金融機構“大而不倒”問題及其法律規制

■隋 平

系統重要性機構的通俗稱謂是“大而不倒”金融機構，這些金融機構往往內部結構復雜，且相互之間存在復雜的關聯，出現問題時容易傳染到其他機構、其他市場，影響范圍廣、程度深，對于金融體系的穩定具有嚴重威脅。鑒于這種危險，政府對這樣的金融機構往往在其出現問題時施以援手，但正是這種可能的救助引發了這些金融機構的道德風險，因而給市場秩序和金融體系安全帶來了風險。近幾十年在金融放松監管下金融巨無霸全球范圍內大量涌現，且2008年雷曼兄弟倒閉揭開了全球性金融危機的序幕，于是該問題吸引了人們更多的注意力。隨后，各國金融監管當局及國際監管機構開始考慮制定相應措施來應對系統重要性金融機構的“大而不倒”問題。本文旨在分析該問題的實質原因，并對可能的監管措施進行分析論證。

一、“大而不倒”問題分析

“大而不倒”問題之所以難以解決，是因為“大而不倒”金融機構倒閉會帶來嚴重的系統性風險，因而迫使政府對其予以救助，但是政府施援實際上提供了隱性擔保，制造了金融機構的道德風險問題。可以說，“大而不倒”問題的實質在于這種金融機構的倒閉產生系統性風險和不讓其倒閉引發道德風險之間的矛盾。

(一)“大而不倒”金融機構的系統性風險

“大而不倒”問題中矛盾的一個方面是此種金融機構具有系統風險。對系統性風險目前業界和學術界還沒有形成一個被普遍接受的定義。從傳染性、影響的范圍及大小來看，系統性風險可以定義為:單個事件通過多米諾骨牌效應，將損失和風險擴散到其他機構和市場，導致部分或整個金融市場信心崩潰，并最終可能對宏觀實體經濟造成嚴重危害的風險。[1]“大而不倒”金融機構的系統風險產生的原因主要有以下幾方面。

1.規模龐大。從字面上來看，“大而不倒”金融機構的系統性風險首先是來源于其龐大的資產、業務規模，其有著龐大的客戶群，并且在金融服務市場中占據巨大的市場份額，因而其倒閉會牽連很多人遭受損失，在金融市場中引發大規模的恐慌，給金融市場功能的正常運作帶來巨大的負面沖擊。美國國際集團(AIG)總資產將近1萬億美元，當它發生償付危機時，這個金融巨人的崩塌毫無疑問將會給金融市場帶來巨大的負面沖擊。正是為了避免其倒閉產生的災難性后果，美國政府才對其予以救助。而在2008年9月15日倒閉的雷曼兄弟，總資產達6390億美元，負債規模總計6130億美元，當其發生償付危機時，美國聯邦政府錯估了自己的能力，以為讓雷曼兄弟倒閉對于整個金融系統的影響是可控的，因而沒有對其進行救助，結果卻是引發了金融系統內的大規模恐慌，雷曼兄弟的倒閉正式開啟了這場金融危機的序幕。[2]

2.結構復雜。金融機構在近幾十年迅速發展成為大而不倒的金融巨無霸得益于近幾十年的金融放松監管。[3]通過政治游說，它們能夠跨地域進行混業經營，利用金融創新來從事影子銀行業務，藉此尋求新的利潤增長點和規避監管。[4]這使得這些龐大的金融機構無論是其業務類型還是組織結構均變得非常復雜，并且伴隨著其經營地域范圍的廣泛性以及持有金融產品的復雜性。“大而不倒”金融機構這種高度復雜性的結果就是導致其嚴重缺乏透明度，因而當其發生問題時，難以對其進行準確的風險評估因而也增加對其予以監管救助的難度。而且，在金融危機時期，其復雜性和不透明也會引發投資者的恐慌性資產拋售，進一步惡化系統性金融危機。[5]

