大學治理:歐洲觀點

孫倫軒，陳·巴特爾，趙雅靜

(南開大學 a.周恩來政府管理學院;b.高等教育研究所，天津 300071)

在新公共管理哲學的影響下，歐洲大學建立在國家權力和學術自治相互作用之上的傳統治理模式已經發生了變化。

一、宏觀層面:從邊緣機構到社會軸心

歐洲是大學的發源地之一，最早的大學如巴黎大學和博洛尼亞大學都誕生于歐洲。早期的大學被稱為“象牙塔”，意指大學超脫于現實，獨立于社會的高貴精神。歐洲大學因其擁有最悠久的歷史傳統，也因此最大限度地保留了古典大學的純正血脈。然而，隨著全球化時代知識經濟的興起，在工業經濟時代還處于社會邊緣的大學開始走向社會中心，這一趨勢為許多學者所捕捉。研究者大多以“大學作為研究高深知識的機構”為基點，論述大學尤其是研究型大學在民族國家參與全球競爭過程中的重要作用。在這一點上，歐洲大學也不例外，因此不再冗述。事實上，大學變成社會的軸心機構并不完全是一種“被動迫使”的過程，一定程度上也是一種“主動融入”。這種“融入”不僅僅體現在大學參與知識生產，也同樣可以從社會發展中大學發揮的世俗作用上可以看出。當然，這是高等教育發展的一種全球趨勢，歐洲僅僅是這種趨勢的一部分。

Meyer和Schofer從歷史縱向發展的角度對歐洲高等教育的這種“社會融入”進行了實證測量，證明了大學不斷融入社會的背景下學生主體多樣性的增加，盡管這種多樣性與學生的階級背景緊密相關［1］。20世紀60年代以來，歐洲工人階級家庭的孩子接受高等教育的機會在不斷增加［2］，但這并不能否認社會不平等是鑲嵌在高等教育系統里的一個明顯特點。大學的“社會融入”不僅與社會等級有關，還與性別有關系。Ramirez和 Wotipka的歷史研究表明，100年前，歐洲大學還不允許女子入學，1862年法國率先允許女子接受高等教育，隨即獲得歐洲其他大學的效仿。如今絕大多數歐洲大學里男女比例均衡，甚至某些大學里女生人數超過了男生［3］。然而，就女性職業軌跡來看，歐洲大學里的性別不平等依然存在。有人用“玻璃天花板”來暗喻女性在學術生涯中受到的不公待遇，而這種限制女性向高級職位晉升的無形壁壘也確實在歐盟的“她數據”(She Figures)中得到證實［4］。

大學的“社會融入”還體現在其開設的各種專業上。歐洲古典大學曾經一度抵制自然科學和人文應用科學的研究，這種非實用主義還受到了美國批評家Abraham Flexner的稱贊:“在美國的大學中，新聞學、公共衛生和商業管理這些學科已經被制度化了，而這些在大部分歐洲大學里還是不可想象的。”［5］如今，這種趨勢已經徹底被改變。歐洲大學中的工程學、社會服務、師范教育等這些以前不在大學里設置的專業獲得了存在的合法性。劍橋大學1990年成立賈奇商學院以及牛津大學在2000年創建沙依德商學院，表明商科成為歐洲高等教育中的重要學科。David Frank和Jay Gabler在他們的著作《大學重建:20世紀學術界的全球變革》中論述了全球范圍內的“學科融入”，認為整體社會的科學化和學術化趨勢已經非常明顯［6］。在歐洲，博洛尼亞進程加速了這一轉變，研究者發現許多傳統的學科研究變得日益精細與專業。大學的使命也在“融入社會”的過程中發生轉變。大學最根本的任務已不僅僅是教學和研究，對經濟發展做出直接的貢獻成為大學的“第三使命”，與經濟增長直接相關的任務獲得合法化，大學因此成為地區、國家和全球創新系統中的重要構成。歐洲各國制定許多政策來加強大學和社會經濟環境之間的聯系，以促使歐盟成為“里斯本戰略”中的“以知識經濟為基礎的、世界上最有競爭力的經濟體”。

二、中觀層面:從大學自治到遙控監督

歐洲大學治理在中觀層面的變化可以從政府與大學的關系中看出端倪。近些年來，在OECD國家尤其是歐洲大陸，人們對學術自治逐漸失去信心，而公共領域強大的政府監管也備受詬病。在高等教育領域，建立在國家權力和學術自治相互作用之上的傳統治理模式遭到質疑。新公共管理哲學帶來組織間操控模式的變化，大學的治理模式因此找到變革的方向。盡管各國以及他們的大學之間存在諸多差異，大學與政府以及社會其他部分之間的關系正在經歷深刻變革，新的治理體制正在建立。我們可以從以下四個方面觀察到歐洲高等教育治理的變化，它們相輔相成且在多樣化的歐洲國家變得日益重要。

