中的行動者，建立邏輯聯系。”[2]歷史制度主義基本假設是路徑依賴，是指制度一旦形成，就會不斷強化，并在自我強化的機制下一直走下去。歷史制度主義的核心觀點是：在分析制度產生時，強調宏觀社會背景和偶然事件的作用；在分析制度的發展過程時，強調路徑依賴。

(二)歷史制度主義的分析框架

學者們在歷史制度主義基礎上，建立了間斷—平衡分析框架。“該理論致力于解釋一個簡單的現象：政治過程通常由一種穩定和漸進主義邏輯所驅動，但是偶爾也會出現不同于過去的重大變遷。”[3]就是強調制度在變遷過程中，在基本上維持穩定的情況下，偶爾也會出現斷裂。該分析框架主要分為三步：第一步是影響制度的宏觀因素分析，主要是分析制度背后的深層結構，把對制度起支配決定作用的背景概念化，一般是社會政治經濟結構和社會文化心理結構；第二步是制度演進的路徑依賴分析，制度變遷中常常出現鎖定現象，是制度的回報遞增使現行制度具有自我強化的趨勢，使制度被鎖定在一種無效率的路徑中，不斷向前；第三步是制度變遷的動力機制分析，制度變遷的否決點是改變無效的制度的關鍵點，當外部重大變化使現行制度復制受阻時，就可能為制度創新提供契機(黃容霞，2010)。

二、理論解釋：路徑依賴與制度變遷

(一)學籍學歷管理制度的深層結構分析

1．經濟體制。我國在1978以前實行的是完全計劃經濟體制，其經濟運行方式是國家指令性計劃調控，國家的一切都是計劃說了算。高等學校的管理首當其沖納入計劃中，為了顯示國家對高校的絕對控制，其招生計劃更是被牢牢掌握。即便在改革開放后，社會向市場經濟轉型，但高校的招生自主權卻從未擁有過，因此有人說高等學校是計劃經濟的最后一座堡壘。在這種情況下，中央政府擁有對高等學校招生計劃的絕對控制權，為了鞏固和保障這種權力，最直接有效的方法便是對學籍和畢業證書的完全控制。隨著高校辦學自主權逐步擴大，中央政府對高校的放權越來越多，只有招生計劃這一條自始至終沒有放松，并且在管理上更加嚴格。

2．選拔制度。我國高等教育選拔人才的制度是“高考”，是一套以統一考試為主、單獨考試和少量免試保送為輔的高校招生考試制度。高考是有競爭存在的，不論剛剛恢復高考時5%的錄取率，還是現在近80%的錄取率，總會有人在高考中被淘汰，就算是通過高考被錄取的學生，其學校層次也是相差巨大，所接受的教育和享受的資源是大不相同的，文憑被社會的認可程度也是有很大差異的。作為高考選拔制度的制定者，維護這種制度是他們的責任，集權管理便是保證相對公平的一種有效手段。與此同時，學生、家長以及社會對高考選拔的公平性極為關注，對學生上大學后的優越性也看得很重，因此，他們自然成為這種制度的堅決擁護者。

(二)學籍學歷管理制度的路徑依賴分析

制度變遷中常常出現一種鎖定現象，也就是制度被鎖定在一種無效率的路徑中，無法自拔。主要原因是制度的回報遞增使現行制度具有自我強化的趨勢。實際上，行動者經常面臨兩種選擇：是遵守現行制度還是改變現行制度？決定行動者選擇結果是哪種選擇使其預期收益更高。學籍學歷管理制度在具有國家的強烈主導性政策——國家控制招生計劃、頒發學歷證書——環境下，體現了較強的制度慣性，并不斷強化行動者的目的。

1．政府的理性選擇。 政府作為國家高等教育權的行使主體，為了貫徹教育方針、維持高等教育的穩定持續發展，對高等教育的入口和出口進行了嚴格的把關，絕對不能容忍社會出現假文憑和高校亂發文憑現象。20世紀80年代，社會一度時興文憑熱，有人甚至去買“文憑”來適應“社會發展需要”，某些單位在提拔用人時，把文憑與能力等同并論，往往給造假、買假文憑的人有“上位”之機，嚴重危害社會。政府如果不認真對待并解決這個問題，將會造成社會上的假文憑泛濫，并嚴重影響高等教育的公平性。

