宅基地利用現(xiàn)狀分析及產(chǎn)權(quán)制度改革思考

呂 琍，鄭 祜，江韋希

（1.武漢市土地登記發(fā)證中心，湖北 武漢 430014）

宅基地利用現(xiàn)狀分析及產(chǎn)權(quán)制度改革思考

呂 琍1，鄭 祜1，江韋希1

（1.武漢市土地登記發(fā)證中心，湖北 武漢 430014）

依據(jù)武漢市5區(qū)24街宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查成果，分析了宅基地利用現(xiàn)狀，就健全宅基地監(jiān)管制度及產(chǎn)權(quán)制度改革等相關(guān)問題進(jìn)行了思考。

宅基地 ；利用現(xiàn)狀； 監(jiān)管；產(chǎn)權(quán)制度改革

根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2011]60號(hào)）的要求，全國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作正有序展開[1]。筆者依據(jù)武漢市農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)2012年、2013年5區(qū)24街宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查成果，分析了宅基地利用現(xiàn)狀，就宅基地監(jiān)管制度及產(chǎn)權(quán)制度改革的若干問題進(jìn)行了思考。

1 宅基地現(xiàn)行管理體制及利用現(xiàn)狀分析

1.1 宅基地現(xiàn)行管理體制

宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)，是指經(jīng)依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建造住宅及附屬設(shè)施的，沒有使用期限制的集體土地使用權(quán)，是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，也是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保障。

我市現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度主要來源于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《土地登記辦法》、《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》、《武漢市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《武漢市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房管理工作的通知》等法律法規(guī)文件[2]。

相關(guān)法律法規(guī)主要規(guī)定了村民一戶只能擁有一處宅基地；宅基地面積不能超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（武漢市規(guī)定中環(huán)線內(nèi)的不超過100 m2，中環(huán)線外的不超過120 m2）；宅基地選址必須符合土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃（核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證）；村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；交易性權(quán)利如轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與等受到嚴(yán)格的限制。

1.2 宅基地現(xiàn)狀調(diào)查及分析

依據(jù)武漢市農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)2012年、2013年5區(qū)24街宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查成果[3]，宅基地一戶多基占17%左右；一戶一基的宅基地中，因戶口遷移、批新宅未拆舊宅等原因而閑置的宅基地約占5%～10%；因建設(shè)規(guī)劃不合理、房前屋后圈占、隨意搭建等原因而產(chǎn)生的空閑宅基地約占30%左右。

1） 村鎮(zhèn)沒有合理的建設(shè)規(guī)劃或規(guī)劃不合理。農(nóng)村居民點(diǎn)布局不合理，分布零散（30戶以下的自然村灣分布普遍），占地面積大。村民建房前不進(jìn)行規(guī)劃，無具體標(biāo)準(zhǔn)與位置要求，隨意性很強(qiáng)。

2）法律法規(guī)宣傳不到位，村委會(huì)管理缺位。調(diào)查過程中，大部分村民不知道“一戶一基”和宅基地面積限制的規(guī)定，部分村宅基地?zé)o人管理，出現(xiàn)村民自由建房、少批多占、一戶多基甚至占用耕地建房等一系列問題。村委會(huì)在遇到這些情況時(shí)缺乏有效的糾正方法。

3）宅基地利用不當(dāng)、分配不均。隨著城市化進(jìn)程的加劇，部分農(nóng)民遷居城市，農(nóng)村常居人口有所減少，閑置宅基地隨之增加。由于村民不能合理利用，村委會(huì)管理不善，有的住戶人口多宅基用地少，有的則一戶多基，超面積用地，造成宅基地分配不均。

4）存在宅基地占用農(nóng)用地、空心村等問題。部分村人多地少，建設(shè)用地日漸緊張，人地矛盾凸顯，導(dǎo)致村民建房時(shí)非法占用農(nóng)用地。還有村民不經(jīng)審批占用公路旁耕地建房經(jīng)營(yíng)副業(yè)，擠占道路，阻礙交通。村民“分家”后，新批準(zhǔn)的宅基地大都在村子的外圍，而父母則留在村子的中間地帶，當(dāng)他們年老或去世后，這些老宅子就逐漸空了下來，形成現(xiàn)在的“空心村”，土地節(jié)約集約利用率極低。

5）宅基地隱性流轉(zhuǎn)與私下交易大量存在。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民房屋買賣、抵押活動(dòng)較為活躍，宅基地使用權(quán)因此而變相流轉(zhuǎn)。由于這種流轉(zhuǎn)并不受現(xiàn)行法律的保護(hù)，只能采取私下交易的方式，增加了交易風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)造成了“小產(chǎn)權(quán)房”問題。

