新一輪財稅體制改革中財政監督職能定位探討

●羅 薇

新一輪財稅體制改革中財政監督職能定位探討

●羅 薇

當前，我國正在按照十八屆三中全會的整體部署，積極推進新一輪財稅體制改革，致力于建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性，實現事權和支出責任相適應。在這一形勢下，財政監督和專員辦工作該如何進行相應的調整，以更好地適應財稅體制改革、保障財政有序運行，需要進行認真的研究和思考。本文在新一輪財稅體制改革下，對財政監督如何定位以更好地發揮作用進行了初步探討。

一、新一輪財稅體制改革中財政監督面臨的機遇與挑戰

（一）建立現代財政制度內含加強財政監督的要求

建立現代財政制度就是要通過完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立一套與我國國家治理相適應的體制機制。這種體制機制的建立、完善和正常運行，都離不開制約機制、監督控制等的支撐。第一，加強財政監督是建立現代財政制度的內在要求。通過對制度運行情況進行核對與校正，對其正確性與合理性進行反饋和評估，以此促進機制的不斷優化完善，夯實財政運行的基礎，確保財政工作有序開展，這是建立現代財政制度的應有內容。第二，加強財政監督有利于財政職能的實現。加強財政監督是保障財政職能有效行使和財稅政策目標順利實現的基本條件。沒有監督的分配必然是無序的分配；沒有財政監督，各項財政政策就很難得到貫徹落實，穩定經濟發展只能是一句空話。如果不能有效發揮財政監督職能，財政的收入分配、資源配置、穩定經濟的職能就難以得到順利實現，建立現代財政制度也將失去保障。因此，要健全財政職能，強化財政管理，確保財稅政策的貫徹執行，就必須采取切實措施，發揮財政監督的功能和作用。

（二）改進預算管理制度對財政監督提出了新要求

十八屆三中全會指出，要實施全面規范、公開透明的預算制度。這將帶來財政管理內容、方式的重大變革。比如，清理掛鉤支出將改變各部門的“話事權”，增加財政部門在資金運用上的統籌決定權；從收支平衡轉向跨年預算，將預算控制從“按計劃收，按計劃花，當年內必須平衡”轉變為“花多少、怎么花”上，等等。與之相適應，財政監督的對象、重點、方式等也必須進行相應的變化。一是財政監督在整個財政管理系統中產生作用的環節和方式要發生變化。傳統的財政監督主要是在財政收支行為實際發生后，采用檢查的方式來進行監督。隨著現代財政制度的建立，財政監督應逐步擴大到對整個運行前中后的全方位介入并發揮作用。例如，介入預算編制和調整的審核、通過國庫集中支付制度介入資金撥付的監督、提前介入政策制定的研究決策等。二是財政監督的模式和要求也要發生變化。從注重對被監督對象的財政行為進行合規性監督，轉變為注重對財政行為的結果進行效益性監督；不但要監督某一個地區、部門貫徹執行國家財政法規的情況，而且還要關注面上統一貫徹執行的情況；適應財政預算透明化的要求，在執行財政監督的過程中，必須嚴格依法辦事，財政監督行為也必須向透明化、公平化方向發展。

