去“官僚化”:大學行政管理體制改革的正確取向

李金龍，朱 穎

(湖南大學a.法學院;b.政治與公共管理學院，長沙410082)

當前，大學去“行政化”問題已成為理論界和實務界關注的焦點話題。盡管許多學者和實務界人士對去“行政化”進行了比較深入的探討，但對大學“行政化”和“官僚化”問題的界定、去“行政化”的邊界等問題的認識存在較多誤區。本文試圖從理論和現實相結合的角度來厘清“行政化”與“官僚化”的關系，并在此基礎上提出大學行政管理體制改革取向應該是去“官僚化”而非“行政化”。

一、大學行政管理體制改革取向是去“官僚化”而非“行政化”

1.“行政化”與“官僚化”概念辨析

“行政”一詞從狹義上說是指政府對自身內部事務的管理;從中義上說是指政府除了對自身內部事務的管理之外，還對社會公共事務進行管理;從廣義上說是指除了政府以外的黨軍機關、人民團體、企業、學校等事業單位內部的非業務性質如辦公室、人事、工會、后勤等的管理。“行政化”一詞有兩層意思:其一是指在政府本身的管理上，行政管理程度加深、領域拓寬。其二是指行政管理的體制機制、方式方法得以推廣和泛化，從而向社會其他領域擴展和滲透。因此大學行政化則是指行政推廣到大學內部的非教學科研諸多事務的管理上，且行政管理的程度加深、范圍擴展。學界對于“官僚”的定義分為兩類:一是認為官僚為中性詞，即指一種組織或科層制的管理，指一種以“分部—分層”、“集權—統一”、“指揮—服從”等為特征的組織形態，是現代社會實施合法統治或管理的行政組織制度。二是認為官僚是貶義詞，引申為官僚主義、官僚作風，諸如管理中存在的形式主義、文牘主義、脫離實際和群眾的作風等問題?！肮倭呕笔侵干鐣M織中存在的各種各樣的具有官僚性質的弊端并逐漸推廣和泛化的現象，即官僚制組織的變質和異化。大學官僚化則是指大學行政管理體制中出現的官僚化弊端，具體表現為:大學辦學理念制定不從大學使命出發、而依行政首長意志確定;官本位思想盛行，導致行政權力壓制學術權力;大學管理機構不根據大學職能需要設置，非學術性管理機構過多、行政機構人員膨脹;大學考評機制存在重數量輕質量、重行政級別輕學術成果、重眼前輕長遠的功利化傾向等。

可見，盡管“官僚化”和“行政化”之間存在一定的聯系，但兩者區別也是顯而易見的。第一，從詞義來看，“行政化”是指行政管理的體制機制、方式方法等方面得到加深、擴展并泛化。而“官僚化”則是指組織中出現的官僚主義和官僚作風弊端的傾向得到泛化和推廣。第二，從詞性來看，“行政化”是中性的，表明包括政府在內的社會組織對有關事務的計劃、組織、指揮、協調和控制等行政管理活動。而“官僚化”則含貶義。它表明官僚制組織已經衍生出了一系列的文牘主義、墨守成規、脫離實際、效率低下的官僚主義現象。第三，從發展趨勢和危害來看，行政化表現出事物發展的一種正常狀態，行政化發展到一定程度后，組織會出現諸如機構龐大、人員增多、運轉不靈活、政策制定和執行緩慢等表征，但由于權力具有一定的自我膨脹性，這是任何組織在發展中都難以避免的正?，F象。行政化超過一定限度之后就轉化成為官僚化。官僚化就是事物發展中所存在的一種病態現象，表現為官僚風氣嚴重、官僚作風盛行、人浮于事、機構尾大不掉等。若任其發展，不僅嚴重影響組織的正常運轉，還會促使組織改變性質，最終消亡。

2.大學行政管理體制需要必要的行政化

第一，大學作為復雜的現代大型社會組織，需要通過行政化建立必要的行政機構、管理制度等，以維持組織的正常運轉。大學每天要處理大量的錯綜復雜的事務，如教學活動安排、人事任免、校園清潔、教學資源分配等。這就需要正常的行政管理活動來完成這些工作。因此，一方面，大學需要建立行政管理機構，雇傭行政管理人員，對大學的各項事務進行計劃、組織、指揮、協調和控制，另一方面，大學必須建立必要的規章制度，確保各項行政管理活動的規范化，提高大學的行政管理效率。可見，行政化是大學存在和運轉的必要前提。

第二，從社會分工的角度來看，大學中的行政活動必須從教學科研活動中分離出來，使行政活動為教學科研活動服務，從而提高教學科研活動的工作效率。社會分工是人類社會發展的必然趨勢。隨著社會分工的發展，大學必須同時具備從事學術活動的教學科研人員和從事行政性事務的專業行政人員，二者各司其職，各盡其責，缺一不可。行政人員專門負責處理大學的日常性行政事務，為學術活動提供良好的服務，從而為教師一心一意開展教學科研活動解決后顧之憂，讓教師專心于教學和科研，保證學校的教學科研活動高效率地健康運轉。

