行政事業單位“小金庫”治理長效機制建立研究

●許維海

行政事業單位“小金庫”治理長效機制建立研究

●許維海

“小金庫”問題由來已久，表現多樣，成因復雜，屢禁不絕，已成為滋生腐敗的溫床。長期以來，財政部門一直同“小金庫”問題做斗爭，致力于建立根治的長效機制。本文結合多年來在財政部門專職監督工作的實踐，對行政事業單位如何從收入管理入手，對建立“小金庫”治理長效機制進行了深入研究。

一、財政收入方面設立 “小金庫”的具體表現形式

從行政事業單位設立 “小金庫”的主要表現形式來看，在財政收入方面存在的問題主要有以下幾類：

（一）與資產有關的非稅收入設立“小金庫”

有的單位將與資產有關的出租、處置等應納入非稅收入管理的收入脫離財政監管，未執行“收支兩條線”，將資金在其管理的培訓中心、食堂、學協會等下級或關聯單位核算，甚至將收入直接在個人存折中存儲，形成“小金庫”。

（二）經營收入未納入規定賬簿核算設立“小金庫”

部分單位將利用單位資產創收的廣告收入、承包收入、所屬招待所等公司單位上繳的經營利潤等收入，單獨設立賬簿或在下屬單位賬簿中核算管理，在本單位無任何收支記載的痕跡，并且通常會采取現金支付或直接抵頂招待費、職工福利的方式支出。

（三）違規收費、罰款等收入設立“小金庫”

部分單位巧立名目收取各種費用，如費外收取的集資費、手續費、代收款項及其他形式的費外收費等。有的單位將收費存入個人存折，用于支付發放補助、招待費等，有的通過下屬單位代為核算管理。

（四）上下級單位之間轉移資金設立“小金庫”

有的單位借助與下屬單位的緊密關系，將應上繳財政的行政事業性收費等財政資金通過賬戶以轉移、套取等形式支付至下屬培訓中心、實習工廠、學協會、勞動服務公司及其他關聯單位等，用于非正常支出。

二、建立防治“小金庫”的長效機制

根據近年來“小金庫”治理工作來看，要遏制“小金庫”的產生和蔓延，就要標本兼治，從源頭上綜合治理。在國家對建立防治“小金庫”長效機制進行多次部署的基礎上，除了采取加強教育引導、提高思想認識、建立健全法律法規、加強監督機制建設、增強審計監督人員素質、加大懲罰力度、擴大宣傳影響等措施外，本文結合黑龍江省財政工作實際，從深化財政改革、提高財政管理的科學化、精細化水平等方面入手，建立健全“規范、科學、透明、公平、高效”的公共財政管理模式，達到減少直至根治行政事業單位設立 “小金庫”的目的。

（一）進一步深化部門預算改革

在預算審批、執行、調整、決算批復過程中，嚴格執行部門預算全面預算、綜合預算、科學預算的要求，確保部門預算在財政收支過程中的剛性約束力。應做好收入納入預算管理的各項基礎工作，對預算單位進行全面的財產清查，掌握預算單位所有的收入來源，防止預算單位隱瞞國有資產處置、出租收入設立“小金庫”。增強部門預算的公開化和透明度，制定政策，將批復的部門預算和部門決算首先在單位內部進行公示，時機成熟時再通過網絡、媒體等向社會公布，使單位的預算收支在公眾的動態監督下運行，有效降低設立“小金庫”的概率。

（二）進一步強化資產管理

根據工作經驗，行政事業單位資產有關收入設立“小金庫”比例較高，暴露出行政事業單位資產管理方面存在諸多薄弱環節和漏洞。比如，現行的管理現狀呈現出“多頭管理、監管權力交叉、財政管理不到位、重資金輕資產、審批不嚴、后續制度無保障、處罰不力”等現象。這種管理現狀造成了目前有些行政事業單位將國有資產轉入下屬單位管理，形成國有資產流失；工程竣工后不及時辦理移交或部分移交，致使一部分國有資產“流失”到公司或企業；有些資產管理未出臺具體明確的管理辦法，處于監管真空；無審批對外投資入股，變通方式開辦各類公司，為單位和個人創收謀福利；能置換的置換、能出租的出租，收入不入賬，形成“小金庫”，為單位或為少數人服務等。