（三）財稅改革轉型給財政監督帶來新的挑戰

按照十八屆三中全會提出的目標，財稅改革將在改進預算管理、完善稅收制度、調整事權和支出責任等方面實現重點突破，勢必導致財政收入、支出格局和模式的全方位變化，將給財政監督帶來新的挑戰。一是財政收入領域的改革給財政監督開辟了新的領域。營改增的全面推進，地方稅收體系的完善等，將使我國的稅收結構發生重大變化，這些都是全新的內容，財政收入監管必須及時跟蹤，掌握情況、反饋信息，促進完善；統一稅制，加強對稅收優惠政策的清理規范，要求財政收入監管從注重收入征管質量到注重對財稅政策執行情況、財政收入質量和結構的監管。二是財政支出的形式將發生變化給監管帶來新的課題。部門預算分配權將會減少，國庫集中支付范圍的擴大，使資金撥付的鏈條縮短，但是對強化事中監管、及時糾偏提出了更高要求；中央轉移支付的清理整合，一般轉移支付的增加，地方事權財權的重新調整等，使得財政體制更順暢、運行更有效率、更有利于發揮資金效益，但是對監管的準確性、高效率提出更高的要求。面對財政支出新形勢，除了要保證財政資金的安全合規外，更要注重其有效性。三是目前財政監督存在與財稅改革要求不相適應的問題。從現實情況看，當前仍存在監督偏重事后，事前事中監督不夠，信息不對稱，信息化水平不高，績效監督體系不健全，監督成果對有關部門和機構缺乏約束力等問題，這些都需要認真研究并加以解決。

二、新形勢下財政監督的重新定位與流程再造

經過近二十年的不斷探索，我國已經基本形成了具有一定特色的財政監督體系，并在我國財政經濟改革發展過程中發揮著極其重要的作用。但是，隨著社會經濟的發展，特別是新一輪財稅體系改革的深入，財政監督與當前財政經濟發展的總體要求之間的差距日益明顯，需要進行重新定位和職能設計。

（一）財政監督的定位

從現實出發，新形勢下財政監督的定位應是：第一，作為財政部各項工作在地方的延伸，對財政運行實施全過程監督；第二，加強和改進財政管理，提高財政管理效率，維護財政資金安全，提高財政資金使用效益；第三，整頓經濟秩序，切實貫徹落實《預算法》、《會計法》；第四，履行財政內部審計監控職責。

按照這個定位，當前要在調整財政監督職能分工的基礎上，更加強化財政監督的事前審核、過程監控功能。一是要適應公共財政要求，不斷促進公共財政框架的建立；二是要積極保障重大財政宏觀調控政策的實施；三是要充分體現現代財政管理的民主化、法治化要求；四是監督技術手段上要及時適應財政管理的技術性要求等。

（二）財政監督的流程

按照建立財政監督逐步向預算收支監管傾斜的要求，應對現有的職能進行調整，減少事后的檢查，增加必要的事前、事中監管職能，建立健全事前、事中、事后相結合的全過程財政監督體系。要加強對財政運行全過程進行監督，包括預算監督、稅務監督、國有企業財務監督、國有財產監督等，從財政分配行為到影響這種分配行為的相關信息都納入行使財政監督權的范圍。具體表現為：

1、事前監督。在預算編制、資金分配的前期介入，發揮監督預警功能。一是參與預算編制，提前介入預算編制過程，監督預算編制的合法性；二是授權專職監督機構對財政資金全流程進行監督，所有資金撥付前必須接受監督機構監督審核；三是推行會計委派，向財政資金投入項目委派會計，更好地履行監督和管理工作職責。

2、事中監督。主要是對預算執行和重大支出項目進行日常監控。一是對收入的征收、劃分、留解、退付等情況進行監督。二是對財政資金的分配、使用進行全過程監控，對使用效益進行分析評價。三是強化對國庫集中收付的監控力度。

3、事后監督。逐步減少事后監督，解決既當“運動員”又當“裁判員”的問題，在日常監管基礎上，有針對性地開展必要的抽查、核查和延伸檢查，重點發揮好糾偏、總結、參謀的功能。一是開展財政資金支出績效評價工作。對重點支出資金、重大投資事項，開展綜合績效評價。二是開展預算編制和執行情況評價。通過事前介入預算編制，事中跟蹤監控，對預算編制和執行進行績效評估，提出優化和調整的建議，提高預算的科學性、合理性。三是開展財稅政策執行情況調研工作。對重大財稅政策執行情況進行調查研究，分析評估政策效應和存在的缺陷，研究提出完善的對策和建議，進一步提高財政管理的服務水平。