自恢復高考以來，我國的學籍學歷管理制度一直承擔著高等教育“中央控制”的重要職能，政府通過教育行政主管部門對學籍學歷的管理，保證了在統一高考選拔人才的基礎上高等教育學籍學歷的嚴肅性和唯一性，實現了國家的政策意向，如果高校自主管理無疑將消減政府的宏觀調控能力。依據歷史制度主義的觀點，一項制度的確立，會在相關的政策領域產生協調效應，促進其他相應制度的產生，從而形成制度網絡。就學籍學歷管理制度本身而言，就是一系列的相關制度的集合，這種相互關聯的制度集合使變遷的成本高昂，其結果是往往回到路徑的“鎖定”狀態，也使得政府更愿意在原來路徑上繼續前行而不愿意變更。

2．高校的理性選擇。 從建國之初到恢復高考后，高等學校就一直隸屬于國家的行政部門，由國家舉辦和管理。即使今日，在建設現代大學制度的呼吁下，大學成為擁有法人自主權的辦學主體，但國家對高等教育的宏觀管理從來沒有放松，對關鍵點(招生與學歷學籍管理)依然牢牢掌控。在這種情況下，高校從一開始就習慣了這種集權式的中央管理，沒有思考也沒有能力去反抗現行的制度，只能適應制度并在現行制度下盡量趨利避害。隨著社會競爭的加劇，高等學校外受經濟利益誘惑，內遭人情關系之礙，又擔心出現冒名頂替的責任事故，所以對于國家的集權控制有時會有一種解脫輕松的感覺，既能規范管理，又能把內部解決不了的矛盾上交，何樂而不為？因此，高等學校對這種管理制度其實是認同并支持的，不具有強烈的改革動機。

(三)學籍學歷管理制度變遷分析

歷史制度主義認為，制度變遷有四種類型，即制度微調、制度轉換、制度置換、制度斷裂。“前三種制度變遷是在原有的制度框架下進行的漸近演化，第四種制度變遷是與舊制度徹底決裂而形成新的制度結構。”[4]回顧1978年以后我國學籍學歷管理政策制度的演變，這幾種類型的制度變遷基本上都有體現。

1．制度斷裂。 “當社會政治經濟環境的劇烈變化引發巨大的新沖突，而原有的制度又在路徑依賴的作用下進入閉鎖狀態、失去調適功能而不能容納這種沖突時，就會導致原有的制度出現斷裂。”[5]“制度劇烈變化”是這種制度變遷的顯著特點。1993年以前的高校自主管理階段，誰具有高等學校的學籍，高校的學歷證書就發給了誰，國家知道的信息甚少。但隨著社會上假文憑的泛濫，國內名校的“文憑”都可以買到，國家、高校、社會、學生之間出現了極大的信任危機，政府感到舊的管理制度不能再繼續使用了，國家必須介入高校的學籍學歷的管理，于是從統一印制畢業證書入手來管理高等教育的學歷。

2．制度轉換。 社會經濟背景的變化或者政治權力平衡的變化也可能產生一種情勢，尤其是當新的行動者開始出現并利用現存制度來追求他們的新目標時，舊的制度有可能開始服務于新的目標，從而出現制度轉換現象[6]。“制度功能扭曲”是這種制度變遷的典型特點。1993年以后，國家加強宏觀管理，針對亂發文憑和假文憑的不正常現象采取了措施，以國家統一制作的學歷證書作為學歷管理的核心手段。但這種管理方式仍然沒有建立完整的學歷認證及查詢體系，行動者制定政策的初衷并沒有完全實現。于是從2000年，教育部開始試點學歷證書電子注冊并在網絡平臺發布，也就是建立了公開的學歷查詢系統以杜絕不法分子偽造、買賣假文憑，學歷制度的轉換是從紙質證書的管理到學歷證書電子注冊。

