借鑒西方經驗，完善我國高校內部管理構架

莫甲鳳

(中國人民大學教育學院，北京100872)

英國高等教育管理專家邁克爾·夏托克指出:“人們往往把成功的大學之所以成功歸因于出色的教學和科研，而不是其管理。但是良好的管理的確可以為教學科研的興旺發達提供合適的條件。反之，不良的管理會影響教學科研的正常發展，從而導致大學的衰敗?！保?］十八屆三中全會提出，加快事業單位分類改革，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校的行政級別。在這一新的政策框架中，完善高校內部管理構架是建立中國現代大學制度的突破口，也是高校在現有體制內能有所作為的領域。

一、中國高校內部管理構架不完善的表現

1.校院兩級權責關系不對等

中國高校的權力集中在學校高層，院系賴以生存的人權、事權、財權缺失，形成了“倒金字塔”式權力結構。權力上收，責任下放，嚴重壓制了基層學術組織的活力。這與國際慣例越到組織高層，崗位設計、職責劃分、權力行使越規范明確，越到組織底層，崗位設計、職責劃分、權力行使越靈活多樣的情形相背離。這是因為:一方面，由于高校是“目標模糊”、“底部沉重”的學術組織，行政系統與學術系統是松散耦合的矩陣結構，使得高校管理具有科層化與專業化的雙重屬性。正是科層體制的紀律與控制和專業技能與自主權二者之間的沖突［2］未得到有效化解，導致高校行政管理無限壓倒學術管理。另一方面，由于深受高度集權的政治體制和管理模式的影響，高校缺乏自治傳統，學術體制化程度較低。如學者梁明偉所言:“西方的學術體制化的最主要特征是學術場域的自律，而中國大學科層體制弊病的關鍵原因在于學術場域與非學術場域的界限模糊不清，學術場域缺乏自治性和自身的游戲規則，缺乏自覺抵制外來干涉的力量。”［3］

2.機構設置行政化

中國高校內部管理構架的最大特點是“行政化”。機構設置效仿政府系統，各項資源分配、事務管理的話語權大部分掌握在有行政職務的人員手中，教師的身份與一名普通雇員相差無幾。這就是為什么行政部門領導招聘時，諸多教師趨之若鶩的根本原因。正是“學而優則仕”的“官本位”盛行強化了教師對行政的依附性，損害了他們的群體獨立意識和學術精神。由此導致學人浮躁、學術異化成為高校常態。去行政化已成為高校內部管理改革必須解決的嚴峻問題。

3.問責機制缺失

不受監督和制約的權力必然導致權力的濫用和腐敗。當前，高校內部行政系統很少受到制度和規范的監督，管理者既不習慣受人監督，也不明白要承擔什么責任。相關部門出臺的各種關于工資福利、提級晉升、招生錄取、經費分配、采購招標、評價機制等政策大多傾向自己利益集團的利益，缺少相應的監督和問責機制來對其進行約束。在“自律”不足而“他律”缺失的情況下，高校普遍存在人浮于事，濫用權力謀取私利的問題。

4.管理專業化程度低

高校內部管理包括行政管理和學術管理，具有很強的專業性。其核心是學術管理，這是它區別于其他管理工作的一個根本特性［4］。現實的情況是:行政管理專業化程度不高，學術管理行政化嚴重。一方面，高校中的“雙肩挑”人員大量存在，結果是教學科研與行政管理容易顧此失彼;另一方面，行政權力膨脹，無限擠壓學術自治空間，導致學術精神淪喪，學術管理“行政化”:學術評價機制不是按照學術規則操作，而是以官場規則運作。正是由于行政管理者對學術事務的自以為是，常常導致錯誤決策的制定，嚴重阻礙了學術的發展。

二、西方五國大學內部管理構架的經驗

1.英國模式:以牛津大學為例

牛津大學和劍橋大學最早創立學院制，自創立伊始便擁有教學、科研、人事、招生、財政等方面的自主權。如伯頓·克拉克所言，“從垂直維度來看，英國模式中最強的權威是處于底部的行會形式的控制”［5］。大學與學院的關系主要表現在:(1)學院屬于大學，但不由大學管理，學院由院長及院士共同自主管理。校長是榮譽職位，只具有象征意義，不具有行政管理的具體職權。(2)大學與學院既有分工又有聯系:學院擁有獨立的財產和收入，按照大學章程委任自己的人員、自行招生;大學負責考試與頒發學位等。牛津大學內部管理構架包括教職員全體大會、大學理事會、校長、副校長及學部。學部是牛津大學管理構架中的一大特色，包括人類學部、醫藥科學學部、數理與生命科學學部以及社會科學學部。學部是自治的法人團體，設有學部理事會，學部主席全權負責學部活動的所有事務，有權對學部的教育及常務事務作出決定和進行管理，享有預算和財政的權力，但在一定程度上受牛津大學章程的制約。學部下屬的學院有相當大的自治權，享有對課程、教學、科研、招生、人員聘用等事務的權力。

