關于河南省省直部門預決算管理情況調查分析

●楊洪超 趙文康 李先亮

關于河南省省直部門預決算管理情況調查分析

●楊洪超 趙文康 李先亮

2012年以來，為充分發揮財政職能作用，強化預算約束，規范預算執行，加強決算管理，提高財政資金使用效益，河南省財政廳組織對19個省直部門預決算管理情況進行監督檢查。本文擬緊密結合檢查中發現的主要問題，對加強省直部門預決算管理提出了相應的意見建議。

一、開展預決算監督檢查的背景和條件

（一）開展預決算監督檢查的現實需要

隨著部門預算改革深入推進，行政事業單位不斷加強管理，健全規章制度，部門預決算管理逐步制度化、規范化。但從近年的檢查情況來看，行政事業單位仍存在諸如預算編制和執行不規范，資產管理基礎薄弱，部分事項會計核算不實，執行津貼補貼、非稅收入政策不規范。因此，必須強化財政預決算監督檢查，進一步提高行政事業單位財務管理水平。

（二）開展預決算監督檢查的政策依據

黨的十八大報告中提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。《預算法》明確規定，各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況。《財政檢查工作辦法》和《財政部門監督辦法》規定，財政部門應當按照財政管理體制、財務隸屬關系對財政、財務等事項實施監督，按照行政區域對會計事項實施監督。這些都為財政部門開展預決算監督檢查工作指明了方向、提供了依據。

（三）開展預決算監督檢查的實踐基礎

2008年以來，財政部每年均組織駐各地財政監察專員辦事處開展對中央行政事業單位的預算資產財務檢查，發現了中央部門在預算、資產、財務管理中存在的突出問題，提出了有價值的意見和建議，并將檢查結果予以公開。這對規范中央行政事業單位財政財務管理、提高財政管理科學化精細化水平、提升財政資金使用效益發揮了重要作用，并且對省級財政部門開展預決算監督檢查工作起到了示范作用、提供了借鑒意義。

（四）開展預決算監督檢查的助推力量

財政部部長樓繼偉強調，財政監督部門要真正發揮作用，必須加快工作轉型，找到一個合適的節點將監督工作嵌入預算編制和執行過程，并加以制度化，這是財政監督的重大改革，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要組成部分。因此，要以財政監督轉型升級為契機，創新改進財政監督方式，著力提升財政監督工作對預算執行過程的監督與控制能力，加強對所有政府性資金和財政資金運行全過程的監管。

二、預決算監督檢查開展情況及成效

（一）開展預決算監督檢查的基本情況

2012年5月，河南省財政廳選取省教育廳、省交通廳等12個省直部門開展部門預算執行情況檢查，分析影響預算執行的關鍵因素，提出增強支出均衡性的意見建議，加快了預算支出進度，為全面完成當年預算收支任務發揮積極的促進作用。2013年7月，河南省財政廳又選取省民政廳、省地稅局等7個省直部門開展預決算和賬表一致性情況檢查，并對預算績效目標完成情況進行評估、考核和監督，促進了部門預決算編制的真實完整，規范了部門預算管理和財務會計核算，提高了財政資金使用效益。

（二）開展預決算監督檢查的工作成效

1、提高思想認識，進一步增強預決算管理意識。通過開展預決算監督檢查，河南省省直部門負責人及財務人員提高了對預決算管理重要性的認識，增強了財務核算規范性意識，強化了預算執行主體責任意識。

2、注重建章立制，切實完善單位內部管理制度。河南省省直部門按照財務規則及行業管理制度，結合檢查發現的管理漏洞或薄弱環節，制定或修訂資金與資產管理辦法、預算與財務管理制度，提升了內部管理水平，確保工作規范化、科學化。

3、加強規范指導，有效促進違規問題整改落實。河南省財政廳建立與預算安排相結合的成果利用機制，堅持采取“以點帶面”方式對重大違規違紀問題予以處理處罰；同時，加強財政財務業務指導和政策解答，督促省直部門嚴格執行《預算法》和《會計法》，有力發揮了財政監督的宏觀、規范、管理等效應。

4、完善預算管理，著力提高財政資金使用效益。通過開展預決算監督檢查，發現部門預決算管理中存在的共性問題，督促省直單位及時整改，完善相關財政管理政策，提升了財政財務管理水平，促進了財政資金安全規范高效使用。

三、預決算監督檢查發現的主要問題及原因分析

（一）檢查發現的主要問題

1、部門預算編制不完整。從檢查情況來看，部分單位收入預算編制不完整，應納入預算管理的上級補助收入、經營收入等未納入或未全部納入預算；動用上年結余安排本年支出未納入部門預算；所屬單位未全部納入預算統一管理、統一核算。