6）宅基地保障功能弱化，資本功能日益凸顯。宅基地制度設(shè)計(jì)的定位是保證農(nóng)民的居住權(quán)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景之下，要求城鄉(xiāng)各種要素能夠自由流動(dòng)，農(nóng)民對(duì)宅基地不僅限于居住的要求，也有通過買賣、出租、抵押等方式實(shí)現(xiàn)利益最大化的需求，宅基地資本功能日益凸顯。

2 宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革思考

1）加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理。發(fā)揮土地整治規(guī)劃對(duì)農(nóng)村宅基地的數(shù)量、布局、范圍和規(guī)模的調(diào)控管理；協(xié)調(diào)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、村莊建設(shè)布點(diǎn)規(guī)劃，充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和廢棄地，逐步向中心村、集鎮(zhèn)集中，引導(dǎo)農(nóng)民集中成片建房，切實(shí)提高土地利用率。列入“城中村改造”的村，加大還建工程建設(shè)力度，統(tǒng)一集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)。

2）嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村宅基地審批、監(jiān)管制度。各級(jí)土地管理部門、鄉(xiāng)（街、鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)要時(shí)刻按照“五個(gè)嚴(yán)”實(shí)施宅基地管理：①嚴(yán)控農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃。②嚴(yán)格農(nóng)村宅基地申請(qǐng)條件。③嚴(yán)把農(nóng)村宅基地報(bào)批程序。④嚴(yán)明農(nóng)村宅基地管理職責(zé)。⑤嚴(yán)整農(nóng)村宅基地批后監(jiān)管機(jī)制。

3）探索建立宅基地退出激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)農(nóng)民將空閑的宅基地退出來，由集體經(jīng)濟(jì)組織再重新分配或者由地方政府規(guī)劃進(jìn)行土地整理。農(nóng)民主動(dòng)將空閑宅基地返還給集體的，地方政府給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)那些符合宅基地申請(qǐng)條件而又主動(dòng)放棄農(nóng)村宅基地進(jìn)城居住的農(nóng)民，地方政府在購(gòu)房上給予政策獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。

4）探索建立宅基地交易制度。在完成宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，探索開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)交易試點(diǎn)，形成規(guī)范有序、風(fēng)險(xiǎn)可控的交易制度。建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)體系，讓農(nóng)村宅基地在一定區(qū)域范圍內(nèi)有序流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民在一定期限內(nèi)能對(duì)宅基地及其上的住宅享有充分的處置權(quán)。建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，讓農(nóng)民享有更大的土地收益權(quán)利。

5）宅基地置換，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。將分散的自然村落撤并，引導(dǎo)村民集中居住，將村民原先分散的宅基地置換出來，重新在集體所有的土地上另辟新址建房。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來的土地整合后，作為農(nóng)民集體的產(chǎn)業(yè)用地，其產(chǎn)出用于農(nóng)民的社會(huì)保障。把農(nóng)民也納入社會(huì)保障體系之內(nèi)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，充分利用土地資源，解決農(nóng)村就業(yè)，改善村民居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

3 結(jié) 語

宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)，是農(nóng)民安身立命之本。對(duì)現(xiàn)有宅基地管理制度實(shí)行改革，對(duì)于破解我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割難題，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[1] 國(guó)土資源部，財(cái)政部，農(nóng)業(yè)部中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，等． 關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見[Z]．北京，2011

[2] 中華人民共和國(guó)物權(quán)法注解與配套[Z]．北京：中國(guó)法制出版社，2008

[3] 王辛之，張美旺，呂琍，等．農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查的實(shí)踐與探索[J]．地理空間信息，2012，10(3)：139-140

[4] 呂琍，劉歡，王辛之，等．宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的實(shí)踐[J]．地理空間信息，2013，11(6)：146-147

[5] 徐勇，李健，江韋希．第二次土地調(diào)查成果在日常土地管理中的應(yīng)用[J]．地理空間信息，2011，9(3)：159-161

[6] 李健，張純，徐勇．年度土地變更調(diào)查新機(jī)制之探索[J]．地理空間信息，2011，9(4)：156-158

[7] 鄒曉軍．?dāng)z影測(cè)量基礎(chǔ)[M]．鄭州：黃河水利出版社，2008

P208

B

1672-4623（2014）05-0124-02

10.3969/j.issn.1672-4623.2014.05.045

呂琍，高級(jí)工程師，主要從事土地調(diào)查、土地登記等技術(shù)管理工作。

2014-07-21。