2.美國模式:以加州伯克利大學為例

美國大學是一個典型的科層組織，實行的是董事會領導下的校長負責制。加州大學作為美國公立大學的典范，其內部管理構架包括董事會、校長及評議會(又稱教授會)。校長由董事會推選產生，是大學的最高行政長官，擁有對學校日常事務的大部分管理權。評議會接受董事會的領導，負責學術事務的管理。在伯克利分校，校長全權負責整個大學的日常事務和運行管理以及大學所有正式典禮的主持，7位副校長(包括1位執行副校長兼教務長)分管預算與財務、經營與管理、設施服務、科研、學生事務、大學關系。以校長為核心的各行政機構均有健全的組織章程，有明確的職權劃分及議事程序。伯克利的評議會是教師群體的組織，享有對學術事務的決策權，由學院評議會和33個常務委員會構成。近年來，美國大學尤為注重內部管理的專業化，如格瑞斯所言:“校長期望與其同事以現代專業主義的方式建立聯系，而不是以經驗主義的方式來與同事打交道……專業人員和校長都授權于專業文化。學校應該由有能力的專業人員群體來領導和管理。”

3.法國模式:以巴黎大學為例

法國是高等教育高度中央集權的國家。1968年《高等教育指導法》頒布之前，大學權力一直集中在學院院長手中，學院可以繞過學校與國家教育部直接對話。1968年之后，政府相繼出臺了《富爾法案》、《薩瓦里法》、《大學自由與責任法》。根據法律規定，大學的組織結構由原來的“大學—學院—講座”三級模式轉變為“大學—教學與科研單位”兩級模式。從巴黎大學的情況來看，改革以前大學中各學院基本上是各自為政，學院下設理事會和評議會。理事會由全體教授擔任，有權決定本院的行政管理、財務開支和教師晉升以及制定內部章程，評議會則負責教學、科研等方面的事務。改革后，形成了以校長為核心的校務委員會和以教學與科研單位主任為核心的理事會。大學同時下設校務委員會、學術委員會以及學業和生活委員會。這三個委員會在學校重大事務的決策中發揮重要作用。由于基層學術組織自我管理的觀念早已深入人心，教學與科研單位至今仍可以保持比較大的獨立性，教授等在學校管理中依然擁有無可爭辯的權力。

4.德國模式:以哥廷根大學為例

德國公立大學實行“大學—學部—講座/研究所”三級管理模式。大學內部管理的重心在于基層講座。講座教授是基層學術組織的絕對核心，全權負責本講座或研究所的招生、人員聘任、課程設置、教學、學位授予、科學研究、財政預算等事務。隨著大學規模的擴大和教授權力的膨脹，德國大學開始對學術組織進行扁平化改革，形成“大學—學系/研究所”兩級結構;延長系主任任期，強化他們的職責，弱化院級機構，加強系的自我管理［6］。在哥廷根大學，大學的最高權力機構是全體成員代表大會和評議會。全體成員代表大會由130人組成，其中教授為70人，學生20人，學術性輔助人員20人，其他成員包括從事行政管理和技術輔助的人員20人，其職責是選舉校長和2名副校長，審議學校章程。評議會由13人組成。校級行政部門下設9個處，分管一般事務與開支、教務、房地產、計劃與統計、人事、財務、總務等［7］。在哥廷根大學的內部管理中，教授席位占有絕對多數，教授以外的其他團體成員只是參與有關事務的討論，最終決定權還是保留在教授手中。

5.日本模式:以東京大學為例

日本國立大學法人化之前，大學內部管理構架是“大學—學部—講座”三級模式，學部(相當于中國大學的學院)下設教授會。大學管理重心落在各個學部的教授會，是學部最高權力機構，由所在學部的教授、副教授和其他職員組成，學部長任教授會議長。教授會“擁有決定所在學部的預算分配、新任教官的遴選、所在學部教官的升遷、課程設置、各學科或講座的教學和科研計劃、學位頒發等權力?？梢哉f，在極大程度上，日本國立大學的內部管理與運作主要依靠各學部的教授會執行”［8］。法人化之后，根據《國立大學法人法》，東京大學制定了《東京大學憲章》和《東京大學基本組織規則》，將大學分為三個校級管理機構:一是由校長和理事組成的董事會，負責審議學校重大事項的決策;二是經營協議會，負責審議有關學校管理的事項;三是教育研究評議會，負責審議教育研究的相關事項［9］。值得注意的是，東京大學在學部一級仍設立教授會作為學部的最高決策機關，審議學部長的人選，教師的錄用與晉升，教育課程設置，學生入學、畢業、學位授予等整個學部的重要事項。在基層學術組織自我管理權限方面，東京大學強化了院系在學校管理運營中的地位，如學校賦予以院長為代表的院系以人事管理和財務管理權限，使行政權力與以教授會為代表的學術權力各司其職，達到動態平衡。

