我國財政存量資金規模居高不下的原因及盤活建議

徐誠

（中國人民銀行鄭州中心支行，河南 鄭州 450018）

我國財政存量資金規模居高不下的原因及盤活建議

徐誠

（中國人民銀行鄭州中心支行，河南 鄭州 450018）

財政是國家治理的基礎和重要支柱。近年來，我國財政存量資金規模居高不下，引起各方重視，2013年7月3日的國務院常務會議專門提出“要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好”。財政部門就如何盤活財政存量資金也采取了一些措施，理論界還提出了不少建議。要可持續的盤活財政存量資金，就應從分析財政存量資金的成因入手，采取包括提高預算編制及執行、管理水平在內的綜合性措施。

財政存量資金；原因分析；盤活建議

一、財政存量資金的構成及不斷累積的原因

（一）財政存量資金的賬戶分布及特征

賬戶是資金的載體。國庫集中收付改革后，具有存款賬戶功能、用于反映和記錄財政資金收支的賬戶主要有三類，即財政部門在人民銀行開設的國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶（以下簡稱財政專戶）、預算單位賬戶。相應地，財政存量資金也主要分布在上述三類賬戶。存放在國庫單一賬戶上的財政存量資金，反映在人民銀行資產負債表中的政府存款項下。截至2014年6月末，我國政府存款余額為33282.98億元①來源于中國人民銀行網站。，相當于全國同期GDP的12.37%；比2010年、2011年、2012年、2013年同期的政府存款分別增長7.4%、-3.48%、20.65%、3.1%。財政專戶方面，由于頂層設計缺陷，我國財政專戶開設過多過濫，存量資金余額也相當可觀，2012年僅被審計的18個省本級開立的財政專戶就有478個，存款余額相當于其國庫庫款的44%[1]。預算單位賬戶資金量同樣可觀，截至2013年年底，僅被審計的32個中央部門就結存資金974.20億元，其中493.80億元是2012年底前形成的，結轉超過5年的有8.36億元[1]。

實踐總是不斷發展并時常伴隨爭議。自2006年我國開展中央國庫現金管理以來，對于國庫現金管理能否起到盤活財政存量資金的作用，各界認識不一。部分地方財政部門認為國庫現金管理是盤活財政存量資金的有效措施，因而予以積極推動。但筆者認為，國庫現金管理是商業銀行以等值或超值質押為代價，使財政部門暫時讓渡資金支配權、國庫暫時讓渡資金保管權的活動，本質上只是改變了政府存款的存放地點，而不是財政支出，更不能盤活財政存量資金。因此，國庫現金管理余額也屬財政存量資金。近年來，我國中央國庫現金管理的規模較大，基本是一月一招標。截至8月31日，2014年共招標4400億元；年末結存也較多，2013年末國庫定期存款余額1100億元②來源于中國人民銀行網站。。

由上文分析可見，我國財政存量資金規模大的特點非常明顯。但是根據筆者的閱讀范圍，還沒有看到有文獻論述全國財政存量資金在財政專戶、預算單位賬戶上的具體數額，這大概是由于制度、技術、保密等原因，財政專戶、各類預算單位賬戶的信息很難統計。不過根據官方數據，可以估算出，財政專戶、預算單位賬戶存放了相當比例的財政存量資金③審計署審計長劉家義在《關于2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，截至2014年3月底，重點審計的9個省本級和9個市本級財政存量資金共計7673億元，而同期我國各級政府存款余額為28962.81億元，僅為重點審計的9個省本級和9個市本級財政存量資金的3.77倍。據此可以推測出，重點審計的9個省本級和9個市本級存放在國庫單一賬戶、反映為政府存款的財政存量資金只是一小部分。全國的情況大體如此。。

（二）財政存量資金不斷累積的原因

1.預算編制不科學、執行不嚴格、管理不規范是主因

一是“留余”思想的影響較大。現行《預算法》第27條規定：“中央政府公共預算不列赤字”。第28條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。第30條規定：“各級預算支出的編制，應當貫徹厲行節約、勤儉建國的方針。”上述規定在各級預算的執行中，被落實成了“應收盡收”和“惜支”反映到收支數據上，以2009—2013年為例，全國財政收入實際完成數（即決算數，下同）分別是預算數的103.5%、112.4%、115.8%、103.2%、102%，全國財政支出實際完成數分別是預算數的100.1%、106.3%、109%、101.3%、101.4%①來源于財政部網站。以下數據如無說明，均來源于財政部網站或根據財政部網站數據計算而來。。顯然，財政收入每年超出預算數的幅度明顯高于財政支出。

