歐盟職業教育質量評估制度及其借鑒意義

侯新華 閆志利

歐洲職業培訓發展中心（CEDEFOP，European Centre for the Development of Vocational Training）成立于1975年，由歐盟法規理事會（EEC）籌建，代表成員國有德國、意大利、愛爾蘭和瑞典等。CEDEFOP是歐盟職業教育和培訓的信息中心，負責為民眾發布職業教育和培訓的制度、政策、研究和實踐等方面的信息，并對這些信息進行適當的解讀。①2010年，CEDEFOP發布了《職業技術教育和培訓的認證及質量保證：歐洲途徑》（Ac?creditation and Quality Assurance in Vocational Education and Training:Selected European Approaches），詳細介紹了歐盟職業教育的評估體制、評估標準以及評估過程，對我國構建職業教育質量標準及評價體系具有重要的借鑒意義。

一、評估體制

CEDEFOP認為，職業教育機構資格認證最困難的問題是如何將內部評估與外部評估、自上而下的評估與自下而上的評估結合起來。CEDEFOP發現，盡管各成員國在職業教育機構資格認證和質量評估及程序方面各具特點，但有一個共同點，那就是至少有一個核心元素是被各成員國普遍認可和接受的。將該元素作為評估的起點，實行職業教育機構和外部認證、評估機構共同參與的評估，是確保認證、評估結果有效的關鍵。內部評估作為職業教育機構的自我評估，可作為外部認證及評估的參考；外部認證機構負責制定認證標準，并實施外部評估，負責頒發認證證書和評估報告等工作。

歐盟各成員國不僅擁有官方的職業教育評估機構，還擁有政府承認的非官方評估機構，這些機構多數也承擔職業教育機構的認證工作。即便是政府評估機構，也由政府和社會各界代表組成，具有較高的權威。認證機構接到職業教育機構提交的認證申請后，多數情況下會委派同領域的專家組成獨立的專家組進行外部評估。專家組成員包括其他職業教育機構的同領域代表，以及學生、社會伙伴、性別團體或民間社會群體的代表。

1.德國的職業教育質量評估制度。德國職業教育機構既包括雙元制職業院校，也包括全日制職業院校、高級專科學校等。職業教育評估和認證體系龐大復雜，十分嚴格。自2004年7月開始，德國規定職業教育機構必須建立內部質量管理系統，并由相關部門對其質量進行評估和認可。認可標準由聯邦經濟和勞工部（Federal Ministry of Economy and Labor）制定并發布，由職業教育機構監管者實施評估。認證系統由驗證程序和認證程序組成。職業教育機構的外部評估稱為“驗證”（Certifica?tion），內部實施培訓課程則需要“認證”（Licensing）。德國國家認證委員會（Accreditation Council）由代表聯邦經濟與勞動部（Federal Ministry of Economy and Labor）、教育與研究部（Feder?al Ministry of Education and Research）、地方政府、行會、企業家組織、職業教育與培訓機構以及3個獨立的科學家等9名成員組成，負責為評估和認證提供建議和起草相關程序，“驗證”或“認證”的實施則由聯邦勞工機構（Federal Agency for Labor）認可的證書頒發機構（Certification Agencies）或專門的知識中心（Cen?ters of Expertise）負責。

2.意大利的ISO9000質量標準認證制度。2001年，意大利勞動部（The Italian Ministry of Labor）頒布了一項有關職業教育與培訓質量的法令，因該法令明確了職業教育質量的最低限度，被職業教育機構以及各合作方、地方政府定義為國家一級法律。此后，除極少數地區的職業教育機構采取某種特殊形式的監管外，多數職業教育機構均推行了ISO9000標準認證工作。這種認證雖然為教育質量的流程質量管理提供了有效保證，但對其輸出質量卻很少涉及。同時，對職業教育機構而言，ISO9000認證需要一系列程序，太過官僚化，不能全部適用一些較小規模的職業教育及培訓機構。目前，意大利又制定了一套全國適用的職業教育質量最低標準認證體系，地方政府可以根據當地實際情況提高認證標準。地方政府每年都對職業教育機構實施的初始培訓方案和學習課程進行招標，然后在該地區的職業教育機構全面推行，以滿足學生和用人單位的需求。