首先，國家管理大學的傳統模式正在變化。與傳統的對大學較為直接的、自上而下的管理不同，現在政府越來越多地采用監督和“遠距離操控”的方法，借用私有領域企業管理的概念和工具來間接管理大學。目標管理法在這個過程中得到頻繁運用。政府確定目標，或者與大學商議目標，而達成這些目標的方式和途徑則由大學自主選擇。但在這個過程中，政府的控制并沒有減少，仍然扮演重要角色，這一點已經在Amaral對博洛尼亞進程的分析中得到了證明［7］。其次，大學治理過程中的參與者數量在急劇增加，已遠遠超過了傳統歐洲高等教育中國家治理和大學治理“二元互動”的時代。例如，近二十年來歐洲高等教育系統中關于教學和研究的認證和評估體系不斷增長，效仿美國的董事會系統也在各個大學不斷建立。再次，整個歐洲正在成為大學治理的一個系統性截面，博洛尼亞進程作為歐洲高等教育一體化的框架，甚至標志了“高等教育歐洲化”的出現。盡管有研究者認為它缺少理性政治決策，但其象征性價值賦予了歐洲大學多樣行動的合法性，而這些行動并不直接源于政策文本中顯性的目標或要求。最后，競爭作為一種治理方法變得日益重要。大學同行之間的競爭使得教育供給效率提升，企業或者潛在的學生則作為需求方來間接影響競爭行為。在歐洲，大學的評價是部分基于同行之間的學術評價，這種競爭過程與一些稀缺資源如金錢和特權相聯系。雖然科學社會學家已經證明了幾百年來科學家之間的競爭一直根植于科學生活之中，但是這種通過排名、評估和各種指標的競爭行為近些年有加劇之勢。在整個歐盟一體化框架中，競爭對促進卓越研究至關重要。2009年，來自17個歐盟國家的代表組成的開放式協調工作小組一致認同通過多種方法(包括標桿管理和經驗分享)來促進競爭的重要性［8］。在這個過程中，我們可以看到從一個松散聯接的機構向有目標、有組織的戰略行動者的轉變。

三、微觀層面:從松散耦合到戰略組織

大學是一種松散耦合的組織，隨著學科和專業領域的日益分化，遵循的是一種學科、專門知識和專業化無序狀態的邏輯［9］。這種說法曾經得到許多研究者的認同。自博洛尼亞大學建立以來，歐洲大學作為最古老的組織一直存在，但在國家權威和學術寡頭分治的格局中，作為組織的大學沒有獲得決策和管理的合法空間。這段缺乏內部治理的歷史可以在幾個傳統的高等教育管理模式中看到。根據傳統德國模式的概念，德國大學同時受制于強大的國家權威和學術寡頭力量。大學作為一個組織很少有獨立決策的合法空間。雖然終身教授作為大學主體來集體決策，但傳統上講席教授可以合法地拒絕組織內部自上而下的管理。雖然20世紀70年代以后終身教授的權力逐漸下降，但德國大學作為真正的組織行動者出現得更晚一些。法國大學更加疏遠有組織性的內部治理。Christine Musselin的研究稱法國大學內部根本沒有組織支柱，大學教授很少與大學組織保持一致，而政府在管制大學的時候也把注意力放在學科上面，而非有邊界性的組織，大學沒有被當作一個整體［10］。乍看一下，美國模式似乎很獨特。Henry S.Pritchett早在1905年就觀察到:“美國大學管理的模式越來越符合公司管理的方法。”［11］但仔細觀察，美國大學內部其實也沒有形成一個發育完全的組織行動者模式。相反，許多學術研究都很關注美國大學的社團屬性，將其稱為“松散耦合系統”。概括地說，傳統大學作為組織集中的權力非常有限，強有力的內部治理也幾乎不存在。與國家官僚和商業公司這些強大的組織行動者顯著不同，大學掙扎在內部(系部、教授)和外部(政府)兩股力量之間，這已經得到Max Weber的證明［12］。

這種態勢在歐洲已逐漸改變，大學正在不斷嘗試變革，測試自己的管理性能，努力轉變成為具有固定組織屬性的戰略行動者。大學甚至衍生成一種戰略組織，是一個整體的、以目標為導向的、慎重采取行動進而為自己負責的實體。這可以在以下五個方面看到:第一，相對于松散耦合的組織形式，不管是在系部層面還是整體大學方面，歐洲大學的決策結構具有了明顯的等級性。第二，問責制是這種轉變的第二個核心特征，學術工作必須經由標準化的計算和審計。第三，歐洲大學正在日漸明確界定自己的合法目標，即大學是一個能夠對自己行為負責的戰略組織者。第四，歐洲大學細致縝密的組織結構正在不斷擴展和分化。第五，職業化的大學管理正在興起。

四、結語:歐洲大學的“美國化”