2、部門預算執行不規范。主要表現為將財政資金撥付到本單位無經費領撥關系的單位；違規將財政資金從零余額賬戶劃撥到本單位其他賬戶或相關單位賬戶；未嚴格按照財政預算批復的用途使用財政資金，造成基本支出擠占項目支出，項目支出相互擠占挪用；在下屬單位報銷費用；擴大開支范圍，違規發放津補貼、獎金；“三公經費”管控不嚴；財政資金滯留閑置等。

3、部門決算管理較落后。部分單位未按規定將應納入決算編制范圍的所有預算單位全部收支情況納入決算，致使部門決算編制不完整；未按規定將部門決算報表與單位會計賬簿進行交叉核對，導致決算報表與會計賬簿不一致；部門收入和支出決算數超年初預算數成為普遍現象。

4、政府采購執行不到位。部分單位從自身利益出發，將應當實行政府采購的項目化整為零，或者采取其他辦法規避監督制約；政府采購項目無預算、無采購計劃或未按規定的程序進行采購；未認真編制采購預算，致使部分采購任務臨時安排，政府采購處于疲于應付的被動局面。

5、國有資產管理不合規。主要表現為未經有關部門批準，擅自將非經營性資產轉為經營性資產，且征收的國有資產占用費未按規定管理使用；未經法定程序和審批手續，擅自處置國有資產，處置收益未按規定實行“收支兩條線”管理并及時繳入國庫；未按規定及時進行賬務處理，少記固定資產導致賬實不符等。

6、財務會計基礎較薄弱。原始憑證不合規，原始憑證內容不真實；未按照規定填制取得原始憑證。現金管理不規范，現金日記賬記錄未做到日清月結；白條抵庫現象普遍存在；大額現金支付現象時有發生。會計科目運用不正確，暫存款、暫付款未設明細科目，無法分辨出每一個明細款項發生變動情況；事業單位將房屋出租收入等記入事業收入。往來款項成為避風港，未經有關部門審批自行核銷往來款；行政單位虛列支出；通過往來科目核算收支，往來款成為違規調節資金的工具。

（二）產生問題的原因分析

1、思想認識不到位，預算編制基礎薄弱。部分單位存在“上報預算是為了申請財政撥款，滿足單位經費需求”的消極思想，對預算編制工作不夠重視，致使預算編制不細化不完整，損害了預算編制的嚴肅性和權威性。編制預算時未能充分分析預測各項收入來源，收入未全部編入部門預算，損害了預算編制的完整性。

2、資金使用不規范，預算管理機制缺位。單位往往根據財力對部門的公用經費從嚴控制、從緊安排，加之對支出性質界定不清，項目支出列支基本支出的現象時有發生；項目申報不科學不合理或項目資金到位晚等也為挪用、調劑使用項目資金提供了可能。行政事業單位會計制度關于收支科目的規定與部門預算編報的要求存在差異，以及會計人員隨意調整會計科目，為單位故意隱瞞財政資金結余、挪用擠占財政資金提供了機會。

3、決算管理不科學，編報結果審核弱化。決算報表編報硬性規定年末收支結余不得為負，單位往往通過調整項目發生額或隱藏于往來款等辦法人為平衡收支。有些單位將歷年滾存的財政資金、追加經費均計入暫存款，使之成為調節年終決算的 “蓄水池”，導致決算不能全面反映當年全部收入和支出。一般預算支出科目與行政事業單位科目未充分對接，造成賬務處理和決算報表計算口徑不盡一致，須將會計科目合并或拆分后才能填報決算報表，不能真實反映行政事業單位資產狀況和收支情況。

4、內控機制不健全，風險導向理念淡化。內控意識淡薄，缺乏內部控制理念，重事業發展輕內部管理，是單位內部控制不健全的重要因素。資金管理辦法、內部約束機制欠缺，風險導向理念淡化，導致支出管控不嚴、隨意性比較大，既損害了部門預算支出的嚴肅性，也弱化了預算剛性的約束力，更暴露出財務管理的漏洞和風險。

5、會計核算不規范，財務業務管理脫節。固定資產管理不嚴，往來款項賬實不符，使得單位賬面收支不真實。單位財務管理職能較弱，財務部門只起到“核算”、“付款”作用，對業務部門使用資金未能實施必要的財務管理和內部監督。單位費用支出無計劃，對經費的管理經常是事后核算，忽視資金使用前的預測和使用中的控制，導致財政資金使用效益低下。

四、加強省直部門預決算管理的意見和建議

（一）夯實預算編制基礎，強化事前管理控制

一是提高思想認識，強化組織領導。預算編制的好壞直接關系到部門下一年度經費需求的保障程度和各項工作的正常開展，預算單位要切實提高對預算編制重要性的認識，高度重視、精心組織，早準備、早計劃、早安排。二是充分考慮收入來源，科學安排資金支出。提高財務管理與預測能力，清查資產和負債，充分考慮收入來源，合理測算支出范圍與開支規模，統籌安排財政結余結轉資金，如實反映部門收支狀況，保證預算編制的全面性、完整性。三是注重績效目標設定，細化項目支出預算。財務部門要加強與業務處室溝通，了解項目資金使用的具體情況，經過科學充分論證，提升申報項目質量。根據項目發展的重要性、可行性和效益性，分清輕重緩急，合理設定財政資金績效目標，提高預算編制的準確性、科學性。