二是預算編制不科學。

（1）部門預算編制不真實，有些部門虛報、多報、冒領財政資金。

2013年審計署重點抽查的“林業貸款貼息”等6個專項可疑項目中，有18.59億元專項資金被騙取套取，占抽查金額的37.59%[1]。

（2）預算內容不完整、部分項目（如上級專項補助、稅收返還）甚至不編入預算。

審計署2009年第9號審計結果公告披露，抽查的13個省本級預算2007年共少編中央專項補助2127.71億元，占上年中央專項補助的61.74%。

三是預算執行不嚴格，年末、季末往財政專戶突擊撥款現象普遍存在于各級財政，這只是財政資金存放地點的“搬家”而非真正支出。

據有關數據披露，2014年3月31日，華東、西南2個重要城市本級財政分別向財政專戶撥款105億元、17.4億元，占當省本級公共預算撥款的68.5%、38.3%；2014年6月30日，中部某省本級國庫撥往財政專戶資金80億元，占當日本級公共預算撥款的54.6%。

四是預算安排和用款時間不匹配，主要體現在一些工程項目上，預算一旦安排好，資金就是專款專用，但工程項目往往是跨年甚至歷經數年，從而導致財政資金的累積。

五是預算下達不及時，延緩了下級財政的支出進度。2013年，全國公共財政專項轉移支付預算中，有4950.46億元未按要求于當年6月15日前下達[1]。

六是隱瞞收入比較普遍，如2013年審計機關在審計9個省本級、9個市本級和18個縣后發現，這些地方為了少反映收入，將823.31億元[1]的財政收入滯留在財政專戶或過渡戶。

2.預算收支差額不斷累積是重要推手

財政存量資金作為時點概念，本質上是一定時期內財政收入流大于支出流的結果。

自1992年以來，我國財政收支連續22年保持兩位數的高速增長，但在預算執行中，許多預算資金，雖然已經列支（在預算報表或報告中體現為支出），其實并未使用（還在各類專戶或單位賬戶里）。

再加之近年來按照專款專用原則管理的政府基金（主要是土地出讓收支）、國有資本經營收益增長較快，而其相應支出增長較慢，造成了政府基金收支差（收入大于支出，以下同）較大（2009—2013年分別為2216.25億、3199.3億、1717.2億、1447.97億、2122.15億元）、國有資本經營收益收支差也較大（2013年達137.76億元）；以及中央國債余額不斷增長（2009—2013年分別為60237.68億、67526.91億、72044.51億、77565.7億、86750.46億元）。

這些都造成了實際的預算收支差額不斷地累積。

3.國庫集中收付改革以及技術進步都是外生動力

國庫集中收付制度改變了以往通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散繳庫和撥付的方式，將游離在各個分散賬戶的財政資金都納入國庫單一賬戶體系，縮短了財政資金的收支鏈條和庫外循環時間，從而加大了存放在國庫單一賬戶體系的資金總量，如2014年6月末，我國政府存款余額是2001年末的11.67倍②根據中國人民銀行網站的數據計算而來。。

與此同時，隨著金財工程、金稅工程的建設及現代化支付系統、國庫“3T”系統的建成或上線運行，暢通了財政資金的匯劃渠道，大幅減少了國庫資金的在途時間。

4.各類結存、結轉資金助推財政存量資金像滾雪球一樣越滾越大

一是各類預算中有專項用途的收入不能統籌安排使用，容易造成年底結存。

2013年，全國公共財政預算收入中具有專項用途的收入有3002.73億元，其中實行專款專用的政府性基金收入至年底結存907.13億元[1]。

二是批復的部門預算中結余資金反映的不夠準確。2013年中央財政批復的56個部門年初預算少編報已確認的2011年底結余資金18.33億元[1]。

5.財政收支時間上的不匹配及預算收支執行進度上的差異是誘因

絕大部分財政支出存在一定剛性和均衡性，但財政收入受經濟波動、稅收收繳制度等影響而呈現一定周期變化。財政收支在時間上的不匹配，會導致在某些時點上出現一定規模的存量資金。同時，各級財政的收入入庫進度大多會快于支出進度，也會導致財政資金的累積。

