構建治理“小金庫”長效機制的思考

張淑翠， 馬國賢

(1.國家行政學院，北京 100089;2.上海財經大學，上海 201900)

“小金庫”是政府腐敗形式之一，是重要的財政管理問題。它不僅渙散了黨政機關政紀，而且阻礙了財政資金效率提高以及誠信政府建設，因而危害是極其嚴重的。對此，本文把根治“小金庫”確立為政策目標，以會計與財務信息公開為路徑，建立標本兼治的“小金庫”長效機制，以期通過會計與財務改革尋求徹底根除“小金庫”之道。

一、“小金庫”產生的深層原因分析

為了尋求問題的合理解決路徑，我們必須分析產生問題的源頭，即深層原因，從源頭上進行治理，否則就只能治標，而無法治本。當然，建設“小金庫”治理長效機制也不例外。本文認為，會計與財務信息不對稱，以及財政制度滯后是“小金庫”問題存在和蔓延的兩個深層原因。

(一)會計與財務信息不對稱

“小金庫”屬于道德風險行為，若任其發展，會導致公共委托代理失敗，進而促使政府處于腐敗無能和無效率狀態。為此，在治理政府腐敗上，雖然我們也需要建立領導人的責任制、離任審計制、以及不準私設“小金庫”等規定，但是這只能約束政府官員的具體行為，而不能從根本上消除腐敗。尤其是，政府單位的會計與財務信息是保密的，在部委內部，除了分管領導，對其他人是不開放的。在對外上，雖然有責任向財政部門報告資金使用情況，但主要通過會計報告，因而除了報告各會計科目的收支信息外，對財政也是保密的。因此，會計與財務信息上的保密原則，使得外人對單位會計、財務究竟發生了什么，單位支出是否符合財政、財務制度規定，有無“小金庫”等無從知道。除此之外，在會計與財務信息保密下，發現與查處違法、違紀案件的成本很高，這就造成了“小金庫”“查而不處、屢查屢犯”的難題。而查處的困難性，以及違法高收益和處罰的成本低，更是助長了一些人的僥幸心理。這都為某些人試圖通過“小金庫”獲得“制度外利益”提供了條件。因此，最終根治腐敗關鍵是要解決政務信息不對稱問題，只有委托人與代理人之間信息對稱，才能避免官員的機會主義行為，促使他們從維護公共利益出發，理性行政、理性執法。

(二)財政(財務)會計制度建設滯后

盡管信息不對稱會導致“小金庫”產生，但是若會計與財務制度是完善且有效的，就不可能讓“小金庫”發展成為一種普遍現象。因此，我們還必須從另一方面，即制度和機制上去尋求“小金庫”問題的根源。

首先，預算會計的四個假設與公共財政建設要求脫節。這是“小金庫”存在的現實基礎。從會計制度上看，當前存在的主要問題有:

一是獨立實體假設與公共財政的改革方向沖突。公共財政改革的依據是整體政府理論。即政府是一個整體，而部門、組織是政府整體中的手腳等功能單元。因此，無論如何改革，只能強化政府整體的功能，而不能將職能部門獨立于政府，否則就必然會產生組織利益，并將它置于政府所代表的公共利益之上。然而，我國現行的預算會計制度是基于獨立實體假設設計的，將每個行政事業單位看作是一個利益實體。顯然，這一假定是不適合行政事業單位，尤其是政府組織的會計核算。

二是會計核算與專項資金管理要求脫節。部門預算是公共財政的核心制度，按部門預算改革的原意，基本支出預算是部門(單位)的經常性經費，在會計上應采用持續經營假設和年終結賬核銷制。而專項資金是部門(單位)的辦事經費，其核算應當與項目建設的過程同步，并采用“一次性經營”假設和“專款專用、專項核算、結算清賬”制度。因此，從道理上說，部門預算的兩種經費的核算原則是不同的，核算方式也應不同。但是，現行的《行政單位會計制度》和《事業單位會計制度》對兩類收支均采用持續經營假設和年終結賬核銷制，雖然在制度中有專項資金結余允許下年度繼續使用的規定，但因沒有做出新年度如何過賬，項目完工后如何結算等操作規定，因而未落實于會計核算。這就出現了專項預算“被支出”、“被結余”，最終被轉入“小金庫”等問題。

