創新體制機制 提升監督績效
——綜合評價與分類監管淺談

●王學林 王 瑩

創新體制機制 提升監督績效
——綜合評價與分類監管淺談

●王學林 王 瑩

如何通過改革紅利不斷提升注冊會計師行業行政監督的質量和效率，這是一個常談不衰的話題。創新體制機制就是獲取改革紅利的優選路徑和最佳方式。

注冊會計師行業（下簡稱“注師行業”）綜合評價與分類監管是機制層面的問題，而機制問題研究探討必須以體制層面的研究和探討為基礎和依據，因此，本文從創新體制入手，分三個部分探討關于綜合評價和分類監管問題。一是創新體制：聯動監管；二是創新機制：綜合評價；三是創新機制：分類監管。

一、創新體制：聯動監管

（一）體制的概念

簡而言之，本文所探討的體制就是指注師行業行政監管資源配置格局和實現方式。

（二）現行體制缺陷

現行體制的缺陷概括起來，就是監管資源分散，監管方式重復，監管成本偏高，從而在相當大的程度上影響和制約了監管質量和監管效率的不斷提高。以江蘇為例，注師行業的監管工作在改革前表現為“四龍治水”的局面：事務所設立的前置審批和設立資質持續保持監管由會計管理機構負責實施；注師行業的會計信息和執業質量監督由財政監督機構負責實施；會計師事務所涉及的行政管理事務由注冊會計師管理服務中心負責實施；行業的全方位自律監督由注冊會計師協會負責實施。上述行業監管資源配置格局必然導致在監管的實務中不可避免地出現多頭監管、重復檢查，加大政府監督成本以及加重被監管對象接受監管的成本負擔，最終導致嚴重影響監管質量和監管效率。

（三）改革現行體制的實踐

江蘇自“十一五”開始，針對現行體制缺陷，通過三步走的方式對現行體制進行了初見成效的改革：

1、傾聽呼聲。江蘇省財政廳會同相關部門通過調研、走訪、座談等多種形式，聽取來自注師行業第一線對現行體制的切身感受和完善要求。通過上述活動，大家切身感受到監管資源分散的監管體制，不僅加大了行政監管成本，同時也加大了被監管對象接受監管的成本。同時，直接影響著監管作為政府服務經濟發展這一本質定位的有效實現，坦言之，有悖于政府行政職能的服務宗旨。

2、達成共識。在傾聽行業呼聲的基礎上，由廳分管領導和行業協會主要負責人牽頭，相關職能機構共同參與，大家一道交流感受、暢談思路和打算。通過座談、交流、討論，大家一致認為必須以踐行政府服務職能為宗旨，以提高行政監管的質量和效率為目標，以對監管資源分散突出問題進行改錯糾偏為重點，對現行體制進行體制再造和制度創新。

3、創新體制。在傾聽呼聲，達成共識的基礎上，通過深入討論和反復斟酌，在江蘇實行了以堅持“三個理念、六個統一、八個聯合”為核心內容的注師行業監管體制改革。三個理念為：“寓監管于服務，寓監管于保護，寓監管于發展”。六個統一為：“統一領導，統一組織，統一計劃，統一經費，統一檢查，統一審理處理”。八個聯合為：“計劃聯合、培訓聯合、檢查聯合、審理聯合、處理處罰聯合、總結歸檔聯合、成果應用聯合、跟蹤反饋與后續監管聯合”。

二、創新機制：綜合評價

體制既是機制設計的頂層，又是機制創新的基礎。良好的體制環境是機制創新和機制運行的滋生土壤和力量源泉，因此對于注師行業綜合評價這一類的機制創新問題，在體制創新的基礎上加以運作是一個比較理想的選擇。

（一）機制的概念

本文探討的機制是指注師行業監督資源發揮作用的方式和路徑。

（二）綜合評價的概念

注師行業的綜合評價是以全面的定性定量指標為尺度，通過組織程序對評價對象的業態進行統一客觀公正的測定和評價，得出具有專業公信力的評價結果，提供給相關第三方使用的一種行業管理方式。注師行業綜合評價具有國際化、市場化、專業化的特征，是注師行業發展到一定成熟階段的重要標志。

（三）綜合評價的源流

中國注冊會計師行業綜合評價工作起源于 《國務院辦公廳轉發財政部關于加快發展我國注冊會計師行業若干意見的通知》（國辦發〔2009〕56號）要求，國辦發56號文件在中國注冊會計師發展史上具有劃時代和里程碑標志的重要意義，因為行業發展問題第一次以一個國務院專題文件的方式被歷史性地推高到國家戰略的層面，從而為我國注冊會計師行業持續而健康地發展，提供了具有國家戰略高度的制度保障和指導意見。江蘇的綜合評價工作正是在貫徹國辦發56號文件背景下，根據文件的相關要求組織實施的。在國辦發56號文件中明確提出 “各級財政部門和注冊會計師協會要研究探索引導社會合理選聘中小型會計師事務所的評價機制和措施”，這一要求的提出在戰略布局的前提下，從戰術層面為提高行政監管質量和效率指明了方向提供了路徑。

