實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督 激活財(cái)政改革綜合效能

●李 丹

實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督 激活財(cái)政改革綜合效能

●李 丹

財(cái)政管理改革是政府改革的重要抓手，也是構(gòu)建公共財(cái)政體系的基石。財(cái)政管理改革以預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督為主線，以強(qiáng)化財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金使用績(jī)效為目的，以構(gòu)建公共財(cái)政框架體系為目標(biāo)。北京市門(mén)頭溝區(qū)財(cái)政管理改革以2002年實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革為起點(diǎn)，至今已歷時(shí)12年。在此期間，以部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)為主的三大改革以及財(cái)政投資評(píng)審、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效管理等改革相繼推開(kāi)。總體來(lái)看，北京市門(mén)頭溝區(qū)財(cái)政改革取得了階段性成果，尤其在改革初期，財(cái)政改革帶來(lái)的財(cái)政管理的改變非常明顯，無(wú)論是財(cái)政自身還是參與改革的預(yù)算單位，整體管理水平都得到了快速提升。

但是，隨著改革的逐步深化，一是改革觸及的矛盾越來(lái)越多，面臨的深層次問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)雜，二是隨著單位逐步適應(yīng)了改革的要求，過(guò)去存在的問(wèn)題改頭換面重新出現(xiàn)，三是財(cái)政內(nèi)部由于缺乏統(tǒng)籌改革的協(xié)調(diào)機(jī)制，未能很好地解決改革的銜接問(wèn)題以及改革帶來(lái)的新問(wèn)題，這些因素的綜合作用造成了改革紅利隨著時(shí)間的推移逐步遞減，也對(duì)財(cái)政改革的深化提出了現(xiàn)實(shí)而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、改革深化陷入瓶頸的原因

當(dāng)前，財(cái)政改革進(jìn)入平臺(tái)期，改革的深化陷入瓶頸，其原因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）基礎(chǔ)管理薄弱，改革的基本支撐面尚不穩(wěn)固

1、部分單位預(yù)算編制不完整、不細(xì)化。預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心，預(yù)算編制是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，預(yù)算編制質(zhì)量不高直接導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行難、執(zhí)行慢，也為后續(xù)的財(cái)政管理埋下了隱患。

2、部分單位會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、不準(zhǔn)確。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量反映了會(huì)計(jì)工作質(zhì)量，會(huì)計(jì)信息是否真實(shí)可靠關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。近年來(lái)開(kāi)展的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查結(jié)果表明，部分單位會(huì)計(jì)核算的基本規(guī)范未能?chē)?yán)格遵守，賬務(wù)處理的正確性有待提高，賬實(shí)不符、賬表不符、賬賬不符的情況屢見(jiàn)不鮮。

3、部分財(cái)務(wù)人員不專業(yè)、不敬業(yè)。一方面財(cái)政部門(mén)自身由于工作需要充實(shí)了很多新人到支出管理科室，他們大都有系統(tǒng)的會(huì)計(jì)理論知識(shí)，但普遍缺乏實(shí)際管理經(jīng)驗(yàn)，也難以承擔(dān)起對(duì)預(yù)算單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)。另一方面部分預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，加之敬業(yè)精神欠缺，甚至有的財(cái)務(wù)人員還身兼數(shù)職，這些因素都影響到了財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量，最終使財(cái)政改革的效果受到影響。

（二）部門(mén)利益固化，改革的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力仍未形成

資源的支配體現(xiàn)著權(quán)力，一些部門(mén)存在著支配更多資源的思想和沖動(dòng)。一方面，在資金申請(qǐng)上，部門(mén)更多地強(qiáng)調(diào)既得利益和部門(mén)利益，卻忽視了財(cái)力可能和實(shí)際需求，結(jié)果是有的部門(mén)有錢(qián)沒(méi)事干，有的部門(mén)有事沒(méi)錢(qián)干，扭曲了公共資源配置必須遵循的公平公正的原則。改革意味著利益格局的重新調(diào)整，必然觸及到一些部門(mén)的利益核心，這就使得有些部門(mén)采取消極態(tài)度應(yīng)付改革。另一方面，財(cái)政改革的過(guò)程逐步規(guī)范，規(guī)范的同時(shí)不可避免會(huì)帶來(lái)程序的復(fù)雜，過(guò)去一兩個(gè)環(huán)節(jié)就可以完成的支出行為，改革以后需要更多的環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)，改革增強(qiáng)了資金使用管理的規(guī)范性和安全性，使單位在資金的支配程序上更加嚴(yán)謹(jǐn)，支出行為更加透明，客觀上也增加了預(yù)算單位的工作量，這在某種程度上也影響了部門(mén)參與改革的積極性。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的公務(wù)卡使用存在的問(wèn)題，也印證了這一點(diǎn)。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)欠缺，影響了改革綜合效能的有效釋放