3.愛爾蘭的國家職業資格框架制度。1999年，愛爾蘭頒布了國家資格證書框架（NQF，National Qualification Framework），使職業教育與培訓系統更為協調，職業教育質量提升到一個更高的水準。2001年，愛爾蘭成立了唯一一個為職業教育及培訓機構頒發證書的國家機構——繼續教育及培訓獎賞委員會（FE?TAC，The Further Education and Training Awards Council），負責全國職業資格證書的授予工作。

4.瑞典的職業教育課程標準審定制度。瑞典的職業教育管理工作由政府機構實施，獨立運行，具體負責按照國家制定的質量標準審批和評審持續的培訓課程。職業教育機構只有采用全國統一的、被國家認可的培訓（學習）課程，才會獲得公共財政給予的資助或補助。同時，政府的職業教育管理部門，要求職業教育機構在任何時候都必須確保每一門課程的質量標準。政府職業教育管理部門對職業教育機構進行質量審定時，需要嚴格遵循課程認定、質量檢驗、跟進調查、質量修訂等具體步驟。

二、評估標準

歐盟制定的職業教育評估標準分為質量保證系統的相關性、對培訓教師和培訓人員的投資、課程參與率、課程完成率、課程就業率、所學技能在工作中的利用率、個人標準的失業率、弱勢群體的成功率、勞動力市場下的培訓需求、發展計劃等10個指標。各項指標環環相扣，互相銜接，貫穿整個評估過程。在實施評估標準時，各成員國又有具體的評估認證實施標準。

1.德國的評估認證標準。德國的職業教育機構必須通過聯邦勞工機構認可的證書頒發機構或專門的知識中心的評估，獲得許可證后，才能得到公共財政資金的支持，開展適應區域經濟社會發展需求的教育培訓活動。職業教育機構想通過認證，必須證明其財務效率和教育能力，并達到一些具體的要求。這些要求包括：一是整合學員的能力，為學員就業提供支持；二是為教師和培訓師的長遠發展提供資格、專業經驗培訓；三是為了保障質量和發展的高效，須堅持以顧客為本，采用基于應用指標不斷評估和改進的培訓課程，以及持續改善培訓的條款，積極與外部專家就質量發展問題進行合作。此外，為爭取更多的公共財政資金，職業教育機構還須有足夠的證據，證明已經履行了授權培訓課程的應有內容。這些內容包括：一是為擬培訓目標群體提供了前提條件；二是將課程觀點融入就業之中；三是在組織學習過程中，能為公眾認可的畢業做好準備，或至少把課程中的一部分作為畢業準備；四是明確規范課程的時間框架，確保培訓對象有足夠的實際工作經驗。

2.意大利的最低認證標準。全國最低認證標準是意大利職業教育標準的特色，目的在于確保所有的職業教育機構都能根據最低質量標準向地方政府申請資助，并進行職業教育活動。對學員而言，最低質量標準主要適用于三種類型：一是已滿18歲、全職參與初始培訓和學徒培訓的學生；二是超過18歲、參與高級培訓中所有初始培訓的學生；三是超過18歲、參與繼續訓練學徒培訓的學生。對職業教育機構而言，最低標準涉及五方面的內容：一是管理機構的有效性；二是職業教育機構的財務狀況；三是教育、教學以及教師的培訓和管理；四是以前培訓活動的有效性和效率；五是與學校、雇主、就業服務、市政當局、非政府組織等地方一級的聯系和接觸等。在上述五個標準下，測量和評估體系分別設定了相關參數，依據國家法令規定的最低標準進行定量和定性的解釋，闡明了定量數據和定性信息的特點。同時，對定量參數設置了閾值，對定性參數規定了具體要求和條件。