3.難以替代。這些金融機構的系統重要性的另一方面原因在于，在金融體系中，這些“大而不倒”金融機構具有相當程度的市場不可替代性。這些“大而不倒”的金融機構經常占據著特定金融市場領域中很大的份額比例，其在金融機構社會提供的某種金融服務領域具有重要的地位，因而如果任其倒閉會造成市場中某種金融服務的供給不足甚至是功能癱瘓。也正是這樣的原因，某些大型金融機構的倒閉會使得相關的實體經濟也遭受嚴重的沖擊，使得金融危機演化為更大范圍的經濟危機。

4.關聯復雜。“大而不倒”問題的另一個風險來源在于這些金融機構業務范圍寬泛，經營地域廣泛，因而導致了該金融機構的健康狀況會對經濟體系中的其他部分造成重大影響。“大而不倒”金融機構與經濟體系中其他部分之間復雜的關聯性使得該機構的倒閉會產生連鎖式反應，將倒閉的災難性后果傳染擴散到其他金融機構甚至是實體經濟，并且會在全球范圍擴散。“大而不倒”金融機構倒閉的影響是通過機構之間和市場之間直接或間接的聯系傳染的，直接的聯系包括互相持有資產頭寸、金融機構之間的信用拆借支持、國外市場分支機構等，間接的聯系方式包括金融衍生產品、市值與另一機構倒閉相聯系的證券等。[6]而在此次金融危機中，正是因為美國的聯邦政府看到美國國際集團這種源于關聯復雜性的系統風險才對其予以救助的。

(二)“大而不倒”金融機構的道德風險

由于制度上存在缺陷，歷史上對“大而不倒”金融機構的救助遭到人們的詬病。這種有缺陷的救助存在道德風險。

1.金融機構的道德風險。歷史上對于“大而不倒”金融機構的救助普遍存在的問題是，該救助使用的資金是納稅人的錢，這些金融機構過度冒險產生的收益歸其自己所有，而當發生問題時，由于其具有的系統重要性，政府和整個社會迫不得已對其救助，最終的成本和負擔則是由社會承擔。當政府救助“大而不倒”機構的做法成為慣常的制度之后，系統重要性金融機構的債權人及經營者預料到政府受到其系統重要性的挾持，在危難時不會坐視不管，一定會用納稅人的錢來對其施以援手，因而不但放松了對自身風險管理的警覺性和應對能力，而且，這種扭曲了的市場風險定價誘使金融機構在有限責任的保護下和業績薪酬制度激勵下，大量地經營、參與一些高風險的金融業務，這在金融機構內積累了大量的風險的同時，該金融機構的系統重要性也威脅了整個金融體系安全。[7]例如，此次金融危機暴露出，美國那些“大而不倒”的銀行在危機前大量發放風險與收益并不匹配的次級貸款，或者進行其他高風險的金融投機活動，而這一切的結果是美國政府最終動用巨額的財政資金對發生問題的系統重要性金融機構予以救助，而這些給整個金融體系造成了巨大麻煩的金融機構管理人員在受到納稅人的錢救助的同時，卻在毫無愧色地分配和收取高額的業績獎金。

2.監管機構的道德風險。從更為微觀和具體的角度來看，動用財政資金對于發生問題的“大而不倒”的金融機構予以救助，本身也會進一步加劇金融體系的不穩定性，進而增加金融系統的整體風險水平。在進行救助時，政府為了保護那些“大而不倒”金融機構的投資者和儲戶不會因為該金融機構倒閉而遭受損失，不得不去承擔其中的巨額資金的損失，而政府這種讓整個社會來負擔成本去保護招惹麻煩的金融機構及其債權人利益的做法在民主社會中毫無疑問將會承擔很大的政治壓力。這樣的救助行為對于中小金融企業存在歧視和不公平。面對這樣的政治壓力，政府經常會猶豫不決，因而加劇了問題的不確定性，推定了市場恐慌。而同時，對大量意外資金的臨時需求也給金融市場帶來極大的壓力，進一步推定金融系統的動蕩。