三、財政監督和專員辦業務轉型及職能調整

（一）轉型的方向

根據部黨組關于財政監督和專員辦轉型的指示要求，財政監督和專員辦轉型的方向是：把監督的范圍由側重事后向更加側重事前、事中轉變；監督的重點由現行的監督檢查逐步向預算執行和控制監督轉變；監督的模式由現行的微觀、具體事物型監督向宏觀、微觀監督并重轉變。通過轉型，將財政監督貫穿于財政管理的全過程，將專員辦工作嵌入財政部主體業務。

（二）轉型后財政監督的重點職能

從目前來看，財政監督和專員辦業務轉型應當做好如下幾個方面的工作：

1、參與部門預算的編制和審核。一是要授權財政監督部門參與預算編制審核。在預算編制過程中建立辯論和質詢制度，就預算草案與專門事項進行公開辯論或質詢，分組進行審議。二是要完善對預算編制的監督。要檢查預算支出的編制是否堅持厲行節約的原則，是否符合國家規定的事業計劃、人員編制和開支標準以及國家預算管理體制的要求，是否存在應由下級財政支出解決的資金轉由上級預算支出負擔的情況；檢查預算收入的編制是否符合經濟增長實際，是否隱瞞或者少列按規定必須列入預算的收入，是否將上年度的非正常收入作為預算編制的依據等。

2、加強對預算執行的監督。一是對預算收入的監管。監督預算收入上繳、收納、劃分、留解、退付，監督財稅政策執行情況，強化中央非稅收入的征收監繳。二是對預算支出的監督。對中央財政資金進行過程監督和控制，對中央在地方重大項目進行績效評價，加強對中央基層預算單位實施綜合監管。

3、對預算調整的監督。其重點是超收的交排使用、預備費的動用、預算周轉金以及預算調整等。需要監督預算調整方是否履行了相應的審批手續；是否有未經批準就調整的情況；有無列入不屬于預算調整的內容等。

4、對決算的監督。重點監督決算是否真實、是否符合規定；收入是否合法，應繳部分是否及時足額上繳；支出是否按規定列報，是否存在以撥代支的情況；決算節余中按規定結轉下年度繼續使用的資金是否符合規定等。

5、加強國庫集中支付監督。通過實行國庫集中支付，促進財政收支過程公開透明，真正做到“管支的不管編，管編的不管撥，管撥的不管錢，管錢的不見錢”，預算監督由事后監督變為事前、事中、事后全過程監督，有利于財政部門全方位地加強管理監督。一是不斷擴大國庫集中支付范圍和規模,把符合要求的部門、預算單位全部納入國庫支付中心統一管理；二是進一步提高財政直接支付在國庫集中支付資金中的比重；三是加強對財政資金使用情況的監督管理，如加強專員辦在執行中央財政國庫集中支付資金申請的審核審查 ，擴大審核范圍，深化審核內容，加大審核力度。

6、跟蹤預算支出資金的分配下達和管理使用。一是建立財政資金管理使用跟蹤監督機制，從款項的申報、撥付手續開始，加強事前審查，防止套取、冒領、虛報等各種違法違紀問題的發生。二是授權專員辦加強對駐地中央預算單位財政支出資金的監督。逐步明確駐地中央預算單位申報預算支出資金必須經駐地專員辦事前審核并簽署審查意見后方可上報，否則財政部各業務司局概不受理。預算支出資金下達后，用款單位應當將項目批文、資金到位情況資料、資金使用計劃等專項材料及時報（抄）當地專員辦，由專員辦跟蹤監督預算支出資金使用效益的情況。

7、參與財稅政策制定前期調研和運行情況監督。參與對重大財稅政策制定前的摸底調查，提供一線真實情況，更好地為決策提供參考。對各地執行國家財稅政策情況進行調研，收集信息，反映問題，提供對策，服務決策。

