如何規范政府代償

背景材料：

如何規范政府代償

背景材料：

話題嘉賓

白振勇：河南省政協常委，民建河南省委常委，河南省財政廳監督檢查五處處長

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

2013年10月28日晚，廣西平南縣民警胡平在該縣大鵬鎮一家米粉店內連開數槍，將懷胎5個月的吳英打死，將吳英的丈夫蔡世勇擊傷。當地政府與受害者家屬達成協議，先期代償73萬元。這起案件由于行為人和受害人的特殊身份，引起社會的廣泛關注。

諸如此類的案例還有一些。2013年10月12日，青海省湟中縣多巴鎮城管執法中隊多巴城管中隊隊員在一家水泥店執法的過程中，與替人看店的44歲婦女李發蓮發生肢體沖突。相關部門支付受害者20.9萬元。

2013年7月17日上午，湖南省臨武縣城管局工作人員在執法過程中，與南強蓮塘村瓜農鄧正加發生爭執，后鄧正加死亡。當地政府給予瓜農鄧正加的家屬死亡賠償金、喪葬費、精神撫慰金等共計89.7萬元。

2013年7月，四川省巴中市通江縣人大常委會黨組成員張智在上班時間公然在大街上毆打婦女。諾江派出所組織雙方當事人進行了調解，并就財物損失賠償和醫療費用補償達成協議。

2010年12月5日晚，河南省洛陽市洛寧縣郵政局長谷青陽酒后駕車，在洛寧縣澗口鄉政府所在地以北新安虎線路段逆向行駛，撞死5名青少年。郵政系統先期墊付賠償金115萬元……

主持人

張 蕾：《財政監督》雜志實習編輯

近年來由于公職人員損害普通群眾利益，政府出面賠償的案例時有發生，受到了社會的廣泛關注，并引發了公眾的質疑。對于這類事件，政府應不應該代償？其依據是什么？政府的代償行為產生了怎樣的影響？如何規范政府代償行為，厘清政府與公職人員的賠償責任，避免公權力的濫用？……本期監督沙龍聚焦政府代償問題，就如何規范政府代償問題進行相應的探討。

政府代償引發公眾質疑

主持人：根據《國家賠償法》規定，國家機關及其工作人員因行使職權給公民、法人及其他組織的人身權或財產權造成傷害，政府應依法給予賠償。背景材料中廣西平南縣民警胡平酒后持槍傷人事件中政府代償行為是否合理，其依據何在。對此，您有怎樣的看法？

白振勇：政府代償并不是法律上的概念，判斷政府代償的合理性應當就具體個案進行深入分析。首先，應當界定清楚責任主體與責任性質。從背景材料及媒體報道的情況看，民警胡平晚間酒后購買食品時，與店主發生爭執，開槍殺人，并不是在行使職權，而是個人行為。因此，當地公安部門和政府不承擔國家賠償責任。但是，警察是特殊執法群體，槍支是警察的執法工具，具有致命性、危險性，這就要求公安部門相對于其他單位，要以更高的標準、更嚴的措施來管理執法人員（警察）和執法工具（槍支）。公安部在五條禁令中規定，嚴禁攜帶槍支飲酒。從整個案件的情況看，當地公安部門對本案的侵權行為應當預見到并應采取一定措施予以避免，但因其內部對警察及槍支管理不善、內部監控存在漏洞導致未能避免。因此，公安部門管理上的失責與侵權行為和結果的發生存在一定的因果關系。根據《侵權責任法》規定，行為人因過錯侵害他人民事權益，應當承擔侵權責任。因此，當地公安部門應當對受害人承擔相應的民事賠償責任。其次，應當關注程序正義。本案沒有對相關當事人法律責任進行必要的公開論證，政府代償依據、內容和標準、協議等的不透明，這是本案引起公眾質疑的重要原因。簽訂代償協議前，當地公安部門是否依法主動履行到位自身應當承擔的民事賠償責任？73萬元的主要賠償內容和依據是什么？是否嚴格執行預算追加程序？誰來承擔追償責任？如何追償？代償行為及代償金額是否經過胡平的確認？若法院判決胡平應支付的賠償金額不足73萬元，胡平又不認可政府代償的差額部分，該如何處理？對于上述問題，當地政府并沒有作出一一回應，代償協議的簽署，似乎顯得有些“倉促”。最后，應當著眼于解決受害方的實際困難。如果因為胡平的侵權行為造成受害方陷入明顯而即刻的救治、生活、生產等方面的困難，在當地公安部門依法及時履行自身承擔的民事賠償責任后，仍然不足以消除這種困難，胡平又主觀上不愿意承擔責任或者客觀上確有困難，才應當進行政府代償。否則，應由受害方與侵權人通過協商或訴訟方式確定賠償事宜。