二、“大而不倒”金融機構監管機制構設

系統性風險和道德風險的矛盾是“大而不倒”問題的實質，而要解決“大而不倒”問題，必須同時解決系統性風險和道德風險問題。這意味著，一方面要設定相應的事前審慎監管制度，以限制和控制大型金融機構在其經營中過度冒險;另一方面，也要制定事后救助和解決制度，以此來控制這些金融機構在發生問題時系統性風險的爆發和避免相關監管措施引發道德風險問題。

(一)事前審慎監管機制

對于太大不能倒問題的解決，最好是設定事先的審慎監管機制，對其進行事先的風險承擔控制。大致地來說，這種事前的預防措施應當從限制金融機構過度冒險和控制其機構規模與透明度著手。

1.限制金融機構的風險承擔。系統重要性金融機構的“大而不倒”問題體現在這些金融機構利用其系統重要性挾持政府，因為在其業務經營中過量承擔風險。對其這種過量承擔風險行為，可以通過設定資本充足率監管要求的方式予以控制。

——資本監管

首先，金融機構的資本的關鍵作用在于可以吸收業務經營過程中的損失，承擔金融機構經營風險，維持其償付能力以保護存款人和一般債權人的利益免遭損失。對于金融機構設定資本充足率制度，其目的在于藉此來約束金融機構在業務經營中過于大膽擴張業務規模。對此，目前國際上較為普遍地接受巴塞爾委員會的資本充足率標準。但是，此次金融危機暴露出該標準存在的順周期問題，因而，在次貸危機后，人們又提出了新的資本監管辦法，除了提出設定逆周期緩沖資本外，還專門針對“大而不倒”問題專門設定了系統重要性銀行附加資本，對于那些業務規模較大、業務復雜程度較高的系統重要性銀行要求更大的損失吸收能力，規定更高的資本充足率標準。

其次，“大而不倒”問題的一個原因在于其與市場其余部分有著很高的關聯度，因而放大了系統性風險，因此，有必要以金融機構之間的聯系程度來提取監管資本，讓這些金融機構自己來承擔其倒閉所產生的負的外部成本。具體來說，對于監管資本的提取可以依靠對社會損失的衡量來測算。這其中，社會損失的概念界定是非常靈活的，可以由金融監管當局來決定，比如可以采用銀行負債的潛在損失來替代。[8]

最后，金融機構“大而不倒”引發的道德風險問題重要的一個方面是債權人監督責任的承擔放松的問題。過去所采用的金融安全網機制具有積極意義，但是，其中的一些措施也會形成對于金融機構的明示或暗示的政府擔保，而這些政府擔保存在著錯誤定價的老問題，因而制造了金融機構債權人的道德風險問題。通常，金融機構的償付能力關系到債權人的利益實現，因而他們會對債務人的償付能力密切關注。但是，在金融危機中，由于政府為了救助金融機構，通過普通股和一級資本的方式為銀行注入資金，這使得二級資本和某些非普通股一級資本沒有發揮吸收損失的作用，政府擔保的存在使得債權人有了避免損失的保障。但是，這種保障使得銀行債權人對于銀行的業務冒險并不關心，也就沒有動力去監督銀行。因此，要解決“大而不倒”問題，應當讓那些“大而不倒”金融機構的債權人自掏腰包來對損失買單。所以，可以設立相應的法律機制，在危急時刻能夠使金融機構的二級監管資本轉化為一級監管資本，使得監管資本能夠起到緩解危機的作用，避免金融機構倒閉。

——杠杠率監管

金融危機暴露出銀行體系過度累計表內外杠桿。一些銀行在金融危機之前雖然資本充足率水平保持較高水平，但是其杠桿程度非常高，它們利用復雜的經濟資本模型套利，盡管資本充足率很高但實際上銀行的風險抵御能力很弱，暴露出了單靠風險加權的資本充足率監管并不足以控制銀行通過金融杠桿的過度風險承擔活動。對此，法律可以設定杠杠率控制制度來先控制過度承擔風險，其原理類似于資本充足率的運作。通過對金融機構杠桿率的控制，監管機構可限制市場自由分配銀行的資金資源的能力。