二、大學的種種弊端根源于行政管理體制官僚化

1.官僚化扭曲了大學的辦學理念

辦學理念是人們對大學的理性認識、理想追求及所持的教育觀念或哲學觀念，它是建立在對教育規律和時代特征深刻認識的基礎之上的。從本質上看，辦學理念就是要把一所大學辦成什么樣的大學。大學辦學理念包括的主要內容有:大學的本質和特征、大學的目的和功用、大學的職能和使命以及大學的管理原則和依據等。一所大學的理念是這所大學的思想、精神和靈魂，它決定這所大學的思維方式、發展方向及辦學的側重點。因此，正確辦學理念的確立應該是從大學本質和使命出發，以完全尊重教學科研主體——教師和專家的意見為基礎，結合大學教育培養人才的目的而制定。可是，當前我國大學辦學理念的確立并不是依據大學的使命和本質，也不是從教育自身規律出發而制定，更沒有征求和詢問教育專家、教授的意見，而僅僅是行政官員們為盲目迎合社會需求而確定。實際上，在我國，由于校長在學校中的地位、職責和權威所致，他在學校辦學理念的形成過程中往往起著關鍵性的作用;不僅如此，學校辦學理念通?？偸峭ㄟ^校長的言行表達出來的，有時未免夾雜了校長個人的教育思想、辦學主張和語言風格等。校長的辦學理念是學校辦學理念的主要成分［1］。辦學理念制定的扭曲化明顯暴露了當前大學行政管理體制中的官僚化弊端，即大學行政管理系統的權力得到明顯加強，長官意志取代學術發展規律而占據學校決策過程的核心地位，各個學科專業領域的專家在學校管理中的發言權逐漸削弱，甚至在學校決策過程中被忽視，因而使得大學在辦學理念方面越來越偏離正確的軌道。

2.官僚化使得大學權力配置畸形化

行政權力本應只管理學術和教學以外的非業務性的事務，但由于官僚化的存在，它的權力不斷地得到加強，并逐漸向學術領域擴展，開始插手甚至統領學術事務。大學官本位思想日益盛行，行政權力一支獨大的局面逐漸形成，從而使崇官逐官的官本位和官僚習氣泛濫于大學校園，一切惟管是命、惟官是從。具體表現在:

第一，行政權力統領大學各項學術事務，侵占學術權力。從大學外部看，中央政府各部委及地方政府對大學管得過死，從校長任命、機構設置到人員編制，從課程設置、學位設立到招生名額，以及入學條件、學費標準等屬于學術有關的事務，基本都由政府規定，迫使大學的辦學自主權被剝奪。從大學內部看，大學管理者的權力無孔不入，凌駕于廣大教師之上，侵犯了教學科研人員的學術自主權。

第二，行政人員權力擴大，服務職責被置換成指揮權力。行政人員壟斷大學的資源分配和學術評價，導致教師主體地位喪失，而本應為教學服務的行政人員卻一躍成為領導者。大學作為學術組織，學術權力是附著在大學內部的特有產物。然而由于官僚化的存在，一些大學過于強調行政權力尤其是行政官員的作用，使一些行政管理部門的行政人員出現了角色錯位，由各個管理層上的“服務員”異化成了管制大學教授的“官老爺”。教授群體的學術權力在不少大學越來越不能得到充分重視，他們的辦學治校之智慧與積極性也得不到充分的發揮和調動。在關系學校發展的重大決策中，他們常常處于失語或半失語的狀態，其結果是不僅嚴重挫傷了教師的積極性，還造成了“外行管內行”的尷尬局面。

3.官僚化使得大學的機構設置“衙門化”

大學最基本的職能是教學和科研。大學內部的機構應緊緊圍繞教學和科研這兩大職能而設置，然而我國大學組織建構和運行模式是參照政府組織體制的結構模式，存在明顯的官僚化現象。

第一，非學術性機構設置過多，造成機構膨脹、人浮于事。這種情況已是眾所周知。

第二，行政管理層級過多。從書記、校長這一行政層級算起，即使僅限于職能管理部門，下面還有副校級、正處長、副處長、副處級、正科級、副科級以及普通工作人員等若干行政層級，如果延伸到二級教學科研單位，還要增加2至3個行政層級。雖然大學的職務級別在7級左右，但大學的行政管理層級可能要達到10級左右。過多的行政管理層級不僅延長了行政管理信息的流程和導致信息的失真，加大了大學的管理成本，削弱了大學適應外部環境變化的能力，更可怕的是使大學越來越像“衙門”。