三是手工記賬假設不符合政府會計信息化方向。政府行政的本質是公共委托代理關系，因此公共財政應當是建立在公共委托代理基礎上，以信息公開為特點的現代政府理財制度。然而，我國的財政(財務)會計制度，卻是建立在手工記賬假設上的，這就會產生會計信息“孤島效應”，從而導致會計信息無法及時反饋財政，財政也無法及時，低成本地監察單位行為，最終“目不明，耳不聰”。

四是允許總預算會計與單位會計脫節假設不符合會計法要求。允許總預算會計與單位會計脫節假設也指財政總決算可以按“以撥代支”原則進行。這會導致政府決算虛假，產生專項資金“被支出”，“被結余”等問題。

其次，財政制度設計長期忽略“整體政府”，而是按“單位理財”理念來設計制度的，造成“軟預算約束”。主要有以下方面:

一是存在著預算編制上的“部門瓜分預算”難題。“部門瓜分預算”指在預算編制上按“兩下兩上”的要求，財政在“一下”時，應當給每個部門設定一個“預算控制數”，然后由部門按此控制數提出一般支出和項目支出的預算分配建議數。實質上，預算控制數就是部門的支出基數，并通過它瓜分了政府預算。

二是存在著預算上的完整性難題。完整性是重要的預算原則，它要求作為受托人的政府，向受托人全面報告公共資金預算。為此，政府預算必須覆蓋全部公共資金，且收支分開列示。但在，我國卻存在預算尚不夠完整，公共資產帳不完整，且前清后亂，以及預算外資金依然存在等問題。

三是存在著“專項資金預算”管理難題。在部門預算改革中，設置專項資金預算的目的是讓職能部門有一筆“辦事預算”。但是，由于部分專項預算并非用于“辦事”，而是用于彌補部門的“三公支出”缺口上，或是“被支出”等制度性與管理性原因，導致專項資金管理不規范現象。

四是存在著財政管理放任，監督不嚴的難題。一些人沒有認識到財政監督檢查機構基本職責就是看護好公共資金，而查處“小金庫”是整頓政風政紀，建設廉潔政府的抓手，卻認為是“找麻煩”，繼而采取默認態度，并且為了“不得罪人”，他們對“小金庫”事件或者處罰偏松，或者“眼開眼閉”。

二、“小金庫”治理的目標與路徑

本文的政策目標就是，鏟除“小金庫”孳生的土壤和制度條件，建立起治理“小金庫”長效機制。既然會計與財務信息不對稱，財政制度建設滯后是“小金庫”產生的深層原因，因此本文就圍繞這兩點提出了三種政策路徑:

一是會計核算網絡化。就是建設一個基于互聯網的，開放的網絡財務管理平臺，將各行政事業單位會計與財務信息、相關業務信息都納入此平臺，并在網絡上運行。這樣就解決了會計與財務信息不對稱難題，實現了單位會計與財務信息上的透明，同時財政和審計將能監控到所有單位會計紀錄。但是，由于我國現行的財政總會計、以及行政單位、事業單位的會計在科目設置、核算規則等方面存在差異，因而即使有些省建立了基于“金財工程”的會計網絡，也因以上技術性原因的阻隔，會計信息無法流通。因此，路徑一雖然解決了會計和財務管理信息不對稱(當然，事實上它并未完全做到這點)，但由于它沒有解決財政(財務)會計制度建設滯后的問題，因而雖然對小金庫有遏止作用，但尚不能根治。

二是改革會計與財務制度。這就是通過修訂預算會計制度，或設計一套新的政府會計制度和財務制度，以此來治理小金庫。但是，信息不透明是財政無法建立有效的，低成本的監控機制的核心原因之一，并且我們所說的財政(財務)會計制度建設滯后，是指會計和財務制度的假定不適應。而要從不適應到適應，就必須破除獨立實體、手工作業等假定，采用整體政府和網絡化(會計信息流通)等假定。因此，改革會計與財務制度十分必要，但如果脫離了網絡化，仍不可能建立“小金庫”治理的長效機制。