通過對英、美、法、德、日五國大學內部管理構架進行比較發現:(1)大學管理重心均落在基層學術組織，享有高度自治權。(2)通過建立緊縮型扁平式組織，使大學內部管理變得靈活、敏捷、高效。如法國大學實行“大學—教學與科研單位”兩級結構，英國大學建立“大學—學群”兩級結構，德國大學實行“大學—學系/研究所”兩級結構，美國大學形成“大學—項目委員會”兩級結構。而中國的情況是，如中國工程院院士劉經南所言:“綜觀國外一流大學，都是小機關、大學院。二級學院才是高校教學和科研的實體，擁有相對獨立的人、財、物的管理權，學校的財力80%都在學院。而在中國，大多數綜合性大學還是由學校直接掌管人、財、事大權，這樣不可避免會導致機構臃腫、效率低下、‘跑部錢進’等問題，而學院這一教學、科研的主體活力不足。”因此，借鑒西方大學的成功經驗，重新調整校院兩級組織構架是建立現代大學制度的一個突破口。

三、完善高校內部管理構架堅持的原則

1.效率原則

效率是高校建立現代管理制度的一個基本價值追求。效率的高低，反映了行政管理水平的高低。對完善高校內部管理構架而言，就是要建立扁平式組織架構，避免機構重疊、職能交叉;提高決策執行力，降低管理成本。

2.民主原則

《高等教育法》規定:高校應當實行民主管理。堅持民主原則要求高校管理重心下移，提倡和鼓勵師生主動參與管理，同時不斷完善民主監督機制，在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立健全相關制度，暢通民主監督的渠道，營造民主管理的良好環境。

3.學術本位原則

大學是一個追求真理的學術組織，學術本位是高校管理的基本原則。行政管理的出發點和落腳點應是服務學術自由和促進學術發展，打造學術本位型高校組織文化。

4.最低權限原則

這是指系統內的每個個體在執行授權的任務時，賦予其所需要的最低許可。在高校內部管理中，可以由系/中心一級自主決定的事務絕不讓學院一級插手，可以由學院一級自主決定的事務絕不讓學校插手。高級行政管理人員從常規決策中解脫出來去處理規則外的特例，可以大大減少決策執行的時間，消除大學對院系各項事務大包大攬的弊端。

四、完善高校內部管理構架的路徑選擇

1.推進學部制改革，賦予基層學術組織自治權，激發學術心臟地帶的活力

泰德·塔玻曾指出，“牛橋體系中最持久、最有影響力的信念是:大學是自我管理的學者社團?！薄叭魏蔚胤降膶I文化都貶低所有的外部控制，強調個人自主和學院自治”［10］。大學作為一個底部沉重的學術組織，強調基層學術組織自治符合大學發展的內在邏輯。規范保障院系等基層學術組織的自治權是激活學術心臟地帶的需要［11］。學部作為高?；鶎訉W術組織的一種形式，是落實院系自治權和教授治學的重要載體，可以實現學科整合和提高管理效能。學部制是指針對高校學科布局分散、管理跨度大的問題，在校、院之間增加學部一級學術性組織或管理機構，以整合學術資源，促進學科交叉融合。推行學部制改革，使院系成為實體單位，要求尊重高校的“底部沉重”特性，樹立“學院辦大學”理念。

近年來，北京、浙江等高校均不同程度地進行了學部制改革。如中國人民大學根據學科性質，組建了人文學部、社會學部、經濟學部、法政學部及理工學部;浙江大學成立了人文學部、社會科學學部、理學部、工學部、信息學部、農業生物與環境學部、醫學部等七大學部。實踐證明，凡是把院系權力上收的高校，改革基本失敗;凡是把學校權力下放學部的高校，改革基本取得積極成效。后者的成功之處在于，在學部下保留了精干高效的院系機構，每個學部一般由一位副校長全面負責，通過副校長，將學校大部分的人權、事權、財權下放到學部。因此，激發基層學術組織的活力應以學部制為載體，擴大基層學術組織自治范圍，充分調動院系和廣大教師的積極性，推動院系的自我完善和自我發展。