3.愛爾蘭的FETAC質量標準。愛爾蘭繼續教育及培訓獎賞委員會（FETAC）為參加職業教育機構的學習者提供了不同類型的課程，并設計了全面、完整的課程質量保證策略，確保學習者或職業教育機構贏得該獎項。該策略包括質量保證、正式認可、連續監測等3個獨立的協調功能。質量保證功能規定職業教育機構獲得FETAC獎項，必須自身建立完善的質量保證系統，具備進行教育質量監測、評價和改進教育方案、服務學習者的能力；正式認可功能規定，職業教育機構的質量保證系統必須通過FETAC的認證評估后方可運行；連續監測功能確認，FE?TAC的監測和評估一直伴隨職業教育機構的運行，并服務于職業教育機構的質量保證系統。

4.瑞典的課程質量標準。瑞典國家職業教育課程標準委員會在正式批準職業教育機構實施一個新的課程之前，會根據課程難度向學生和職業教育機構支付補助。職業教育機構必須建立由外部利益相關者和學生代表參與的教育委員會，并構建完整的內部質量管理體系。對職業教育機構的每項課程申請，國家職業教育課程標準委員會將指定2名成員，根據不同的標準進行獨立評分，并進行交叉檢查。此外，雖然瑞典職業教育機構的持續課程沒有明確的標準，但通常會通過加強與雇主之間的合作，以最高的質量標準來滿足雇主對員工的素質需求。

三、評估過程

歐盟多數成員國將職業教育機構的自我評估報告作為外部評估的始點，再委派專家對其進行外部評估。如果外部評估的結果是消極的，職業教育機構的認證申請將被駁回，在其改進組織機構、提升教育質量之后將被重新評估。外部評估主體只給出必要的改進建議和要求，不具有約束力。在一些成員國，外部評估主體有效連接被評估的主體，可能給職業教育機構提供一些必要的專業支持，以此幫助職業教育機構克服其不足。職業教育機構在得到外部評估機構的積極評價和認可后，可以獲取有關職業教育質量的認證證書，以作為向潛在客戶提供職業教育質量保證和培訓程序的市場營銷證明。歐盟各成員國的職業教育質量評估續期認可通常在5年左右，雖然續期評估的認證程序比初次評估要簡單，但續期評估過程更著重于職業教育機構內部的自我評估和自我質量管理系統。在具體實施過程中，各成員國也呈現各自的特點。

1.德國的監控統計過程。德國的職業教育質量認證機構較多，且高度自治，認證方式靈活多變。職業教育機構在正式運行之前，必須經過嚴格的質量評估，獲取質量認證。職業教育機構可自由選擇聯邦政府認可的認證機構。如果認證機構做出的決定是消極的，認證申請就會被拒絕；反之，證書頒發機構就會頒發許可證。許可證的最長有效期限為3年。為確保認證的有效性，每年認證機構都要開展“監控統計”（Monitoring audit），重點檢測職業教育機構的質量管理系統、質量保證系統和質量發展系統。由于德國不存在官方或半官方的職業教育認證機構，這為職業教育機構的認證復議提供了機會。

2.意大利的最低標準評估過程。意大利職業教育機構的質量評估由地方政府組織認證機構實施。職業教育機構只有達到政府所規定的最低質量標準，才可獲準參與地方政府組織的職業教育投標活動。意大利建有全國統一的職業教育機構質量排名系統，由各職業教育機構在最低標準的基礎上提高并獲取較好的名次，這個排名系統有效促進了職業教育機構在競爭中的不斷發展。

3.愛爾蘭的FETAC評估過程。愛爾蘭職業教育認證評估系統包括質量保證協議、程序驗證和國家監測等3個子系統。質量保證協議展現了職業教育機構保持和提高教育質量的承諾能力，增強了職業教育機構的責任感。已通過質量保證程序認證的職業教育機構，可以向FETAC提出申請進行程序驗證，最長有效期為5年。在實施程序驗證之前，FETAC會履行嚴格的檢查程序。為確保職業教育機構內部質量保證系統的正常運行，作為外部機構的國家檢測系統，會對職業教育機構的工作人員和學習者進行定期的評估，將評估結果與職業教育機構的持續改進計劃結合起來，督促職業教育機構不斷提升教育質量。