國家出臺的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，構建了行政事業單位國有資產從形成、使用到處置全過程的有效監管體系。并且，各地也結合各自實際，制定了相應的配套制度。可以說，行政事業單位資產管理有章可依，現在要解決的是如何貫徹執行的問題。針對目前暴露的問題，首先要明確行政事業單位資產監管主體是財政部門，要改變以往財政部門、省直機關事務工作機構、行政事業主管部門多頭管理的模式，由財政部門摸清全部資產的家底，建立全省行政事業單位國有資產的動態管理信息系統；其次要統籌安排資產配置，加強監督，實現信息公開，實行集中采購、統一分配。財政部門要嚴格審批非經營性資產通過對外投資、出租等轉變為經營性資產的行為；再次是財政部門應當對出租、出借資產的非稅收入的合理性進行審查，確保收入的真實完整，避免國有資產的流失，資產產生的相關非稅收入要實行“收支兩條線”并納入綜合預算管理。

（三）進一步加強非稅收入管理

通過檢查發現，一些非稅收入執收執罰單位存在巧立名目收費、將行政事業性收費在下屬單位收支或轉移到下屬單位設立“小金庫”情況，同時還存在滯繳、截留、挪用、坐收坐支等違規違紀情況，有的單位甚至為得到高比例的返還政策把應繳入省級國庫的行政性收費和罰沒收入繳入地方財政國庫而進行混庫。為此，財政、執收執罰部門要及時轉變非稅收入監管理念，把非稅收入與稅收置于同等重要的地位，減少單位設立“小金庫”的途徑。

首先，加強收費票據管理，從源頭切斷“小金庫”。要進一步貫徹落實國家關于票據管理的法律法規，完善票據的管理權限、印制、使用和管理等工作。改變目前票據管理電算化程度不高，尤其是地市票據管理不到位的問題，做到“罰繳分離”、“以票管收”、“以票控費”。財政部門要全程參與收費項目的審批、收費標準的制定、收費收入的監管、收費違規的處罰。從嚴審批票據領購手續，加強對票據 “驗舊購新”、“以舊換新”監督，財政各部門協調共管，加大處罰力度。應建立非稅收入票據申報、領購、繳銷的電算化管理，建立非稅收入管理機構、國庫機構、專職監督機構與各執收部門的網絡連接，實時監控執收部門的票據使用、收入繳庫、資金使用情況。建立計算機監督檢查信息數據庫，把重點執收執罰單位的數據信息及發現的疑點等轉入檢查數據庫，作為下一步檢查的重點。可充分發揮“金財工程”的作用，應覆蓋地市，有條件后覆蓋全省。

其次，切實做好非稅收入征管制度的落實。隨著非稅收入改革力度的不斷加大，各種規定不斷出臺，明確了各級非稅收入管理的范圍、職責、收繳、支出和監督檢查等內容。財政部門和執收執罰部門應全面落實該項規定。要對非稅收入進行一次徹底清理，建立非稅收入項目庫，完善收繳機制，規范收繳方式，實行收（罰）繳分離制度。加強收繳管理信息系統建設，不斷優化收繳流程，強化監繳手段，堵塞收繳漏洞，提高管理效率。執收單位要認真組織非稅收入收繳工作，不得擅自設定或改變非稅收入項目、范圍和標準，不得拖延、滯壓、截留、坐支。除國家和省政府有明確規定外，執收單位不得隨意減、免、緩繳非稅收入。真正建立起“罰繳分離、單位開票、銀行代收、財政統管”的非稅收入征管體制，阻止“小金庫”的滋生和蔓延。

再次，嚴格執行“收支兩條線”管理規定，非稅收入全部納入財政預算。財政部門要科學核定執收單位非稅收入的征收成本，按照核定的定額標準，將征收成本納入部門預算，實行“收支脫鉤”管理，不以收多收少作為安排預算的依據，不隨意追加預算。通過檢查發現，有的執收執罰單位認為財政未安排財政資金，“我”用的都是“我”收的，理所應當多收多用。這就是主觀上對非稅收入認識不夠，未把非稅收入與稅收置于同等重要的地位。因此，要在今后的管理中逐步扭轉這種長期以來形成的“誰收誰用誰管”的傳統做法，淡化執收執罰單位“誰用誰收、多收多用”的觀念，減少執收執罰單位亂收、少收、截留、挪用等違規違紀現象的發生。

（四）進一步完善銀行賬戶監管

檢查發現，截留收入、轉移資金、套取資金等方式設立的“小金庫”與銀行賬戶密切相關。因此，加強和完善銀行賬戶的監管變得更加重要。

首先要徹底清理各預算單位所有的銀行賬戶。工作中發現，一些單位除財政部門審批備案的銀行賬戶外，又在各商業銀行或信用社私自開設銀行賬戶，個別預算單位私開賬戶達四、五個之多，為管理“小金庫”資金提供便利條件。審計、財政等有關部門可以結合人民銀行管理各預算單位的銀行開戶信息，徹底清理預算單位私開私設的銀行賬戶，實行源頭治理。