2.推行大部制改革，建立扁平式組織架構，實現管理重心下移

高校大部分的人權、事權和財權下放到學部后，有必要整合剩余的行政事務，推行大部制。大部制即大部門體制，是指在高校行政機構設置中，將那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項集中由一個部門統一管理，減少和規范行政審批，簡化辦事手續和環節，提高決策執行力。大部制改革就是按扁平化的組織模式來設置機構，通過破除高校自上而下的垂直高聳的“金字塔”結構，精簡管理層次，增加管理幅度，明確崗位職責，縮短工作流程，建立一種緊湊的橫向組織，推動高校內部管理體制改革是破解當前高校行政化弊端的路徑選擇。

十八屆三中全會提出“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化”，進一步為高校大部制改革提供了政策環境。山東大學于2009年開始試點大部制改革，撤銷原科技處、社科處、學術委員會辦公室、校友辦等機構，新組建學術研究部和合作發展部為學校機關管理機構，如今機關部門由22個減少到15個。復旦大學通過實施校、院系決算管理改革，改變以職能部門為主、按“條”分配資金的預決算管理模式，將院系作為預決算執行主體，賦予院系更多的資源調配權和經費支配權，最大限度增強院系辦學活力，形成以“微觀激活、宏觀調控”為特征的校、院系兩級管理體制。

3.建立問責與激勵機制，把權力關進制度的籠子，加強民主管理與監督

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出了“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的要求。高校建立問責制要在這一政策框架中展開。問責制是對高校各方所承擔的職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔因行為失當或違法、瀆職、失職等造成責任后果的一種責任追究制度。問責制就是把權力關進制度的籠子，遵循“規范授權—明確責任—實施問責—責任追究”的思路，建立權力清單制度和對責任承擔者的問責體系，形成用制度管權、用制度管事、用制度管人的機制，防止行為失范、決策失誤、權力失控(饒桂生，2008)。激勵機制是對問責制的重要補充。在學部和大部制的構架下，應積極構建學術管理體制和激勵機制，推動基層學術組織創新。此外，還要加強民主管理與監督，允許、提倡和鼓勵師生參與管理。在國外，教師是高校學術水平的捍衛者，而不只是具體學科中的一員。各國大學章程規定，教師有參與各種議事會的權利和義務，對大學和院系的重要人事任免發表意見，對大學的戰略規劃和重點學科建設提出建議。

近年來，教育部遴選的27所試點高校在積極探索建立現代大學制度的過程中，民主管理機制和激勵機制在制度建設上有了一定的創新和突破。如同濟大學健全《同濟大學校務委員會章程》、《同濟大學董事會章程》，修訂了《同濟大學教職工代表大會實施辦法》，組建了新一屆校務委員會，調整了學生申訴處理委員會并研究建立教職工申訴處理委員會。中國政法大學通過建立健全教職工代表大會制度、學代會制度、黨代會代表列席常委會、教代會代表列席校長辦公會等多種形式，暢通意見表達渠道，最大限度地保障利益相關者的知情權和參與權。南開大學深化人事改革，明確了與聘用制相適應的薪酬分配激勵機制，進一步深化模擬績效工資改革并啟動以水平和貢獻為基礎的崗位調整，全面創新多樣化的績效考核評價方式，以人事管理制度的創新促進其他方面的制度機制創新。

［1］邁克爾·夏托克.成功大學的管理之道［M］.范怡紅，主譯.北京:北京大學出版社，2006:01.

［2］張兆芹，王 妮.中國高校學術管理存在的問題與對策［J］.高等教育研究，2006，(4):39 －43.

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［5］［10］伯頓·克拉克.高等教育系統——學術組織的跨國研究［M］.王承緒，等譯.杭州:杭州大學出版社，1994:140.101.

［6］郭麗君，吳慶華.中外大學比較［M］.北京:經濟管理出版社，2012:180.

［7］張斌賢.德國大學與國家的關系［M］.北京:北京師范大學出版社，2008:161－162.

［8］黃福濤.法人化與日本國立大學內部管理改革［DB/OL］.http://edu.sina.com.cn/l/2004 －06 －16/73162.html.

［9］田愛麗.現代大學法人制度研究——日本國立大學法人化改革的實踐與啟示［M］.上海:上海教育出版社，2009:68.

［11］周光禮.完善中國現代大學制度——以大學章程為載體，以治理變革為突破口［J］.大學(學術版)，2010，(1).