（二）硬化預算執行約束，增強事中運行管控

一是嚴格預算執行，規范資金使用。預算單位要依法嚴格預算開支，加大管理約束力，強化預算支出主體責任和預算執行的權威性和嚴肅性，提前安排資金使用計劃，建立月度用款計劃審批制度，杜絕經費開支的隨意性和盲目性。二是加強預算執行分析。定期分析預算資金效用和項目執行進度，提升分析質量，優化支出結構，規范基本支出和項目支出。三是強化預算執行監控，加大預算監督力度。完善預算執行動態監控管理辦法，健全預警高效、反饋迅速、糾錯及時、控制有力的預算執行動態監控體系，及時糾正預算執行偏差。加大對《預算法》等法律法規的執行檢查力度，嚴肅查處違法違規事項。四是完善考核評價制度，提高資金使用效益。堅持預算編制、執行、評價并重原則，建立科學嚴密的考核評價標準和方法，提高資金支出決策水平，并建立預算編制與結余結轉資金管理相銜接的激勵約束機制，促進財政支出的管理職能由財政資金分配拓展到財政資金監督。

（三）嚴格部門決算審核，注重事后評價問效

一是更新思想觀念，高度重視決算。預算單位要改變 “重預算、輕決算”的觀念，變被動參與為主動作為，真正形成部門決算工作合力。二是規范決算程序，夯實審核基礎。嚴格遵循決算工作制度，按照新的《部門決算管理制度》的規定，扎實做好基礎會計工作，加強財產物資清理，對所有收支全面清查、核對、整理和結算，切實做到賬表一致。三是加強決算分析工作，提高決策服務水平。加強對部門決算數據的分析，及時發現預算編制和執行中存在的問題，健全預算與決算相互反映和促進的工作機制；揭示財務管理與會計核算中的漏洞，規范行政事業單位內部管理。強化決算分析結果的反饋和運用，最終形成以預算編制為源頭、預算執行為重點、決算分析審核為反饋的閉環控制管理鏈，為財政財務管理服務。

（四）健全內部控制制度，加強內部制衡監督

一是加強內控規范學習。組織單位認真學習 《行政事業單位內部控制規范》，做好貫徹執行理論準備，嚴格規范預算管理、費用支出管理、報銷審批程序等環節，對資金使用情況實行追蹤問效制度。二是增強內控風險意識。強化單位負責人的風險意識，充分認識內部控制在保護資產安全完整、防控財務風險漏洞等方面的重要性，逐步形成“目標設定、風險識別、風險評估和風險應對”的內控風險評估機制。三是強化內部監督。強化內部監督的權威性和獨立性，充分發揮主觀能動性，對財務活動各個環節加強監管，規范預決算審批程序，確保單位管理依法有序。

（五）夯實會計基礎工作，提升財務管理水平

一是加強培訓教育，提升業務技能。加強財務人員財務會計業務、預決算管理的培訓教育，及時更新財會制度知識，熟悉掌握部門預決算管理的技術與方式，積極探索適合本部門、本行業特點的預決算管理的方法與途徑。二是嚴格執行法規，規范會計核算。嚴格控制暫付款的規模，加強往來款項的日常管理，制定清理核銷辦法，對債權債務進行全面清理，切實提高財務管理水平。貫徹執行 《預算法》、《會計法》及行政事業單位財務規則和會計制度等法規制度。三是提升職業道德素養，增強職業使命感。會計人員要增強責任感和使命感，提升職業道德素養，忠實履行崗位職責。加強會計信息質量管理意識，正確行使財經法律法規賦予的職責和權利，做好會計核算和財務管理。

（六）完善監督處理機制，加大外部監督力度

一是推進預決算核查工作常態化。持續開展部門預決算核查工作，并將其納入對預算單位會計信息質量檢查工作中，實現核查工作的常態化和規范化。加強研究分析，提出政策建議，為改進財政管理、促進依法行政提供決策參考。二是依法嚴肅查處違法違紀問題。嚴厲查處預算執行不合規、賬外設賬、虛報冒領擠占挪用項目資金等行為，充分發揮行政、經濟、法律等手段在財政監督中的作用。三是引入社會審計，構

建長效監督機制。明確行政事業單位年度會計報表必須經社會中介機構審計，增強審計風險意識和法律責任意識，客觀公正地評價鑒證行政事業單位的會計信息和預算績效。四是強化監督運行機制，提升綜合監管合力。加強與審計、稅務等監管部門的交流與合作，形成監督合力，促進成果共享。充分發揮財政監督職能作用，按照對口監督服務原則，將日常監督與專項檢查相結合，構建大監督工作格局。■

河南省財政廳監督檢查二處）

（本欄目責任編輯：張蕾）