財(cái)政改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要有良好的頂層設(shè)計(jì)，也需要在推進(jìn)改革時(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從整體上把握改革進(jìn)程。比如：投資評(píng)審與部門(mén)預(yù)算的銜接，部門(mén)預(yù)算的項(xiàng)目支出如果未經(jīng)評(píng)審就納入預(yù)算，難免造成預(yù)算不準(zhǔn)的問(wèn)題。但在現(xiàn)有的工作模式下，似乎還很難實(shí)現(xiàn)，不僅部門(mén)預(yù)算工作流程需要進(jìn)行調(diào)整，人員配備和工作計(jì)劃也需要作出安排。其次，投資評(píng)審與政府采購(gòu)的銜接，按照投資評(píng)審要求，參與咨詢的供應(yīng)商不應(yīng)列入政府采購(gòu)，這就造成參與前期工作的供應(yīng)商最后無(wú)法中標(biāo)，使得一些供應(yīng)商不愿意與部門(mén)合作。再次，部門(mén)預(yù)算與政府采購(gòu)的銜接，采購(gòu)預(yù)算的約束剛性遠(yuǎn)不如部門(mén)預(yù)算，臨時(shí)改變采購(gòu)性質(zhì)的情況時(shí)有發(fā)生。此外，集中核算系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的銜接也都存在著需要對(duì)接的問(wèn)題等。以上諸多問(wèn)題的存在，使財(cái)政改革的綜合效能受到了較大影響。

（四）監(jiān)督跟進(jìn)滯后，削弱了改革預(yù)期目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)

總體而言，盡管目前財(cái)政改革已經(jīng)取得了階段性成果，但也陷入了一個(gè)向縱深發(fā)展的瓶頸，離改革的預(yù)期也存在著一定的差距。究其原因，與財(cái)政監(jiān)督的滯后不無(wú)關(guān)系。改革是一項(xiàng)硬任務(wù)，但如果監(jiān)管只是軟約束，改革的效果必然會(huì)大打折扣。美國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家戴明博士曾經(jīng)提出了PDCA循環(huán)理論，它反映了質(zhì)量管理活動(dòng)的規(guī)律，P（Plan）表示計(jì)劃；D（Do）表示執(zhí)行；C（Check）表示檢查；A（Action）表示處理。PDCA循環(huán)是提高產(chǎn)品質(zhì)量，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效能的重要方法，是質(zhì)量保證體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基本方式。對(duì)照財(cái)政改革來(lái)看，即使我們?cè)赑和D的環(huán)節(jié)都沒(méi)有問(wèn)題，要使財(cái)政改革發(fā)揮出最優(yōu)的效能，肯定離不開(kāi)C和A環(huán)節(jié)的跟進(jìn)。從實(shí)際的情況看，至少在財(cái)政內(nèi)部，在C和A環(huán)節(jié)，我們做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。甚至可以說(shuō)，在某種意義上，在財(cái)政改革的設(shè)計(jì)上，我們忽略了財(cái)政同步監(jiān)督對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政改革預(yù)期目標(biāo)的保障性的作用。

因此，在當(dāng)前財(cái)政改革的攻堅(jiān)階段，迫切需要找到推進(jìn)財(cái)政改革的新動(dòng)力，從而將財(cái)政改革繼續(xù)推向深入。就財(cái)政內(nèi)部而言，加強(qiáng)財(cái)政同步監(jiān)督，不僅是完善財(cái)政改革制度設(shè)計(jì)的需要，同時(shí)也是激活財(cái)政改革綜合效能的正能量。

二、構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督體系的建議

構(gòu)建財(cái)政同步監(jiān)督體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，同時(shí)也涉及財(cái)政改革的多個(gè)層面。從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，只有財(cái)政監(jiān)督具備財(cái)政業(yè)務(wù)全覆蓋的優(yōu)勢(shì)條件，這也使得建立“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)”的同步監(jiān)督機(jī)制成為可能。

開(kāi)展財(cái)政同步監(jiān)督，需要從程序同步、時(shí)序同步、部門(mén)同步、內(nèi)外同步四個(gè)方面入手，構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督體系，從而為財(cái)政改革保駕護(hù)航，更為改革方案試錯(cuò)糾偏。

（一）程序同步，財(cái)政監(jiān)督要與財(cái)政業(yè)務(wù)流程同步

要以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)等財(cái)政業(yè)務(wù)為主線，將監(jiān)督融入到財(cái)政業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)，不僅要對(duì)預(yù)算的安排參與意見(jiàn)，同時(shí)也要對(duì)預(yù)算的決策機(jī)制給予關(guān)注；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，不僅要對(duì)支出的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性如是否政府采購(gòu)、是否直接支付等進(jìn)行監(jiān)督，并要對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效性給予關(guān)注；決算編報(bào)環(huán)節(jié)，不僅要確保單位數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，也要對(duì)決算數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用給予關(guān)注。