4.官僚化使得大學學術考評體系功利化

第一，重數量、輕質量。注重數量指標而忽視學術質量，考評主要依據其所發表論文的刊物等級(包括刊物的行政等級)與論文數量、專著數量等標準，而學術成果的質量指標往往未列入考評范圍。

第二，重眼前、輕長遠。大學考評體系主要著眼于當前情況，缺乏應有的長效機制，考評的斷層化、碎片化現象普遍存在，考評的內容、標準等出現嚴重的滯后性。例如在職稱評定方面，在評審時對學術成果考核較為嚴格，一旦評審通過之后，基本上沒有科學的考核機制對其進行跟蹤、持續的考核，許多教師評上高級職稱后基本無需嚴格的學術考核了。

這種學術考評體系的危害是多方面的。首先最根本、最直接的危害是導致“學術泡沫”效應。許多大學教師為了數量達標，為評職稱和改善待遇湊數式地搞科研，致使許多科研成果實質上不過是低水平的重復。其次導致了學術腐敗，出現諸如抄襲、剽竊學術成果等學術不端行為。

三、大學行政管理體制去“官僚化”改革的路徑

官僚化是官僚制的一種異化現象，規避官僚化弊端已成為大學刻不容緩的任務。只要通過科學合理的制度設計和安排，運用現代科學技術特別是信息技術，掌握先進的管理思想、管理工具、管理方法等，官僚化現象是能夠去除的。

1.秉承大學精神和使命，矯正辦學理念

大學自誕生以來就孕育和培植著“自由之精神、人格之獨立”的大學精神。這源于大學的自治特征。自治(Autonomy)是大學最悠久的傳統之一，其核心要義是指自己擁有對自己的主權、自我管理或自我決定。愛德華·希爾斯(Edward Shiils)認為，大學自治是指大學作為一個法人團體(corporate body)享有不受國家、教會及任何其他官方或非官方法人團體和任何個人，如統治者、政治家、政府官員、教派官員、宣傳人員或企業主干預的自由。簡言之，自治就是大學自己決定和管理自己的事情，從辦學理念的制定到教學科研活動的開展等一切事務都應由大學自主管理。大學辦學理念集中體現的是學校的辦學理想和基本規律。它不僅反映了一所學校的主體信仰、精神氣質和文化特征，而且構成了學校綿延流長、興旺發展的理想支撐和精神動力。因此，大學理念的制定是學校發展的頭等大事。要改變目前因官僚化而扭曲辦學理念的現象，就必須打破校長或行政首長意志單方面提出辦學理念的局面。

第一，明確大學精神和使命。大學精神就是建立在自治基礎之上的獨立和自由，辦學理念的制定必須充分尊重大學自治的特點，以大學精神和使命為出發點，尊重學術自由。

第二，充分發揮專家、教授、教師等學術主體在大學精神塑造和辦學理念形成過程中的作用，尊重教師的意見、愿望和志趣。在辦學理念制定的過程中，校長或其他行政人員只能起到召開會議或提供相關服務的作用，不得灌輸個人意志或以行政命令的形式強加自己的個人意志。

第三，厘清政府職責的邊界，減少政府對大學的干預，實行政校分開。在建設服務型政府的背景下，政府應明確自身職責，對大學的管理應該由直接干預轉變為宏觀指導，實現由管制者向服務者身份的轉變，減少對大學內部事務的干預，為大學健康自由的發展提供良好的服務。

第四，大學應堅持“獨立自主，自力更生”的原則，實行“自我管理、自我服務、自我監督”，減少對政府的依賴程度。大學不僅要在學術精神上實現獨立自主，而且要在物質資源方面逐漸擺脫對政府的依賴。通過開源節流，向企業、個人、非營利組織等社會各界融資辦學，并在適當的條件下，可以推行商業化運作模式。

2.破除官本位思想，科學設定行政權力與學術權力界限

在正確處理行政權力和學術權力兩者關系上，最根本的是要在破除“官本位”思想的基礎上明確兩者的職責權限。從本質上來說，“教育的行政本身不是目的，而只是一種手段，教育行政是服務于教與學的，是支援教與學的，是導引教與學的。沒有老師的教學與學生的學習，教育行政就沒有存在的必要。它本身是一種服務，教與學的改進，才是目的”［2］。學術權力則主要統領有關學術的一切事務，學術活動的開展、學術能力的評估等。學術機構成員應該專注于學術事務，不應干涉行政工作的開展。專職行政人員應正確地定位和認識自己的行政權力，不能因為憑借手中掌握著各種有形或無形的資源而凌駕于專家、教授之上。大學應通過制度設計和制度安排來科學合理地界定行政權力和學術權力的邊界，在此基礎上樹立行政管理服務于學術發展的思想理念，行政人員要提供有效、快捷、專業化的服務，以保證學校的健康運行。運用嚴格的制度規定專職行政人員的角色和職責，依靠制度對其成員嚴格管理，規范其行政行為，保證行政人員和行政權力大力配合大學學者和教授團體的工作，充分滿足他們的需要，更好地為學術服務，為師生服務，從而推進大學學術的發展。