主持人：背景材料中，從2010年12月的河南省洛陽市洛寧縣郵政局長谷青陽酒后駕車傷人至2013年10月廣西平南縣民警胡平酒后持槍傷人的多起公職人員傷人事件中，均由政府出面對受害人進行賠償。諸如此類的政府代償行為反映出什么問題，產生了怎樣的影響？

白振勇：跳出具體個案，就政府代償現象而言，一方面，公職人員的侵權行為發生后，政府及時進行代償，為解決受損失一方的困難、維護社會穩定、緩解輿論壓力，起到了積極作用，反映出地方政府對自身形象、民生和穩定工作的重視。另一方面，也反映出政府代償行為亟需規范。由于沒有統一明確的法定條件、標準、程序以及追償責任等的限制，很可能會產生“同案不同補”、“拿著納稅人的錢做好事”、“事后難以追償”等現象，造成新的不公平和公眾不滿，影響政府信譽。特別是僅僅為了安撫受害人、盡快平息民怨，就打著“維穩”的旗號，大而化之地進行代償，勢必會造成某種程度的惡性循環。“出了事找政府”成為慣性思維，公職人員在行使職權時的責任心也會逐漸降低；正常的糾紛解決方式會失去價值，只要是公職人員的侵權行為，受害方就會不分青紅皂白，直接找政府“問責”，一鬧就賠，越鬧賠得越快越多；預算喪失約束力，任意追加預算和隨意執行預算的現象會越來越多。

翟繼光：這種“急匆匆”的代償行為至少反映出三方面的問題：一是法治意識的淡薄，政府解決社會問題首先想到的方法不是法律，而是協商和“安撫”。其實，殊不知，正是因為法治意識的淡薄才會導致如此之多的國家機關工作人員肆無忌憚地侵犯他人合法權益的現象，如不加強法治建設，未來此類問題只會有增無減；二是政府急于平息糾紛，不希望將事態擴大，因為一旦激起社會公眾的憤怒，當地政府會有更多丑聞大白于天下，到那時政府領導所承擔的責任會更重。如果侵權人在當地政府是有影響的人，政府官員出于私情也會替侵權人代償；三是財政支出監督不夠，政府花錢很隨意，政府代償是財政出錢，而非某個個人出錢，因此，大家都會對此漠不關心。

如果任由這種現象發展下去至少會帶來三方面的負面影響：一是法治建設會更加倒退，將來出了問題，大家不會想到去法院主張權利，而是直接通過將事態鬧大的方式來主張權利；二是公務員做事會更加草率和魯莽，因為出了事有政府“埋單”，他們本人不需要承擔責任或者只需要承擔很小的責任；三是政府賠償會越來越隨意，對政府賠償資金的監管會越來越薄弱。

李建軍：材料中多起公職人員傷人事件是否應由國家賠償應該首先由獨立的有權機關（如檢察、司法等），根據具體行為人作出傷害行為場景和情形是否處于執行公務過程中來判斷到底是應該由國家賠償還是由行為人自己賠償。但是，在官民關系緊張、缺乏互信的現實下，在社會輿論壓力下，政府也可能會基于平民憤、維護社會穩定的需要在公務人員對個人或組織造成傷害后，承擔了本不該由政府承擔的賠償責任，如若這樣將會產生不好的示范效應，導致公務人員造成的傷害和損失不分原由都有政府代償的現實困境。

主持人：國家賠償制度原本是為了保障公民的合法權益，使其受到公職人員侵害時能得到相應的賠償。但是在實際執行過程中，一些政府及其工作人員將其作為息事寧人的方式，政府代償在一定程度上逐漸變成了“中國式”平息事端模式。對于這一現象，您認為其產生的根源是什么？

白振勇：問題的根源在于部分地方政府法治理念的缺失和社會治理能力的不足。政府代償作為一種政府行為，應當秉持有法可依、法無授權不可為的原則，沒有法律依據的政府代償行為本來不該出現。人大通過的預算與其通過的法律具有同等的法律效力，政府本身應當模范地遵守預算與法律，但是在實踐中，預算執行的剛性和約束力還沒有完全體現出來。在一些突發事件中，盡快平息事端成為政府首要的目標和剛性的要求，政府代償這種“花錢買太平”的做法是政府拿起來最方便的危機解決方式。訴訟程序的漫長和繁瑣，具體侵權人賠償能力和意愿的多樣性和不確定性，計劃經濟條件下“大政府”形象的固化等使得政府代償成為受害人最初的一種本能訴求和最終易接受的結果。至于程序的公開、事后的追償等質疑，并不是政府和受害人關心的重點。