8、開展財政支出資金績效評價。一是完善績效評價制度，明確規定財政資金的使用必須接受財政監督機構的績效評價，以此改變績效評價成果得不到利用的局面；二是分類實行績效評價辦法，包括分項目支出、分資金用途支出、分地區資金支出，重點開展項目支出績效評價；三是科學制定績效評價標準，完善績效評價程序。

四、當前重點努力的方向和實施的具體措施

（一）加快建立預算執行監控體系

一是要加快“金財工程”的建設，建立全覆蓋的預算執行監控網絡系統，實現財政資金從收入、繳庫、撥付、使用各個環節的全程實時動態監控。二是擴大國庫集中支付覆蓋面，能夠實行集中支付的均實行集中支付，減少中間環節，提高預算執行效率。三是建立中央重大投資項目會計委派制度，將監督環節延伸到項目單位，實現源頭監控。三是建立專員辦與中央駐當地各預算單位的橫向聯網，更好地發揮中央基層預算單位綜合監管的作用。

（二）建立健全預算執行和資金使用績效評價制度

一是建立健全績效評價制度體系。特別是建立對預算執行和資金使用情況的評價指標體系，綜合考慮預算執行數量、進度、質量和財政資金管理規范性、撥付及時性、使用效益性等因素，為開展綜合評價打好基礎。二是實行績效評價結構公開制度。通過財政部的政務公開平臺將績效評價的結果向公眾公開，增強透明度，促進公眾的了解，加強社會監督。三是建立激勵和約束機制。通過獎優罰劣提高績效評價的影響力。

（三）加快各級財政監督機構力量整合

各級財政監督機構都存在人少事多的問題，難以滿足監督工作需要，而基層財政監督機構受地方政府干預較為嚴重，監督的有效性、權威性受到影響。建議加快人員整合力度，采取中央與地方財政監督人員聯合監管、跨省區財政監督人員聯動檢查、上級財政監督機構牽頭組成聯合檢查組、上級財政部門向下級財政部門派駐人員等形式，實現人力優化配置，發揮財政監督合力。一是有助于克服人少事多的矛盾，能組成較大規模的檢查隊伍，擴大財政監督影響力和覆蓋面；二是有利于強化基層財政監督權威，對基層財政部門派駐財政監督機構或財政監督人員，組成聯合檢查組巡回檢查，將有助于克服基層財政監督人員少、不夠自主等問題，助力基層財政監督地位的提升；三是組成中央與地方監督機構聯合檢查組開展監督工作，有助于克服“自掃門前雪”現象，及時發現中央和地方財政管理中存在的問題，及時溝通信息，提高檢查效率；四是中央與地方、上級與下級、不同省市縣財政監督人員混合組成檢查組，可以相互學習，相互促進，將極大地提高財政監督隊伍人員素質和戰斗力。

（四）提高財政監督質量和效率

走內涵型發展之路，通過提高素質、改善手段、優化機制等方法提高財政監督質量和效率。一是要提高財政監督人員素質。新招人員應優先招聘計算機、外語、法律、工程技術等人才。對現有人員應加強培訓，培訓時間應當保證每年1個月以上，培訓內容應當系統全面，培訓重點應當從灌輸知識轉為訓練查賬、調研、組織等技能；二是加快財政監督信息化建設步伐，建立起與財政業務部門和預算單位相對接的信息系統，開發查賬軟件、預算審核軟件和其他日常監管軟件，運用信息化手段武裝財政監督機構，從而提高監督效率；三是優化內部機構設置。按照本文業務建設思路，建議專員辦業務口設立審核審批處、調查統計處、收支監管處、會計資產監管處，分別負責日常監管、風險監督、收支檢查和會計資產檢查，以適應財政監督融入財政管理和加強財政風險監督的需要；四是加強財政監督法制建設和業務機制建設，落實監督手段，嚴格監督程序，規范監督行為，確保財政監督依法、科學、有效發展。■

財政部駐江西專員辦）