3.切實轉變大學職能，合理設置組織機構

加快大學管理體制改革，關鍵是轉變大學職能。因此，要按照轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能的總體要求，建立健全權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的大學行政管理體制。

第一，重申大學職能。必須根據大學的精神和使命，遵從大學發展規律，重申大學職能，使其成為“傳道授業解惑，追求真理，生產知識”的神圣之地。

第二，在切實轉變職能的基礎上，推行大學機構改革。調整和合并各類非學術性機構，加大整合力度，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。

第三，從責權結合的角度按照“就低原則”處理學校的各項事務，改變人浮于事的現狀。當前大學的行政管理中“權力集中，責任下移”現象普遍存在。因此，必須合理界定行政人員的權責，實現權責對等。大學在按照“就低原則”分解和下移工作任務的同時，也要分解和下移管理權力。

第四，精簡和規范各類學術性機構，明晰各自的職責，理順其與各類非學術性機構的關系，建立健全機構間的協調配合機制。學術性機構是促進學術交流、培育科研創新的重要載體，其基本職責是為學術科研活動提供服務，營造良好的學術氛圍。學術科研機構必須樹立服務為本的宗旨，建立健全學術科研服務體系，切實履行其服務職責。同時，要與非學術性機構建立合作伙伴關系，在推動大學教學、科研活動中形成一股合力。

4.回歸大學教育目標，重建大學教師考評機制

第一，管理理念的科學化。對大學及其教師、行政人員的考評，首先應該明確和理解大學的本質及其基本職責、大學的定位及其辦學理念、教師的職責及其事業發展、行政人員的職責及其服務精神等問題，在此基礎上確定考評的指導思想和基本原則，從而樹立大學的發展應以教師的發展為前提的理念并確定“以考評求發展、以考評促發展”的基本理念。同時，要建立健全保障科學的大學考評體系良性、長效運行所必需的績效考評管理制度，要加強制度管理、運用制度規范管理和強化管理。

第二，考評內容的系統化。考評指標設計要系統、全面，充分體現考評理念。對教學科研人員學術成果的考核，既要重數量，更要重質量，既要看眼前的效益，更要看長遠的效益，學術成果質量考核盡力克服唯行政級別化。同時，考評的指標不能只關注科研課題和學術成果方面，必須充分體現教學性質和學術性質，既要包括教師的課堂教學行為與效果，又要能反映教師在教學改革與研究、課程與教材建設、教學研究等課堂教學的附屬性活動的成績，鼓勵他們在研究中教學，在教學中研究，在研究教學和教學研究中不斷追求創新。

第三，考評主體的多元化。“我國大學教學評價從評價動因、評價組織到評價體系、評價活動等一切都由政府自上而下進行統籌安排，大學本身沒有選擇的權利，處于被動應付的地位?！保?］政府主導的教學評價讓大學自身完全處于一種下級對上級的被動忠順地位，只能按照政府評價主體的指令行動，談不上自身的創新性實踐，難言特色。除此之外，評價主體不能僅限于學生。誠然，教師教學水平如何在很大程度上可以從學生的學習中得以反映，而且通過對學生學習成效和問題的反映也可以折射出大學教學的問題所在。但實際上學生受自身專業水平和學習興趣的限制，不免對教師的評價有失偏頗。因此，教師的評價中還應有同行加入，有該領域的專家加入，從而能夠既從學生的反映也能從專業的角度對教師做出客觀而專業的評價。

第四，考評方式的多樣化。對大學教師績效考評方式應該在現有基礎上更加完善使其多樣化，從而能更好地反映教師各方面的綜合素質，以改變以往單一的科研成果評價為主的方式。具體可選擇或采用教師自我考評與組織專門考評相結合，學生考評、網上公開與教學科研和社會服務通報相結合的考評方式，定期與不定期抽查考評相結合的考評方式，并輔之以學院院務會推進的形式，實行月考核與年終考核相結合的考評方式，力求最大限度地體現考評的公正性、全面性和透明性(馬志強，等，2007)。對于考評結果的表示方法，既可以使用文字描述的形式反映考評結果，又可利用考評結果的分值對被考評教師的績效進行描述。

［1］陳如平.學校辦學理念的“二元結構剖析”［J］.教育發展研究..2005，(5):60 －63.

［2］吳志宏.教育行政學［M］.北京:人民教育出版社，2000，(1):40.

［3］王憲平.試論大學教學評價有效性［J］.江蘇高教，2004，(1):88－91.