翟繼光：這一現象產生的根源在于基層政府的官僚化，基層政府僅對上負責，并不需要群眾的支持。基層政府處理社會突發問題的基本方式就是“欺上瞞下”，只要能將事態迅速控制，基層政府就可以施展其“欺上瞞下”的本事，對上只報喜不報憂，對媒體和當事人以外的群眾則發布歪曲事實的虛假消息。所有這一切的關鍵是堵上當事人的嘴，而在人們生活水平普遍比較低的社會中，堵嘴最好的方法就是給錢。因此，只要在第一時間給當事人足夠多的錢，當事人就會閉嘴，整個事態就都在基層政府的控制之下，相關事件的“真實情況”就全靠基層政府說了算。

規范政府代償，維護社會公平正義

主持人：當前公眾對政府代償合法性的質疑本身屬于規范權力運行的命題。除了擔心國家財政資金安全，更多的是對權力濫用的擔憂。您認為當前應該如何規范政府代償行為，厘清政府與公職人員的賠償責任，避免公權力的濫用，維護社會的公平正義？

白振勇：為了規范政府代償行為，體現合法合規性、公正公開性、及時有效性，建議盡快研究出臺專門的管理辦法，明確政府代償的種類和條件，合理確定代償的金額，精心設計代償程序，嚴格代償資金的追償責任，提出信息公開要求。制度的生命力在于執行，要抓好制度的落實，嚴格預算控制，強化監督問責，切實提高制度執行的剛性，推動法治政府建設和治理能力現代化。在河南省政協第十一屆委員會第二次會議上本人就政府代償問題提交了提案，省法制辦也明確表示，下一步會積極與有關部門進行溝通，加快相關立法工作進程，通過共同努力，爭取使規范政府代償（代墊）行為的立法早日出臺。

翟繼光：規范政府代償行為必須進一步加強基層政府的民主化和法治化建設，同時還要放開輿論監督，讓更多的民間媒體和獨立個人加入到對相關事件的報道之中。上級政府在對下級政府的考核中不能僅聽下級政府怎樣說，更要聽群眾怎樣說；不能僅聽下級政府安排的群眾怎樣說，更要聽隨意挑選的群眾怎樣說；不能僅聽支持政府的群眾怎樣說，更要聽對政府工作有意見的群眾怎樣說。未來我國要逐步推行縣級政府領導的直選，只有讓基層政府對群眾負責，才會真正把人民群眾的生命和財產當回事。從法律制度完善的角度來看，我國應當加強對財政支出的監管，國家賠償一定要走法律程序，禁止在相關責任尚未查清的情況下，政府急急忙忙進行“代償”的現象。

李建軍：的確，不當的政府代償不僅侵害國家財政資金，也是權力的濫用，利用公共權力、公共資源為公職人員的私人行為買單的假公濟私、公共權力和利益私人化的個人化行為。要規范政府代償行為，首先要完善相關法律，厘清政府代償的使用要件和要求，明確相關的程序性規范，使政府代償的認定和實施都有明確的法律依據、科學合理可行的程序性制度支持。其次，類似事件發生后，應有一個迅速且具公信力的信息發布機制，保證事件相關事項的透明。再者，作為政府要實現政府行為的法治化，并提升為政為民的能力；作為公眾同樣應該具備法治思維、規則意識和理性精神。

主持人：根據《國家賠償費用管理條例》規定，各級人民政府應該根據實際情況，每年在本級財政預算中安排一定數額的國家賠償費用，由財政部門統一管理，依法接受監督。那么，對于如何做實對國家賠償費用的監督，您有怎樣的看法。

白振勇：一是公開透明。財政部門及時公開國家賠償資金的預算安排和執行中資金分配情況，國家賠償資金使用部門向社會公開資金使用的詳細情況，接受社會監督。二是加強財政監督。各級財政部門應切實發揮監督管理職能，做好日常管理工作的同時，定期組織開展專項監督檢查，以查促管。檢查中，重點關注賠償的條件、程序、金額等是否符合法律規定，是否將機關及其工作人員的民事責任混同于國家賠償責任，是否嚴格按照國家賠償法規定的范圍和計算標準實施國家賠償，賠償金的管理是否符合預算編制與執行的程序與標準，賠償金是否真正支付給受害人，是否存在以虛報、冒領等手段騙取國家賠償費用，或截留、滯留、挪用、侵占國家賠償費用等重大違法行為。

