地方預決算公開“接力賽”

●本刊編輯部

地方預決算公開“接力賽”

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編者按：近年來，預決算公開工作日益受到民眾關注。在中央的大力推進之下，中央各部委預決算公開工作取得了較大進展，而地方預決算公開工作卻因進程緩慢而飽受詬病。隨著《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》和《2014年政府信息公開工作要點》的出臺，地方預決算公開將受到更廣泛的關注。為了更好地學習貫徹文件精神，深入推進地方預決算公開工作取得更大進展，本刊系統梳理了預決算公開歷程，并特邀相關財政專家對地方預決算公開工作進行點評，專業解讀相關文件，以期為地方預決算公開工作提供參考和借鑒。

自2008年《政府信息公開條例》實施以來，預算公開的步伐不斷加快，特別是中央相關部門在推進預算公開工作中做了大量工作，中央層面預算公開工作取得了一定進展。隨著財稅體制改革深入推進，加快推進地方預決算公開的呼聲越來越高。如何在更大范圍內保障人民群眾享有更多的知情權、參與權、監督權，使廣大民眾共同沐浴公共財政的陽光，地方預決算公開被寄予厚望。

2014年3月4日，財政部發布《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》，被視為是地方預決算公開的“突破性”進展。然而，專家在對該文件進行解讀時表示，對地方政府和財政部門如何落實文件精神還持觀望態度。這意味著推進地方預決算公開工作雖是順應民意之舉，但在現實執行中還存在著不少難處。如何理性看待地方預決算公開中的重重障礙，確保地方預決算公開工作順利推進，不妨先對預決算公開歷程進行大致回顧，再作探討。

中央推進預決算公開之路

早在十年之前，預決算公開還被視為是一件“神秘”的事情。我國預決算信息公開先后大致經歷了從“保密”到向部分人大代表公開，再到如今面向社會公眾公開三個階段。隨著公共財政理念的不斷推進，預決算公開工作日益受到關注，預決算公開內容從財政預決算公開擴大到“三公”經費公開，公開的范圍和部門也在不斷擴大。

2008年《政府信息公開條例》的實施為預決算公開提供了依據和制度支持，此后，預決算公開工作加速行進。

2008年9月10日，財政部發布《關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》（財預【2008】390號），明確“中央各部門和地方各級財政部門要重點公開政府預算、部門預算、預算執行以及財政轉移支付等內容。”

2009年“兩會”政府工作報告中，溫家寶總理提出，“加快預算制度改革，推進預算公開”。隨即，3月20日，財政部在其官方網站上公布了經全國人代會審議通過的2009年中央財政預算數據，首次公布了中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉移支付等4張預算表。

2010年3月1日，財政部發布《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（財預【2010】31號），要求進一步做好預算信息主動公開工作。

2010年3月9日，全國人大財經委在預算草案審查結果報告中明確要求，“預算經過批準后，應在15日內向社會公開。”

2010年至2012年，經全國人大審查批準的中央財政預算表格全部公開，公開的范圍和科目也在不斷擴大與細化。特別是2012年，報送全國人大審查的部門預算全部在4月23—25日集中進行了公開。

2013年8月1日，財政部發布《財政部關于推進省以下預決算公開工作的通知》（財預【2013】309號），提出“在全面公開省級預決算及‘三公’經費的基礎上，2013年將進一步指導地方推動省以下預決算公開工作”，并將各地預決算公開工作開展情況納入地方預決算管理工作考核。

2013年，中央部門預決算公開進一步 “提效”，91個部門集中在4月18日一天內公開部門預算，98個部門集中在7月18日一天內公開上年度部門決算。不僅公開了中央部門預決算信息、“三公”經費預決算，行政事業性收費項目也進行了公開。此外，還首次公開了全國社會保險基金預算情況，部分公共財政預算中重點支出細化到項級科目。

2014年“兩會”政府工作報告上，李克強總理提出，“實施全面規范、公開透明的預算制度。各級政府預算和決算都要向社會公開，部門預算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的‘三公’經費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監督。”

2014年3月4日，財政部發布《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》（財預 【2014】36號），要求高度重視，切實做好地方預決算公開工作。

2014年3月17日，國務院辦公廳發布 《2014年政府信息公開工作要點》，要求各地區、各部門要主動公開政府信息，中央和地方所有使用財政撥款的部門均應公開本部門預算決算。至此，地方預決算公開工作全面拉開。

回顧這幾年中央預決算公開歷程，不難發現，在中央高層領導和相關部門的高度重視和大力推進之下，預決算公開工作正在大步邁進，同時，中央部委的預決算公開經驗和高層領導對預決算公開工作的重視，將為地方預決算公開提供良好的示范作用。

地方預決算公開探索之程

實際上，地方對預決算公開的探索要遠遠早于中央各部門。早在2000年，河南省焦作市就成立了“財政信息服務大廳”，公民可進入查看部門預算。焦作市的十余年預算公開之路，為各地推進預決算公開工作提供了很好的經驗借鑒與參考。