杠桿率監管作為一種微觀層面的審慎監管措施，為銀行提供了最低資本，從而降低銀行償付不能的風險。首先，法律對于銀行進行杠桿率的監控，以此來限制銀行過度擴張資產負債規模，從而降低流動性風險。其次，通過控制杠桿率，銀行資產負債水平受到限制，因而銀行會在考慮自身資產負債規模基礎上權衡風險與收益。再次，杠桿率監管為資本充足率的“模型風險”提供了一層補充性保障措施，使之免受風險測量周期性偏差的影響。最后，杠桿率監控制度為銀行提供了最低的資本緩沖，能夠低于金融危機的負面沖擊。

從宏觀監管的角度來說，杠桿率監管也是一個很有效的審慎監管措施。在經濟繁榮時期，現行公允價值會計制度的順周期性會推動資產價格的上升，這誘使銀行擴張其負債規模，導致銀行的杠桿水平居高不下;反過來，順周期性，銀行在經濟衰退時期的杠桿水平降低。相應地，資本監管制度也具有順周期性，它在經濟繁榮時期誤導銀行低估風險，因而提高杠桿水平，而在經濟衰退時期，資本充足率的順周期性則使得銀行過度估計風險水平而大量拋售資產，加速銀行的去杠桿化。對于以上問題，杠桿率監管制度能夠起到控制作用。

2.控制金融機構規模與透明度。大量從事影子銀行業務的大型金融機構內部的組織結構相當復雜，在其集團范圍內設立有很多分支公司，這些獨立子公司的設立經常是利用稅收漏洞和進行監管套利。[9]同時，分支機構之間有著大量的影子銀行業務交易，它們之間錯綜復雜的業務往來與風險狀況在復雜的組織結構的掩蓋下更加難以為外人所知悉。然而，金融機構卻能夠在這種復雜性和不透明中獲益。在正常時期，金融機構通過復雜的組織結構從事高風險的金融業務，以此來規避監管機構的監管，這些避開監管的影子銀行業務使得金融機構能夠獲取巨額收益。但是，當金融機構從其復雜性和不透明中大獲其益時，這些問題卻因為增加了監管難度而提升了金融機構的系統性風險。當發生償付性危機時，其復雜的組織結構和風險狀況在倒閉時會對其他金融機構和整個金融體系產生意想不到的影響，而這些金融機構龐大的規模也會使得問題更加嚴重。所以，為避免此類金融機構倒閉的巨大負面影響，政府被迫用納稅人的錢來救助他們。

從復雜性和不透明性的問題出發，金融監管應當致力于提高金融機構的透明度。如此，一方面可以解決問題，另一方面也可保證大型金融機構的范圍經濟和規模經濟不受減損。對此，法律可以設定“生前遺囑制度”(Living Wills)制度，以此來保證大型金融機構的規模，同時降低其復雜度，提升其透明度。一般來說，生前遺囑制度會規定，金融機構應事先制定其發生償付性危機時將會采取的問題處置措施和恢復方案。顯然，這種事先的應對措施使得金融機構在問題發生后更容易解決問題，而且，它也能夠迫使金融機構事先降低其組織和業務的復雜度，提升其透明度。[10]

生前遺囑制度要求金融機構制定發生問題時的緊急處置方案。在此應急方案中，金融機構應當詳細規劃，當金融機構出現倒閉危險時，其內部的哪些某些機構和業務是可以放棄的，以及通過何種具體的方式能夠快捷地實施其方案，從而斷臂求生。從另一個角度來說，通過這種事先向監管機構呈遞未來應急方案的形式，生前遺囑制度起到了一種披露關鍵信息的作用。在金融機構自己事先制定的應急處置方案之中，金融機構規劃了危機時刻各個部分的“撤退”路線圖，其內部的結構狀況被主次分明地詳細披露出來，因而其內部的業務和組織狀況也被暴露在“陽光”之下，變得透明起來。而且，按照生前遺囑制度的要求，金融機構所指定的應急計劃應當具有可行性，在確實發生問題時能夠迅捷地予以執行。

