我國地方預決算公開任重道遠
——解讀《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》

●王金秀 龍 偉

文件解讀

我國地方預決算公開任重道遠
——解讀《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》

●王金秀 龍 偉

一、地方預決算公開是構建現代預算制度的必然要求

王金秀，經濟學博士，管理學博士后，中南財經政法大學教授、研究員，博士生導師，教育部新世紀優秀人才。自1985年以來一直從事財政學科的教研工作，曾任中南財經政法大學財政系主任，兼任中國財稅法學研究會理事、湖北省財政學會理事。主要研究方向為公共支出、政府預算、公共經濟學、政府行政和事業財務會計理論、制度等。

龍偉，中南財經政法大學財政與稅務學院碩士研究生。

財政學理論和世界各國的經驗表明，隨著經濟和社會的快速發展，政府規模逐步擴大，人們對財政支出效率的關注程度也與日俱增，權責對稱原則要求在政府財權擴大的同時，應該強化政府責任，以便與政府收支規模的擴張相匹配，優化政府預算管理，提高財政支出的績效，因此，成熟的市場經濟國家普遍實行預算公開，推進現代財政從“稅收國家”向“預算國家”轉變。

改革開放以來，我國創造了舉世矚目的經濟增長奇跡，但同時也積累了一些深層次的矛盾。為了推進改革，促進經濟社會科學協調發展，我國致力于構建公共財政模式，目前，反貪治腐深化政治經濟體制改革，更有效的“取眾人之財，辦眾人之事”，形成政企分開、公私合作、官民和諧的現代國家治理結構，是我國改革步入深水區所要面臨的主要任務，而構建民主、科學、透明的現代預算制度則成為解決問題的基礎和條件。

亞當·斯密說過，“財政是庶政之母。”通常，各國中央政府偏重于從宏觀上把握全局，地方政府更加貼近于民眾，地方財政預算管理水平關系到地方政府治理能力，能夠讓民眾更直接感受到政府提供公共服務的質量，體現政府職能范圍及其履行程度。從規范理論分析的角度看，民眾和政府之間實際上形成了多層級多類型的委托代理關系，民眾是初始委托人，政府作為代理人應該對民眾負責，政府預算采取立法程序確立，就是將這種委托代理關系以法定契約的方式確立下來，因此，向民眾公開財政資金的來源與去向，提高預算透明度是地方政府應盡的職責。

因此，推進地方預決算公開工作，既是深化財稅體制改革的迫切需要，更是保障公民知情權、參與權及監督權，建立更加包容、開放、和諧社會的必然要求，也是構建現代國家治理結構的基礎。

二、推進地方預決算公開工作具有漸進性

我國政府預算公開的進程具有漸進性，總體上可大致分為三個發展階段：

（一）計劃經濟及轉軌初期預算信息保密，僅向人大提交粗略的預算報告

建國初期頒布的 《保守國家機密暫行條例》中規定的“國家財政計劃，國家概算、預算、決算及各種財務機密事項”，《憲法》和《預算法》賦予人大審查、批準預算報告的權力，但都未曾提及預算公開。1997年財政部與國家保密局在制定 《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》中仍然把財政年度預決算草案及其歷年收支款項明細均列為國家機密，不得向社會公眾公開。由于這一時期將國家預決算信息歸屬國家機密，預算公開的僅僅是由人大代表審議的財政預算報告，預算報告僅僅反映納入財政預算的收支 “粗賬”。

（二）2000年起細化政府預算，逐步加大中央預算信息向社會公開的力度

1999年全國人大常委會通過的《關于加強中央預算審查監督的決定》中出現了“編制部門預算”及“預算細化”等字眼，此后，2001年廣東省人代會上首次出現了被標上“秘密，會后收回”字樣的部門預算草案，代表們要看預算案，必須向掌握預算文本的代表團團長借閱。直到2005年，各地、各部門預算才逐漸、真正地向人大代表公開。2007年國務院常務會議通過 《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務院令第492號），確立了國家預算應該是政府信息公開的最重要內容之一；此后，國務院辦公廳相繼發布了《關于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（國辦發【2008】36號）、《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發【2010】5號)；財政部也相應發布了《關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》（財預【2008】390號）、《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（財預【2010】31號）等文件，這些文件成為推進中央和地方預算信息公開的基本依據。

根據國務院文件，中央決定自2010年起用三年時間全部公開中央預算，預算公開的部門數和資金范圍逐步擴大，目前實現了全覆蓋、全口徑預算公開；預算公開的內容進一步細化，重點更加突出，特定項目要求公開到“款”級和“項”級科目；圖文并茂、數據和說明并舉，公開形式更加規范，不僅公開預算，還公開決算；并公開公眾關心的“行政運行”和“三公”經費等熱點支出的預決算。預算信息的質量進一步提高，中央政府預算和中央部門預算信息向社會公眾公開的力度逐年加大。