相較于中央推進預決算工作的力度與決心，地方預決算公開工作顯得曲折而漫長，也摻雜了更多的阻力和推力。各地財政部門涌現出不少新穎的預決算公開做法，如：被稱為“全裸”鄉政府的四川白廟鄉，把鄉財政所用的每一分錢都進行“明細”公布，連招待上級官員的煙酒都不例外；湖北省建立“財政與編制政務公開網”平臺，全省公開財政專項資金的支付辦法、支付通知等政策信息；廣州市應公民申請公開要求，首度在網上向社會公布了114個部門預算；北京市不僅允許代表將預算帶回家研讀，而且2014年有近百個政府部門公開了審批預算，包括“三公”經費，并首次公開了社保基金預算，公開部門比去年增加十個；如此等等。

從地方財政預決算公開的整體進展來看，近年來，一些地方政府開始陸續公布其財政預決算。2010年，18個省（自治區、直轄市）公開了公共財政預算和政府性基金預算，12個省 （自治區、直轄市）按月或季度公開了預算執行情況；2011年有27個省 （自治區、直轄市）公開了本地區公共財政預算和政府性基金預算；2012年各省普遍公開了地方財政總預算，21個省份公開了本級部門預算，其中有17個省(直轄市、自治區)公開了“三公”經費；2014年，地方“三公”預算公開不僅“提速”前進，而且31個省份本級公務接待費減少26%，各地不同程度降低“三公”經費預算。根據中央規定，將爭取在2015年之前實現全國市、縣級政府全面公開“三公”經費。

然而，公開的背后也存在著一系列問題，不少地區在“公開”行進的道路上“碰壁”。由上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪帶領團隊開展的《中國財政透明度報告》顯示，2009年全國31個省份的財政透明度平均得分是21.7分 （百分制），到2010年平均值為21.87，一年僅增加0.16分。

蔣洪在接受記者采訪時指出，從這些年調查的排名結果來看有兩點變化：一是每年排名靠前的省份在不斷變化；二是每年的最高得分在逐年降低。對于這種“奇怪”的現象，他認為預算公開牽扯到部門利益，受預算公開大環境的影響，很多地方部門并不愿意走到最前面。

實際上，這種情況并非個案。以上海市閔行區預算改革為例，有媒體報道其內部原本已經做好了預算公開的準備，但考慮到外部環境才沒有公開。這其中的“外部環境”一方面是指預算公開后外界的負面反應不可控，另一方面則來自于行政體制內部的壓力，擔心本地區預算公開后，成為改革“孤島”，導致體制難容。

對比中央和地方預決算公開路線圖，營造良好的預決算公開環境十分重要，它是預決算公開進程的加速劑。在中央不遺余力推進預決算公開工作過程中，地方預決算公開也正在提上日程。財政部《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》的頒布實施，對此前預決算公開懷有顧慮的地方部門無疑是一顆定心丸。然而，與中央部門預決算公開不同的是，由于各地經濟發展水平懸殊，在推進地方預決算公開工作中所面臨的阻力與困難可能將會更大。

破除地方預決算公開“孤島”效應

《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求高度重視地方預決算公開工作，并對切實做好地方預決算公開工作作出了具體安排，如對地方預決算的公開主體、公開時間、公開形式、公開內容等做出了明確規定。筆者認為，《通知》的出臺為地方預決算公開工作營造了良好的氛圍，對地方預決算公開工作具有重要推動作用。

“地方預算信息公開，是接受監督最有效的方式，最有力的反腐措施。”做好地方預決算公開工作，有助于保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權。為此，《通知》特別要求：一要進一步細化地方政府預決算公開內容；二要擴大地方部門預決算公開范圍；三要細化地方部門預決算公開內容；四要加大“三公”經費公開力度。這為推進地方預決算公開工作提供了方向性指引。

此前公布的《預算法》修訂案，因對預算公開的規定過于粗糙而飽受爭議，此次《通知》中對地方預算公開的主體、時間、形式、內容均作了詳細而明確的規定，具有更強的操作性與指導性。

《2014年政府信息公開工作要點》中進一步強調，“各地區、各部門要把政府信息主動公開工作作為推進依法行政的重要手段”；并再次重申了政府預決算公開的相關內容，要求“政府預算和決算要全部公開到支出功能分類的項級科目，專項轉移支付預算和決算公開到具體項目”、“除按有關保密規定不宜公開其資金使用情況的部門和單位外，中央和地方所有使用財政撥款的部門均應公開本部門預算決算”、“所有財政撥款安排的‘三公’經費都要詳細公開”。

這些對地方預決算公開的統一規定，一定程度上消除了部分地方政府預決算公開過程中面臨的行政體制壓力和社會影響顧慮，對促進地方預決算公開具有重要意義。

值得一提的是，兩部文件都提到了信息公開后要積極回應、主動引導，“切實做好社會關切事項回應工作，建立健全政務輿情收集、研判、處置和回應機制”。從關注信息公開的主體、內容到重視保障民眾的知情權、參與權、監督權，進一步理清了信息公開的真正目的，有利于建設法治政府、創新政府、廉潔政府。■