(二)事后緊急救助與有序清算

法律還應當設置相應的制度，對于大型金融機構在發生償付危機時進行事后的救助。應當首先考慮避免該機構倒閉，在確實無法避免或者救助成本不合理時對其進行有序清算，避免系統性危機爆發。

1.緊急救助機制。如前所述，一些大型金融機構之所以處于太大不能倒的地位，是因為其具有系統重要性。也就是說，這些金融機構的突然倒閉會給整個金融體系和經濟體系造成嚴重的負面沖影響。因此，應當對于這些金融機構設置金融安全網機制，在緊急時刻對其予以救助。在設置這些救助機制時，從法治化和避免道德風險的角度出發，應當考察其倒閉的可能性，并且需要評估它的對金融體系和宏觀經濟體系負面沖擊的可能性，同時，還要考慮的是，如果救助該金融機構，是否能夠消除前述風險。經過考察確認該金融機構的倒閉會引發系統范圍的危機，而對其施以援手則可避免此問題，那么法律才允許對其予以救助。另外，在對此類金融機構進行危急時刻救助時，還需要把握的一點是，要準確判斷救助的時機。救助過早在實際上具有為這些金融機構提供隱性擔保的效果，因而會產生金融機構的道德風險問題;而救助行動遲緩輕則引起市場范圍內的恐慌，并會導致救助成本升高，重則不能挽回金融機構頹然倒閉的局面，從而導致金融市場中系統性風險爆發。

救助過程中如果對金融機構風險行為定價不當，則會引致金融機構(包括其債權人)的道德風險。因此，對于這些金融機構的救助，應當設定完善的機制，對其予以合理的市場定價，由其本身對它們過度承擔風險行為的負外部性予以內化。所以，在此過程中應當讓該金融機構的股東、管理人員、債權人和交易對手來承擔過度風險和業務決策失誤所帶來的損失。從這一點出發，在對系統重要性金融機構進行救助時，應該首先讓該金融機構的利益相關者承擔損失，彌補損失不足的部分再由政府動用特定基金予以救助。而這部分特定基金的設立不應該動用納稅人的錢，而是由這些系統重要性的金融機構自己來承擔。為此，可采取的方案是對這些金融機構征收針對交易活動的庇古稅，也被稱之為銀行稅。根據此制度，政府對銀行的交易活動征稅，以此來限制金融機構過度冒險。其實質在于要求那些具有系統重要性的金融機構讓渡其補貼溢價，而該溢價的高低則是根據特定金融機構對于市場系統性風險的貢獻程度來確定的。通過提高銀行高風險交易活動的成本，抑制其過度擴張，降低其對高風險經營活動追求的動機，從而防范道德風險問題。同時，在經濟上行時期征收的銀行稅還可以設立用于救助危機中金融機構的基金。當有“大而不倒”的金融機構陷入危機時，政府可以使用該基金，而不是納稅人的稅款來實施救助行為，控制系統性危機爆發的同時避免制造金融機構的道德風險。

2.有序清算機制。對于那些確實無法通過提供安全網支持的系統重要性金融機構，應當允許其關停倒閉。在這個方面需要注意的是避免道德風險對立面的系統性風險爆發的問題，所以需要構建大型金融機構的有序關停處置程序。在構建此制度的時候，特別需要保證該程序及時、確定，避免漫長的程序引發不確定性和恐慌。具體來說，需要注意三個關鍵問題。

一是選擇有經驗的破產管理機構來負責有序處置程序的運作，如此可以減少經驗不足而產生的金融機構前途的不確定性，導致金融市場中大范圍的恐慌。在這一方面，我國特別缺乏配套制度和相關經驗，因而需要在這個領域里加強研究，借鑒其他國家的有益經驗，同時也審慎評析他國制度存在的社會和整體法制背景，謹慎地吸收其可以為我所用的部分，而不可盲目地照搬。