翟繼光：為了更好地對國家賠償費用進行監督，應著重做好兩方面的工作：一是國家賠償要經過司法程序，即應當由相應的司法機關出面查清事實，分清責任，通過公開判決的方式來確定賠償的責任主體、賠償的標準和數額。在此之前，政府不能“代償”，更不能私下協商解決。二是各級人大要加強對國家賠償經費使用情況的監督，每年要求政府公布本年度國家賠償的具體情況，包括賠償的理由、賠償的數額、責任人是誰、對責任人追償和處理的情況等。

李建軍：國家賠償費用的有效監督，應包括事前、事中和事后監督，也就是在賠償費預算編制時按照科學合理的方法和程序；在具體的賠償事件發生時，賠償性質的認定、具體的國家賠償標準、國家賠償的執行等有科學合理、公開透明；在年度決算時，應有嚴密的決算程序，對年度國家賠償費用的發生和使用進行充分審視、評估和問責，為下一年度國家賠償費的預算提供參考和借鑒。

主持人：由于政府賠償使用的是公款，源于民眾繳納的稅款。為了維護納稅人的利益，政府代償的關鍵是對相關違法人員的追償，但是在多起政府代償案例中，鮮有成功追償的報道。根據財政部對26個省（市、區）各級財政部門的調查顯示，2002—2004年向責任人追償賠償費用僅占財政核撥賠償費用總額的3%，部分地區追償賠償費用數額為零。那么，應該如何完善我國賠償資金的追償制度，以保證賠償資金及時得到追償，避免財政資金的流失。

白振勇：一是明確追償主體。根據國家賠償法規定，在國家賠償案件中，行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關；賠償義務機關賠償損失后，應當向有故意或者重大過失的工作人員追償部分或者全部賠償費用。在不適用國家賠償法的民事侵權案件中，應當明確規定，政府有關部門依法代侵權人賠償后，具有向侵權人追償的權利和義務，無需侵權人的確認。二是嚴格追償的程序和責任。追償主體應當積極向侵權人追償資金。侵權人逾期未履行的，應當及時提起訴訟，對于侵權人拒絕履行的，則應申請強制執行。對于怠于追償的單位，要根據《財政違法行為處罰處分條例》的規定，在追究單位責任的同時，追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任。三是規范會計核算方式。國家賠償資金或代償資金均應在 “其他應收款”科目核算，不能作為支出核算。如果侵權人破產或死亡，遺產不能完全償還的，按程序申報核銷。每年年末財政部門要對代償資金進行清理,督促有關單位履行追償責任,確保財政代償資金及時收回。四是做好政府信息公開工作。在保障個人隱私或國家秘密的前提下，政府的每一筆代償、國家賠償以及追償的過程與結果均應當向社會公開，接受社會監督，及時回應公眾關切，消除公眾質疑。

翟繼光：國家賠償制度的主要目的是補償受害者，但其也具有自我懲戒和懲罰侵權者的功能。國家賠償追償的情況不能僅看實際追償的數額和比例，還要看具體的侵權情形以及對侵權者其他責任的追究情況。為此，國家賠償一定要啟動司法程序，對侵權人進行審查，只有在查明事實真相后才能支付國家賠償款。國家在支付賠償后，凡是經法院審理認定存在故意或者重大過失的侵權人，國家一定要對其進行追償，如侵權人的個人財產不足以支付全部賠償款，則對其個人財產采取沒收的措施，同時保留從侵權人未來的財產中繼續追償賠償款的權利；如果侵權人死亡，則從其遺產中追繳賠償款。只有這樣才能引起國家工作人員的高度重視，使其在行使職權中才會更加依法、更加謹慎。

李建軍：要完善我國國家賠償資金的追償制度，其一要完善立法、增強法律的可操作性，對具體的追償程序、標準、期限、法律責任、被追償人的法律救濟等都要有明確的規定；其二實現國家賠償義務機關與追償機關的分離，形式上賠償義務機關支付了國家賠償費、了解賠償案情、又是被追償人的所在單位，一般都作為賠償的追償主體。但是，由于賠償費實際上是財政資金、納稅人繳納的稅金，代為支付賠償費的賠償義務機關并不必然成為追償主體，對責任人進行追償缺乏主動性。因此，可選擇的方案是實現國家賠償義務機關與追償機關的分離，責任人所在單位履行賠償義務之后，由其他機關如財政、檢察機關等行使追償職責。■