（三）自上而下，從中央到地方大規模推進預決算信息公開

廣州市財政局2009年10月通過其網站向社會公開了2009年廣州市本級114個部門的部門預算，率先在全國向民眾公開部門預算，被社會稱為政府預算公開的破冰之旅；四川省白廟鄉2010年將公務費賬目在村民和社會實行“全裸式”公開，成為最早以細化透明方式公開熱點預算支出的標本，這些個案具有里程碑意義。財預【2008】390號、財預【2010】31號兩個文件統一指導中央和地方預算公開，但實際上地方預算公開的進展并不順，總體進程明顯滯后于中央預算公開的情況。我國實行中央統一領導、地方分級管理的預算體制，地方政府層次多，上下級以及同級的各級政府間差距大，增加了地方預算公開的難度。為了重點突破，財政部發布了《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》（財預【2011】27號），但此文件指導的范圍是縣鄉財政，主要是特定性專項預算，缺乏普遍性。針對此，《財政部關于推進省以下預決算公開工作的通知》（財預【2013】309號），開啟了地方部門預算公開大幕，為了增強可操作性，于2014年廢止了財預【2013】309號，發布 《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》（財預【2014】36號）；至此，確立了指導地方進一步推進預算公開相對規范、完整的框架性要求。

三、近期我國地方預決算信息公開的狀況與改進

（一）地方預決算公開的要求高，具有統一規范性

自廣州市率先公開預算以來，今年是我國大規模公開預決算信息的第六個年頭，財預【2014】36號是專門針對地方預決算信息公開的統一性指導文件，統一指導省（直轄市、自治區）、市（地區、州）、縣（縣級市）和鄉、乃至村等各級地方政府及其部門、單位的預決算信息公開工作；財政部財預【2014】36號文件吸納了近兩年中央先行示范經驗，對預決算公開信息要求直接向先行至今的中央預決算公開工作看齊，起點高。不僅要求公開地方預算，還要求公開地方決算；不僅包括財政預決算信息的公開，也包括對部門、單位預決算信息公開的要求，拓寬了預算公開信息的范圍，明確和細化了預決算信息的具體要求，并對地方“三公”經費公開要求直接向中央今年的進展看齊——要求“三公”經費預決算隨同部門預決算一并公開。財預【2014】36號文件對地方預決算的公開主體、時間、形式、范圍、內容細化的程度都做了明確的規定，這是全面深化改革的一項關鍵舉措，也意味著我國財政公開范圍和力度均在加強，這為打造“陽光財政”和推動反腐工作注入了一針“強心劑”，體現了政府攻堅克難、推進預算現代化的決心和毅力，也為打造“高效型”、“陽光型”、“服務型”政府奠定了基礎。

（二）地方預決算公開進展成效顯著，也存在諸多不足

目前，地方預決算公開進展加快，成效顯著，部分省份2014年度預算和“三公”經費預算信息已陸續披露，公開部門也覆蓋了更多級別的政府部門，公開信息正日趨細化，然而，地方預決算公開還存在諸多問題。一是存在部分數據口徑模糊等頑疾，如預決算與“三公”部分數據口徑不一；二是“大類”預算、籠統預算、原則性預算公開偏多，對具體項目和支出用途的公開存在明顯欠缺，預算過粗，彈性空間太大；三是公開的預決算信息不夠全面完整，財預【2014】36號規定公開公共財政預決算、國有資本經營預決算、政府性基金預決算，沒有要求公布地方債務信息和社會保險預決算信息。一些地方政府依然存在預算外資金，部門和單位在公共財政預算和政府性基金預算之外組織的資金，這些都沒有納入預決算公開的范圍；四是沒有揭示相關數據信息之間的聯系，難免出現隱匿信息、轉移數據的情況；五是地方預算透明度整體提高，但各地預算公開的程度和進展差別大。根據上海財經大學的研究報告，2013年31個省市財政透明度平均得分為31.4分，2012年為25.33分，各省財政透明度整體狀況有明顯提高，但31個省級政府部門預算公開的情況差別大，有的已經公開較多信息，有的卻公開甚少，甚至有5個省級政府沒有公布任何預算信息。最后，我國目前預算公開的質量與國際貨幣基金組織、經濟合作組織成員國（OECD）頒布的預算透明度規范還相差甚遠，因此，推進地方預決算公開工作任重道遠。

（三）未來應進一步以擴圍細化為導向，增強預決算透明度

推進地方公開預決算信息，提高預算透明度是強化預算監督的前提條件，直接關系到預算管理的規范化程度，有利于“把權力關進籠子里”，制約政府利用“公權自肥”的行為，這必然會動了利益集團的“奶酪”。因而，逐步推行、穩妥推進才是良策，深入推進地方預決算公開，應該進一步向全面、細化、規范、透明的方向發展。首先，應該擴大預算公開范圍，要實現對公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算四部分的全口徑預算公開，公開主體應該逐步從所有使用財政撥款的部門（除涉密內容外）擴展到所有政府性資金收支的部門；其次，進一步細化地方政府預決算公開的內容，要從公開到類、款細化到具體項目的項級科目；并將部門預決算公開的信息按基本支出和項目支出歸集，杜絕用項目支出彌補基本支出缺口，逐步將部門決算按經濟分類公開。■