二是決策程序應當在保證合法性的基礎上快捷，減少前述清算過程中的不確定性問題，以免引發市場恐慌，導致局面一發不可收拾而最終導致系統性風險的爆發。隨著金融業混業經營和金融深化的發展，金融體系越來越復雜，對于系統重要性金融機構倒閉決策設立統一的監管機構和程序成為發展趨勢之一。統一的監管機構和程序的設置有利于信息的掌握和整理以及迅速決策，方便對“大而不倒”和系統性風險的管控。

三是構建妥善、公正的清算程序，有條不紊地對倒閉金融機構進行清算，并且構建合理的損失承擔機制，避免社會為金融機構及其內部人員的過度風險行為買單，將金融機構過度承擔風險行為的負外部性予以內化以消除道德風險。同時，清算程序應當在前述生前遺囑制度的配合下通過過橋銀行等制度，對于倒閉金融機構進行及時、有序地清算，避免系統性風險的爆發。

三、結論

“大而不倒”問題是因為金融機構規模龐大和復雜性而具有了系統性風險，迫使政府在其發生倒閉危機時不得不進行救助。然而，這種風險定價扭曲的政府救助又會破壞市場紀律，產生相應道德風險問題，刺激金融機構更加冒險和放松風險控制，使得風險不但得不到緩解，反而加劇了，因此政府采取救助措施實際上是一個飲鴆止渴的方案。可以認為，系統性風險和道德風險的矛盾是“大而不倒”問題的實質，而要解決“大而不倒”問題，必須同時解決系統性風險和道德風險問題。這意味著不但要采取相應的事前審慎措施來限制和管理好系統重要性金融機構的系統性風險，而且也要采取事后的措施來控制這些金融機構在發生問題時系統性風險的爆發和避免相關監管措施引發道德風險問題。

對“大而不倒”金融機構的危機管理，可將解決措施分為事前監管和事后處理兩大類。前者注重對于系統性風險的限制和管理，而后者則是對系統性風險爆發的控制，但是所有的機制都要體現出對于金融機構風險行為的爭取定價，維護市場紀律，避免引發道德風險。事先審慎監管機制可以分為加強金融機構的市場自律和控制金融機構規模兩種方案。事后救助應當包括對于兩個不同階段的事后處置方案:一是對于那些可能予以救助的金融機構施以援手，使其恢復正常的運作，但是在此過程中應當由金融機構的利益相關人來承擔救助成本，避免引發道德風險;其二是對于那些無法救助的機構，如何使其能夠有序地關停，避免發生類似于此次危機中雷曼兄弟倒塌在金融系統內引起的劇烈金融震蕩。

[1]張曉樸.系統性金融風險研究：演進、成因與監管[J].國際金融研究，2010，(7).

[2]The Financial Crisis Inquiry Report，Authorized Edition:Final Report of the National Commission on the Causes of the Financial and Economic Crisis in the United States.Washington:Public Affairs，2011.

[3]Arthur E.Wilmarth.Jr..The Dark Side of Universal Banking:Financial Conglomerates and the Origins of the Subprime Financial Crisis.Connecticut Law Review，2009，(41).

[4]Sandra L.Suarez，Robin Kolodny.Paving the Road to‘Too Big to Fail'.Business Interests and the Politics of Financial Deregulation in the U.S..APSA 2010 Annual Meeting Paper(2010).

[5]金華.銀行資本充足率監管制度的副作用[J].武陵學刊， 2011，(1).

[6]巴曙松，朱元倩.巴塞爾資本協議研究[M].北京：中國金融出版社，2011.

[7]Lucian A.Bebchuk，Holger Spamann.The Wages of Failure:Executive Compensation at Bear Stearns and Lehman 2000-2008.Yale Journal on Regulation， 2010，(27).

[8]Jorge A Chan －Lau.Financial Crisis，Interconnectedness and Regulatory Capital.Lombard Street， 2010(2).

[9]Viral Acharya et al..Restoring Financial Stability:How to Repair a Failed System.New York:John Wiley ＆Sons，Inc.，2009.

[10]Emilios Avgouleas，Dirk Schoenmaker.Bank Resolution Plans as a Catalyst for Global Financial Reform.Duisenberg School of Finance Policy Paper No.4(May 1，2010).