其次要加強對零余額和單位基本賬戶的監管，將基本賬戶納入國庫監管體系。由于國庫管理制度改革還不完善，目前還在實行“預算單位零余額和基本賬戶，即新老賬戶同時運行”的過渡辦法。零余額賬戶處于財政的全程監管之下，有效地減少了各部門通過該賬戶取得“小金庫”資金，但與此相對應，對基本賬戶的監管未能跟上。隨著近幾年財政收入的大幅增加，以及對一些職能部門的重新定位，相應地撥付給這些部門的財政資金也大為增加，如部門的超收分成、上級財政撥款及一些來源復雜的資金都被轉入基本賬戶，這些資金動輒成百上千萬，有些單位基本賬戶資金甚至大于零余額賬戶資金量。檢查發現基本賬戶收支很不規范，存在巧立名目從零余額賬戶套取資金、濫發獎金物資、非正常轉移資金等問題。為此，將基本賬戶納入國庫監管體系刻不容緩。

最后要建立健全國庫動態監控和核查通報制度。為避免銀行賬戶管理的設立、清理、再設立、再清理的怪圈現象的出現，需要進一步研究如何建立健全國庫動態監控和核查通報制度。制度中要把預算單位和財政部門的各類賬戶全部納入大系統的監控之中，加強財庫銀三方的信息溝通和資源共享，實施財政、國庫、銀行三位一體的賬戶設置申請、審批、備案實時監管體系，不斷提高賬戶管理的透明度，有效鏟除“小金庫”的資金載體。

（五）徹底清理附屬的各類學會、協會等機構

“小金庫”的設立，往往是借助單位成立的各類學會、協會等機構完成的，形式更加隱蔽，成因更加復雜。比如，將出租收入、行政性收費在協會進行收支核算。這類機構雖然也是經過部門、工商等機構批準，也有自己的章程和業務范圍，但大多是與黨政機關和事業單位一套人馬、兩套牌子，不能劃清人、財、物及職能界限，成為黨政機關和事業單位“小金庫”的蓄水池。為此，需要研究專門的辦法，進行一次徹底清理，分門別類，分析原因，該撤銷的一定撤銷、該合并的一定合并，該脫鉤的一定脫鉤，如黨政機關、有行政執法權的事業單位與行業協會應實行人、財、物和職能的分離，并不得與行業協會辦事機構合署辦公；國家公務員不得兼任行業協會的領導職務等，徹底切斷黨政機關與此類單位的關聯，避免通過這些關聯單位設立“小金庫”。分離政會合一的行業協會，既符合國家要求，也符合國際上行業協會市場化的通行做法，又為部分行政機關、有行政執法權的事業單位私設“小金庫”消除了一塊土壤。

（六）徹底清理相關的各類企業、培訓中心

一方面要清理歷史遺留的單位，如行政事業單位創辦的勞動服務公司、培訓中心、招待所等，這類單位具有明顯的計劃經濟色彩，未進行徹底的公司制改造，法人治理結構不健全，單位高管人員仍由創辦單位人員兼任，主要業務依附于設立這類單位的行政事業單位。正是利用這樣的關聯關系，行政事業單位才會發生利用這類單位轉移資金，套取資金，處理費用等。政府相關部門應研究制定相關政策，將這類單位進行清理，盡早與單位脫鉤，進行公司制改造，該剝離的剝離，設撤銷的撤銷，該獨立的獨立，斬斷與行政事業單位的關聯。

另一方面要清理因規避財政監管，管理非稅收入或應納入但未納入事業單位賬內核算經營收入的企業。雖然這類企業通過工商注冊、收入正常納稅，看似合法，實際上卻在侵占財政資金。企業的收入來源大部分都是政府非稅收入或者是應納入事業單位賬內的經營收入或者是行政事業單位撥入的專項資金。企業利用行政事業單位職能取得收入，企業支出主要用于事業單位的經費不足、職工福利、人員的第二份工資等，使企業客觀上成為創辦單位“小金庫”的土壤。各級財政、工商和行政事業主管部門應研究制定相關政策，對該類企業進行清理，分門別類，理清其收入來源，屬于非稅收入的要繳入財政并進行預算管理，屬于應納入單位賬內的要納入單位賬并進行統一核算，不得通過企業形式設立“小金庫”。

“小金庫”的根治是個長期而又艱巨的任務，只有在實踐中不斷總結經驗，制定和完善財政等政策規定，加強單位內部控制，創新監督機制，才能達到標本兼治的目的。■

黑龍江省財政廳）