3．制度置換。 社會經濟系統和政治背景的大范圍變化可能產生出某種特殊的情勢，在這種情勢下，制度序列會發生變化，原來重要的制度會變得不重要，原來不重要的制度則可能變得重要，從而產生制度置換現象[7]。“外圍創新”是這種制度變遷的典型特征。2004年起，在原來學歷證書電子注冊制度的基礎上，教育部開始試行比對新生信息，也就是將畢業時注冊的信息向前伸展，2007年，教育部正式要求高校實施新生學籍注冊，并規定今后的畢業生證書的電子注冊的數據以新生學籍注冊信息為準。這樣一來，原來的畢業證書電子注冊的唯一性、重要性就不如以前了，更加重要的是在新生入學時的學籍注冊，有了電子學籍才會有將來的學歷證書電子注冊。

4．制度微調。 在制度仍處在路徑依賴的正常時間內，也有可能出現制度自身的微調[8]。“走小步、不停步”是這種制度變遷的典型特點。在學籍學歷管理制度中，由于制定政策的人自身的認識范圍和實踐的限制，不可能預測到以后的所有情況，這些沒有被預測到的情況將會在制度運作過程中產生一些非預期的后果。一旦出現這類后果就有必要對制度進行微調，以保證制度的存續。比如，在學歷電子注冊的最初階段，與學生相關的信息只有學生的姓名，在后來的實際操作中，發現由于信息量的缺少依然使不法分子有機可乘，于是在注冊時又增加圖像、身份證號碼等信息。2008年頒布的在校生學籍注冊辦法是為了加強在校生的學籍管理，也是屬于制度微調。

三、結論

(一)我國學籍學歷管理制度由自主封閉轉向公開透明。在國家進行學籍學歷電子注冊之前，高等教育的學籍學歷是高校自主管理，雖然國家在總體上的計劃數有所控制，但具體管理操作權力在各高校，高校與教育行政部門互相之間信息沒有溝通，誰有學籍、給誰發文憑全由高校說了算。這種自主封閉式的管理模式讓一些管理不嚴的高校鉆了制度的空子，也讓一些不法分子有機可乘。而隨著學籍學歷注冊的國家集權控制，學生信息公開透明，準確度也極大提高，并且由于信息的公開，使得政府、高校、社會、學生互相監督，高校辦學更加規范，也滿足了用人單位對畢業生信息的需求，同時也防止了學籍學歷造假現象的出現。

(二)我國學籍學歷管理制度受制于宏觀的“深層結構”，包括我國的經濟體制與高等教育的選拔制度。國家在高校實行的計劃經濟管理模式，高校招多少人、招什么專業，不是學校做主，而是由教育主管部門做主；而我國的高考制度也決定，具有高校學籍學歷的人一定是通過嚴格考試、規范學習的人，不是隨便什么人都能獲得的。這些“深層結構”對我國的學籍學歷管理制度產生了很大的影響。

(三)我國學籍學歷管理制度呈現出強勁的路徑依賴現象，制度被鎖定在一種無效率的路徑之中。在現有的制度安排下，政府、高校、社會都能獲得一定的回報遞增，行動者各方都缺乏打破這些制約的動力。有權改變制度的行動者缺乏改變制度的動機，加上信息的不完全，很難從初始條件中跳出來重新尋找新的路徑，只好仍在原有路徑下緩慢演進，甚至導致路徑的鎖定。

(四)從總體上看，我國學籍學歷管理制度的變遷呈現一種漸進的過程，體現出間斷均衡的特點。從1993年出現制度斷裂，學籍學歷由國家集中管理后，隨著現代科學技術的發展，這類制度一直在自我修正與自我完善。斷續式均衡意味著制度會在特定的均衡下維持一段時間，之后產生改變，變動后的制度就重新形成另一個均衡，繼續運行下去。

[1][2][4][5][6][7][8]周光禮.公共政策與高等教育——高等教育政治學引論[M].武漢:華中科技大學出版社,2010.

[3]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].彭宗超，等譯.北京:三聯書店,2004:125.

(責任編輯邱梅生)

G647

A

1003-8418(2014)04-0056-03

馮昭昭(1976—)，女，湖北羅田人，華中科技大學教育科學研究院博士研究生，湖北工業大學學生工作處副處長、助理研究員。