（二）時(shí)序同步，財(cái)政監(jiān)督要與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度同步

要跟蹤項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督。考慮到目前監(jiān)督力量不足的現(xiàn)實(shí)，可以先對(duì)諸如政府辦實(shí)事項(xiàng)目、全市重點(diǎn)工程、部分大額專項(xiàng)資金等進(jìn)行同步監(jiān)督，做到項(xiàng)目進(jìn)展到哪個(gè)階段，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪個(gè)階段。同時(shí)，可以充分利用國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)系統(tǒng)提示的異常支出行為進(jìn)行查證，并會(huì)同相關(guān)支出科室及時(shí)處理，使不規(guī)范的支出終止在萌芽狀態(tài)，確保預(yù)算支出合法合規(guī)。

（三）部門(mén)同步，財(cái)政業(yè)務(wù)科室要與專職監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督同步

在監(jiān)督主體上，要明確財(cái)政支出科室與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)同為監(jiān)督的主體，支出科室應(yīng)在工作中自覺(jué)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理中存在的問(wèn)題，主動(dòng)及時(shí)進(jìn)行糾正，專職監(jiān)督部門(mén)則應(yīng)及時(shí)反饋日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促相關(guān)科室或所管預(yù)算單位進(jìn)行整改。在監(jiān)督措施上，既要強(qiáng)調(diào)對(duì)支出管理科室的制度約束和對(duì)預(yù)算單位的日常監(jiān)督，又要強(qiáng)調(diào)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)各支出科室資金分配管理的再監(jiān)督，形成支出科室監(jiān)督與專職機(jī)構(gòu)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的有效制衡。

（四）內(nèi)外同步，財(cái)政內(nèi)部管理要與外部預(yù)算單位的監(jiān)督同步

財(cái)政改革要取得實(shí)效，不僅離不開(kāi)預(yù)算單位的積極配合，同時(shí)也取決于財(cái)政內(nèi)部的規(guī)劃協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的木桶理論告訴我們，最薄弱的環(huán)節(jié)決定了最終能夠獲得多大收益。因此，在加強(qiáng)對(duì)外部預(yù)算單位監(jiān)督的同時(shí)，我們也應(yīng)該同步加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督管理，避免發(fā)生“燈下黑”的情況。我們組織實(shí)施的國(guó)庫(kù)科內(nèi)控制度檢查，正是基于這方面的考慮。如果說(shuō)財(cái)政監(jiān)督對(duì)外充當(dāng)了“黑貓警長(zhǎng)”的角色，對(duì)內(nèi)則發(fā)揮著“保健醫(yī)生”的作用，這也是財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)工作的主要區(qū)別。因此，只有通過(guò)對(duì)外部預(yù)算單位的監(jiān)督，揭示和反映被檢查單位在改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，深入剖析查找問(wèn)題的癥結(jié)和原因，配合以財(cái)政內(nèi)部管理制度的完善，有針對(duì)性地進(jìn)行同步整改，做到“查外促內(nèi)，查內(nèi)促管”，才能使財(cái)政改革真正取得實(shí)效。

當(dāng)然，在實(shí)際工作中，財(cái)政監(jiān)督的四個(gè)同步既相互交叉又相互融合，而最核心的問(wèn)題是

要做到監(jiān)督與整改的同步，要通過(guò)同步監(jiān)督來(lái)審視財(cái)政改革，并對(duì)財(cái)政改革的制度設(shè)計(jì)拾遺補(bǔ)缺，對(duì)財(cái)政改革的扎實(shí)推進(jìn)提供有效支撐。

當(dāng)前，受宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，財(cái)政收入的增長(zhǎng)步入了平穩(wěn)期，依賴收入的高增長(zhǎng)來(lái)支撐全市的發(fā)展已經(jīng)難以為繼。當(dāng)“開(kāi)源”難以成為現(xiàn)實(shí)，“節(jié)流”便更值得關(guān)注，深化財(cái)政改革則是“節(jié)流”最好的實(shí)現(xiàn)方式。從這個(gè)角度上講，財(cái)政改革的意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政工作本身。因此，我們要按照公共財(cái)政的要求，既著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，又立足現(xiàn)實(shí)，通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政同步監(jiān)督，繼續(xù)深化財(cái)政綜合改革，使同步監(jiān)督成為激活財(cái)政改革綜合效能的正能量。■

北京市門(mén)頭溝區(qū)財(cái)政局）