三是建設基于信息化的政府會計。基于信息化的政府會計是指按“會計與財務制度改革+網絡化”公式改革預算會計和現行的財務管理模式，重建財務管理和政府會計體系，并將其納入“金財工程”，實現基于網絡運行的“小金庫”治理。這可能是建立小金庫治理長效機制的合理，且可行的路徑:首先，它是針對我國小金庫治理中的兩個深層原因提出的;其次，它符合公共財政建設和整體政府的建設方向;第三，它符合政府會計作為公共，應具備的核算、財務管理和公共信息等功能的自身要求，并且也為編制政府資產負債表提供了依據;第四，我國政府信息化工程和“金財工程”建設為路徑三奠定了基本的硬件條件。

三、政府會計與財務體系的構想

(一)建設基于信息化的政府會計

首先，按“一個政府，一個系統，一套科目，分工核算”的設想設計新的政府會計系統。“一個政府，一個系統”指依托“金財工程”，每個政府建設一個會計系統，即無論是財政部門，還是屬于行政事業單位的政府組織和非營利組織，其核算都納入這一系統，實行資料和信息共享;“一套科目”指從有利于編制政府資產負債表出發，每個政府只設置一套政府會計科目，政府組織和財政總會計核算都在該會計科目和賬務體系下進行，但同時也滿足各單位的管理需要;“分工核算”指按“管算結合”要求，系統將部分會計科目設為“專用科目”并分配給相關的政府會計單位。這套政府會計系統完整體現了為財政服務(預算功能)，為本單位管理服務(財務功能)，向公眾提供信息(公共信息功能)等功能的要求，從制度設計上杜絕“小金庫”的出現。

其次，按行政級次，建設網絡和會計信息數據庫系統。即在“小金庫”治理上，當前我們缺的是信息，而非處理手段。而政府會計信息化的數據庫給我們提供了最廣泛、最全面的會計信息，若借助于計算機檢索，輸入有關字段，我們就可以將可能與“小金庫”有關的會計事項，及時、全部找出來，進行有目的檢查，若將那些頻繁發生的事項編入程序，則我們隨時可以監察到各單位的“小金庫”動向。

(二)按會計信息化要求進行流程再造

首先，預算管理再造，包括以下兩點內容:一方面，區分兩類單位的性質，構建兩類會計。我們應根據“整體政府”理論，重新劃分預算對象，建設合理的管理模式。具體地說，一是形成政府組織和非營利組織兩個預算管理模式，二是形成兩套會計核算體系。另一方面，會計假設再造。以“網絡運行”假設替代手工記賬假設;對政府組織會計以“整體政府”假設替代獨立實體假設;部分地采用一次性經營和修正的權責發生制假定;取消“以撥代支”，實現按實際決算數編報決算。

其次，政府會計信息流程再造，包括以下幾點:一是重建會計流程。會計信息化是在滿足現行的會計流程核算需要的前提下，進行網絡――數據庫的政府會計賬務體系;改造會計憑證，增加附加信息;建設“一單一證”式的專用記賬憑證模式的再造。二是設計環節化會計信息處理流程。政府會計系統環節化管理后，由于能發揮后一個環節對前一環節的檢查和監督作用，因而它也有利于提高管理上的科學、規范性。三是重建會計科目體系和會計制度。這既是保證會計信息質量的要求，也是完整體現政府會計三大職能的要求。

第三，設置固定資產賬套。這就要按“財政記賬，單位管理實物”的要求，財政必須建設“政府固定資產賬套”。

(三)重建會計報告體系

在信息化財政條件下，體系會自動產生會計報表信息。為此，在政府會計信息化實現后，報送會計報表制度是否應當存在，或怎樣表達?這就要重建會計報告體系。

(四)建設科學的財政監督體系

從制度上看，現行財政監督是圍繞著收支兩條線、專款專用、防治“小金庫”等三個主要問題，沿著查賬、算賬的傳統思路進行的，而政府會計改革后，這些工作的一部分應該可以由計算機承擔。