歐洲大學治理在上述三個維度的變化一定程度上是一種全球趨勢，在一些國家發生得較早，另一些國家則晚一些。很顯然，美國大學無疑是這種趨勢的先鋒。自19世紀開始，“融入社會”就是美國高等教育的核心特征之一，贈地學院就是這種理念的直接產物。美國大學在不同的學科、形式以及使命等方面比傳統的歐洲大學更加開放，大學治理方面同樣如此。如今歐洲大學的董事會制度仍然備受爭議，但卻早已在1642年的哈佛大學里出現。同樣，作為一種治理機制的認證制度和競爭制度也是在美國大學里發現得較早。理論上來說，美國大學也是最早將自己定義為組織行動者的先鋒。但我們能否簡單地把現在歐洲大學正在發生的轉變貼上“美國化”的標簽?

事實上，大學不應被簡單的視為民族國家邊界內孤立的存在，大學之間頻繁的交流至少從19世紀早期就已出現，而且民族國家的式微和信息技術的發展更是加劇了這種互動。很顯然的是，目前歐洲大學做出的轉變受到美國模式的觸發。但兩者之間的影響是相互的，美國及其大學并不僅僅是一個“獨立變量”，同時也是一個“因變量”。大學的這些變化是一種全球性特征而不能僅僅局限于某個民族國家體系之內。此外，即使美國大學是這種全球趨勢的領導者并最終影響了歐洲大學，但它們在一些非常核心的問題上并沒有產生共鳴。在歐洲，公立大學占主導地位，而私立大學則發揮的作用有限，后者大多注重教學而非研究，且一般情況下都規模較小。因此，歐洲的私立大學不能與在美國享有較高聲譽的、研究型的、非營利性的“私立大學”相提并論［13］［14］。此外，美國高等教育的公共經費急劇下降，歐盟則不然。德國大學有70%的經費來自于聯邦政府，而加州伯克利分校來自政府的經費只有10%左右。反過來看，歷史上美國研究型大學的創建其實深受英國和德國大學的影響。由此可見，影響只能是相互的，美國大學單方向的“完整同化”歐洲大學的現象幾乎不可能出現。在全球化知識經濟的大背景下，所有國家的大學采取的應對措施可能是趨同的，但對不同國家的影響是絕對不會標準化的，因為這種適應或者變化終究是給予不同的時空概念之上的。

［1］Meyer，J.W.，Schofer，E..The University in Europe and the World.In:Krücken， G.， Kosmützky， A.， and Torka， M.(eds.)，Towards a Multiversity?Universities between Global Trends and National Traditions.Bielefeld，transcript，2007:45 －62.

［2］Trow M..Twentieth－Century Higher Education:Elite to Mass to U-niversal.Baltimore［M］.Edited by Michael Burrage.The Johns Hopkins University Press，2010.

［3］Ramirez，F.O.，Wotipka，C.M..Slowly but Surely?The Global Expansion of Women’s Participation in Science and Engineering Fields of Study，1972－92.Sociology of Education，74(3)，2001:231－251.

［4］European Commission:She Figures 2009.Statistics and Indicators on Gender Equality in Science.Brussels，European Commission，2009.

［5］Flexner，A..Universities:American，English，German［M］.Oxford:Oxford University Press，1930.

［6］Frank，D.，and Gabler，J..Reconstructing the University.Worldwide Shifts in Academia in the Twentieth Century［M］.Palo Alto，Stanford University Press，2006.

［7］Amaral，A.，Neave，G.，Musselin，C.，and Maassen，P..Bologna，Universities and Bureaucrats.Heidelberg，Springer，2009.

［8］CREST.OMC Working Group Report on Mutual Learning on Approaches to Improve the Excellence of Research in Universities.Brussels，European Commission，2009

［9］托尼·布什.當代西方教育管理模式［M］.南京:南京師范大學出版社，1998:168 －177.

［10］Musselin， C.. Are Universities Specific Organizations?In:Krücken，G.，Kosmützky，A.，and Torka，M.(eds.)，Towards a Multiversity?Universities between Global Trends and National Traditions.Bielefeld，transcript，2007:63 －84.

［11］Pritchett，H.S..Shall the University Become a Business Corporate?Atlantic Monthly，96，1905:289－299.

［12］Weber，M..Economy and Society［M］.Berkeley:University of California Press，1978.

［13］Douglass，J.A..Privatization’s Specter in US Higher Education:A Weakening Social Contract and the Rise of the For－Profit Sector.Paper presented at the symposium“The privatization of higher education:Private investments for the common good?”Oct 20－21 2011 at the CSI － Centre for Social Investment，University of Heidelberg.

［14］Levy，D.C..How Important Is Private Higher Education in Europe?A Regional Analysis in Global Context.Paper presented at the symposium“The privatization of higher education:Private investments for the common good?”Oct 20－21 2011 at the CSI Centre for Social Investment，University of Heidelberg.