6.政府大量舉債加劇資金積存

為平衡收支，各級政府往往通過舉債籌措資金。在預算編制不準確、反映不全面的情況下，容易造成政府高成本舉債與財政資金閑置并存的鮮明對比。截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元（是同期全國各級政府存款的6.4倍），負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元[1]。

二、盤活財政存量資金的建議

在我國經濟發展進入新常態的背景下，財政收入將告別過去動輒20%多、甚至30%多的高增長，而財政支出有一定的剛性。因此，財政收支矛盾將會凸顯。如何采取有效措施盤活財政存量資金，助推財政資金的高效循環而非“一潭死水”，具有重要意義。

（一）認真貫徹新《預算法》，提高預算編制、執行和管理水平

提高預算編制、執行與管理水平是盤活財政存量資金的制度保障與關鍵。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了修訂后的《預算法》，自2015年1月1日起施行。新《預算法》在預算管理諸多方面取得了重大突破，部分改變了以收定支的“留余”思想，體現了建立全口徑預算的改革方向，進一步嚴格了預算執行，為新常態背景下盤活財政存量資金提供了較好的制度前提，因此，理應認真貫徹。但筆者認為，我們還應該借鑒西方國家的成熟經驗，并結合我國的具體實際，在以下兩方面進一步突破：一是實行跨年預算，以每年全國人代會召開并批準預算后的4月1日為預算年度的起始時間，次年的3月31日為結束時間，減小預算批復不及時對預算執行的影響；二是實行零基預算，確定合理的定額標準，避免資金的跨年累積。

（二）平衡財政收支流，縮小財政收支差

有關單位或部門應從新常態經濟社會發展的基本特征出發，抓緊建立和完善科學有效的財政收支預測系統，加強對財政收支流的預測和分析，準確把握財政收支流的規律和特點；認真落實新《預算法》第57條的規定，嚴格依照法律、法規和國務院財政部門的規定，及時、足額撥付預算支出資金，合理安排財政收支規模和進度，減小財政收支時間上的不匹配對存量資金的影響；加強對預算支出的管理和監督，不虛假列支，及時對預算支出情況開展績效評價。在此基礎上，合理設定財政存量資金目標并輔以相應的財稅政策，通過優化預算管理與執行，使財政收支流的規模、進度盡可能匹配，縮小收支差。

（三）規范國庫集中收付改革，建立國庫收支一本賬

建立以國庫單一賬戶為核心的國庫集中收付制度、實現國庫收支一本賬是精細化掌握財政“家底”的基礎條件，也是杜絕財政資金“體外循環”、科學分析、預測，統籌調度、管理財政資金的保障，更是避免各級財政部門在商業銀行開立的財政專戶上積聚大量資金的治本之策①遺憾的是，新《預算法》雖然在第61條規定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。”同時，對財政專戶的設立作出了嚴格規范并在法律責任部分對“違反本法規定開設財政專戶的”明確實行責任追究，但沒有取消財政專戶，這不利于實行徹底的國庫單一賬戶制度、建立國庫收支一本賬，容易造成財政資金存放上的“多點開花”甚至尋租，不利于盤活財政存量資金。。

（四）統籌安排使用，盡早盤活各項結存、結轉資金

新常態背景下，更應該統籌安排使用各項結存、結轉資金，充分發揮財政資金的引導和保障作用。建議研究出臺統籌安排使用各項結存、結轉資金的措施，充分發揮結存、結轉資金的效益。

（五）規范政府舉債行為，合理確定舉債規模

各級政府要適應新常態，管好政府該管的事，不搞強刺激，不好大喜功、不唯GDP論。在確定舉債規模及時機時，應從國家建設實際需要出發，并充分結合財政收支形勢，適時、適量動用財政存量資金，逐步消化歷史庫存，避免盲目大量舉債。

[1]劉家義.關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告[Z].

（責任編輯：王淑云）

1003-4625（2014）12-0097-03

F830.44

A

2014-09-22

徐誠（1977-），男，河南光山人，高級會計師，研究方向：中央銀行經理國庫理論與實務。