對(duì)癥根治“土地財(cái)政依賴癥”

文顯堂

關(guān)于地方政府“土地財(cái)政依賴癥”，有識(shí)之士開出了很多藥方，中央政府也曾采取了種種措施進(jìn)行醫(yī)治，但久治而不愈。 病根究竟在哪里？

其實(shí)，病根就在于地方政府求錢若渴。改革開放初期，地方政府一直被“缺錢”所困，于是便產(chǎn)生了招商引資潮，從某個(gè)角度看，深圳就是靠賣地起家發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開始是租地，后來(lái)就直接賣地了。但當(dāng)時(shí)在整個(gè)中國(guó)還沒有興起賣地潮，可幾年之后，四大刺激因素在中國(guó)大地上引發(fā)了賣地大潮，地方政府“土地財(cái)政依賴癥”開始形成。

刺激因素之一，財(cái)稅制度改革。1994年的分稅制改革，財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府在平衡財(cái)政收支上捉襟見肘。為了彌補(bǔ)財(cái)政收支的缺口，地方政府紛紛“廣開財(cái)路”，其中賣地融資以其各方面的“優(yōu)勢(shì)”，迅速成為各地財(cái)政收入的主要來(lái)源。

刺激因素之二，住房制度改革。1998年房改之前，地方政府幾乎沒有賣地收入，但此后，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始興起，賣地收入占地方財(cái)政收入之比逐年增加，甚至成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。

刺激因素之三，政績(jī)觀的改變。在追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過程中，政府的政績(jī)觀發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，進(jìn)入以GDP論英雄的時(shí)代。一面是地方政府“財(cái)源廣進(jìn)”，一面是房地產(chǎn)業(yè)欣欣向榮帶動(dòng)GDP快速增長(zhǎng)，這是地方政府樂于見到并執(zhí)著追求的結(jié)果。

刺激因素之四，尋租動(dòng)力。由于土地資源的稀缺性，而政府掌握了批地、征地、賣地的權(quán)力，權(quán)力尋租空間巨大，賣地過程中少數(shù)政府官員打著創(chuàng)造財(cái)政收入的旗號(hào)，背后是“權(quán)力尋租”為所欲為，滋生了嚴(yán)重的土地“腐敗”。

消除地方政府“土地財(cái)政依賴癥”的刺激因素，必須對(duì)癥下藥，進(jìn)行根治。

第一，改革分稅制度。要將肥肉和好肉分給地方政府一部分。同時(shí)，將土地收入一律上交國(guó)家財(cái)政，不再作為地方財(cái)政收入來(lái)源，從根本上消除地方政府對(duì)土地收入的依賴。

第二，改革政績(jī)指標(biāo)。鑒于目前GDP仍然是衡量地方政府政績(jī)的重要指標(biāo)，可將商業(yè)房地產(chǎn)投資和消費(fèi)排除在地方政府的政績(jī)之外。這樣，有助于促使地方政府投入更多的精力去扶持其他實(shí)體企業(yè)的發(fā)展，從而增加財(cái)政收入，擺脫依賴“土地財(cái)政”和依賴鋼筋混凝土的發(fā)展模式。

第三，改革土地制度。土地制度改革的關(guān)鍵是確權(quán)，沒有確權(quán)的土地不能進(jìn)入市場(chǎng)，政府征用土地必須征得土地權(quán)益者的同意，否則，強(qiáng)征土地應(yīng)以嚴(yán)重違法行為予以追究。同時(shí)，土地制度改革，還要進(jìn)一步完善土地出讓規(guī)則。政府要制定嚴(yán)格的競(jìng)標(biāo)程序，所有土地交易必須通過交易平臺(tái)，按規(guī)定程序進(jìn)行，過程必須公開透明，接受監(jiān)督，禁止場(chǎng)外交易，切實(shí)保障出讓土地權(quán)益者的合法權(quán)益，避免尋租行為的發(fā)生。endprint