4.瑞典的課程評估過程。瑞典的職業教育機構開發新的課程，可申請政府補助金用于支持課程質量評估。一般而言，課程質量評估需要職業教育機構首先向認證機構提交一份自我評估報告，其中，學生評估是最為重要的部分。認證的其他信息則來自評審過程的第二個步驟，即教育委員會的報告，以及學生有可能直接聯絡該認證機構的反饋和投訴。當每一期的職業培訓班結束并告一段落后，認證機構會對所有學生進行關于培訓和課程滿意度的調查，并涉及就業情況和技能提升狀況等。

四、借鑒意義

近年來，我國職業教育質量問題引起社會各界的廣泛關注。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出，職業教育要“改革教育質量評價制度，根據培養目標和技能型人才的理念，建立科學、規范的評價標準，開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動，完善對學生的綜合素質評價，探索促進學生發展的多種評價方式”“建立健全職業教育質量保障體系”。借鑒歐盟職業教育質量認證與評估的經驗，我國在構建職業教育評價體系時，應注意以下目標取向。

1.人才培養市場化。歐盟職業教育質量認證體系構建的目的，是為了持續改進各成員國的職業教育與培訓質量，滿足勞動力市場以及學習者個體的多樣化需求，增強歐盟經濟的持續競爭力。在這個目標的引領下，以市場需求為導向，成為歐盟制定職業教育質量標準、建立質量保障體系的重要理念。當前，我國勞動力市場也呈現動態化、多樣化需求的趨勢。為使我國職業教育的供給與勞動力市場的需求相匹配，有必要建立健全人才資源需求預測的長效機制，按市場對人才的需求規格來確立職業教育的培養標準，促進勞動力市場的供需平衡。

2.評估體制多元化。歐盟的職業教育評估機構既有官方機構，也有政府承認的非官方機構，呈現多元化特征。即使是官方評估機構，其人員也由社會各界代表組成，確保評估結果的公正性。部分成員國有不同專業的職業教育，分別由對應專業的評估機構實施，有效增強了評價的針對性和科學性。在職業教育機構認證及質量評價的過程中，官方機構、職業教育機構、行業企業乃至學生都會參與其中，評價結果會吸收各方的意見，充分體現了民意。借鑒歐盟經驗，我國也應盡快建立集教育行政部門、行業企業、學生家長為一體的教育質量評估機構，廣泛收集各方的反饋信息，提高社會各界對職業教育運行的參與度和對教育質量的認同感。與此同時，應大力扶持社會教育質量評估組織的成長，建立以政府評估組織為主、社會評估組織為輔，涵蓋各個專業類型的多元化職業教育評估體系。

3.質量標準精細化。歐盟各成員國制定的職業教育質量評估標準，涵蓋課程設計、課程內容、畢業率、就業率、學生滿意度、用人單位滿意度等多個方面，是對整個職業教育活動的全程監測。每項指標均設定了量化參數或定性信息，便于認證或評估人員的操作。職業教育機構的設置，也規定了定量參數閾值以及定性條件，成為職業教育機構運行的基礎。對不同專業的培訓機構，也提出了專業的參數要求。我國職業學校及培訓機構設置的基本標準，未能隨時代的變化而進行調整，對其發展的過程監控也明顯不夠。鑒于我國職業教育機構分布的地域性特征，各地經濟發展水平不一，在國家制定基本標準時可考慮設定參數閾值，或允許地方政府制定地方標準。

4.運行監管全程化。歐盟職業教育質量的評估過程可簡單概括為提交申請、進行評估、續期認證等3個主要環節，各環節依次循環，相互影響，相互制約，構成了質量認證的完整過程。日常的監控統計過程保證了職業教育目標的實現。全面推行的5年復檢制度，體現了市場的優勝劣汰原則。我國各省（市、自治區）也應建立職業教育機構運行監管體系和復檢制度，完善職業教育市場淘汰機制，督促職業教育機構不斷加強基礎設施建設，努力提升教育質量。建立課程開發招標體系，不斷推出能夠滿足民眾需要，而且能夠帶動地方經濟發展的一些精品課程。同時，加強行業企業組織建設，調動其參與職業教育質量評價的積極性。吸收部分社會有影響人士和學生家長參加職業教育評估組織，并賦予其參與權和發言權。堅持過程評價與結果評價相結合的原則，不斷推進職業教育質量評價的機制、體制創新，進而逐步形成具有中國特色的職業教育質量評價體系。