（四）江蘇綜合評價工作的實踐

在財政部的直接部署和指導之下，江蘇綜合評價的實踐工作分3個步驟，通過3年的不懈努力，基本形成了投入實務運作的綜合評價制度成果。

1、財政部部署指導。2010年財政部監督局正式行文江蘇省財政廳，委托江蘇省財政廳根據國辦發56號文件要求，研究注師行業綜合評價制度。

2、將研究成果轉化為工作制度。2011年在完成財政部課題研究的基礎上，江蘇省財政廳會同相關機構和行業管理協會，根據江蘇注師行業的實際，把綜合評價研究課題轉化為 《江蘇省會計師事務所綜合評價辦法 (試行)》，以江蘇省財政廳蘇會協［2011］99號文下發執行。

3、初步實踐。2012年根據江蘇省綜合評價試行辦法，在江蘇行政轄區內首次對全行業454家會計師事務所實行了注師行業綜合評價制度。根據辦法要求，綜合評價工作分4個階段進行操作，分別為：第一階段，宣傳動員；第二階段，布置自評申報；第三階段，進行復查審核；第四階段，審定公告。

4、綜合評價辦法的內容要點：一是聯合開展，共同推動，成果共享。注師行業綜合評價在聯動監管體制構架內運行，由財政廳牽頭組織實施。二是一年一評價，一年一公告。三是實行國際通用的5A分類方法，指標體系全面覆蓋，定量定性有機結合，各方需求包容兼并，全面客觀形成成果。四是以自評申報為基礎，以聯合審定為保障，確保評價工作公開、公平、公正。五是結果公告，成果共享，為政府購買服務構筑新的平臺，為行政監管提供新的依據，為行業發展提出新的要求。

三、創新機制：分類監管

分類監管與綜合評價一樣，屬于行政監管機制層面的研究課題，是在監管體制創新前提下的一種配套改革，同時分類監管是綜合評價工作成果運用的一項重要內容，其目標直指行政監管質量和效率的提高。

（一）分類監管的概念

注師行業分類監管是在行業綜合評價工作的基礎上，運用5A分類成果，實現有差別的、有針對性的監管方法，以更加有利于行政監管質量的提升和效率的提高。

（二）進行分類監管的原因

現行由財政部一年一度統一部署和安排的行業行政監管工作，采取的是以重點檢查和日常監管相結合，以定性要求和定量指標相補充的監管方式。這種監管方式組織程度高、社會公信力強，社會影響力大，是一個具有中國特色的行業監管模式。如何使現行的監管方式更加切合各地行業發展的實際，以進一步提高行政監管的質量和效率？這正是財政部之所以倡導和推動分類監管工作的關鍵所在。分類監管機制的含金量就在于使行政監管工作可以根據不同類型事務所的特點，有的放矢，對癥下藥，增強行政監督工作的針對性和有效性，從而達到從總體上進一步提高監督工作質量和效率的工作目標。

（三）分類監管的實踐和構想

體制機制創新之所以能夠表現為改革的紅利，進而產生持續有效地推動注師行業健康發展的不竭動力，就是因為體制機制創新能夠產生監督資源的倍增效應，也就是1+1>2的增量效應。通過體制機制創新，可以在人和錢不增加的情況下，顯著提升監管質量和效率，這就是體制機制創新的核心價值所在。為發揮好上述體制機制資源效應，江蘇省財政廳在深度運用綜合評價成果的基礎上，對江蘇行政區域內會計師事務所實行分類監管機制的實踐和構想是：在機制構建基礎上，加大行政監管對會計師事務所保持設立條件、重大違規違法問題處理處罰力度，強化行業協會的日常監管工作，進一步明確分類監管職責，構建促進會計師事務所自律的執業環境。在綜合評價和分類監管方面主要是：針對5種類型，采取5種方式，抓好5個結合。

1、用好5種方式。第一，全面普查：根據財政部“事務所自查面要達100%”的工作要求，江蘇省財政廳利用綜合評價機制，通過“一年一評”的制度安排、設計了全面涵蓋事務所5大方面39項指標1000分值的定性與定量相結合的評價體系，要求全省所有會計師事務所進行全面自查。自查結果通過網絡上報省綜合評價工作辦公室，從而較好地實現了自查工作的兩個全覆蓋，即檢查內容全覆蓋和檢查對象全覆蓋，將財政部 “自查面達到100%”的工作要求真正落到了實處。

第二，聯動核查。在全省各個會計師事務所按照統一、全面、科學的指標項目完成自查工作的基礎上，在“聯動監管”體制框架內，統籌安排財政監督、會計管理和注冊會計師協會3個系統的人力資源，按照“屬地管理、分級負責”的原則，合理分工、統一安排對全省所有事務所的自查結果進行逐所逐項的全面核查，以驗證各事務所自查情況的真實性。省廳監督局和省注協、省廳會計處負責省屬70多家事務所的核查工作，各市財政監督部門和市注協負責本市轄區內事務所的核查工作，核查結果統一匯總到省綜合評價工作辦公室，作為評定事務所等級和加強日常監管工作的重要依據。

第三，定項抽查。此種方法運用于3A等級以上的會計師事務所，對于通過綜合評價進入3A等級的比較優秀的事務所，采取以較少的具有針對性和代表性的樣本量進行定項抽查，如對受到舉報或質量控制較為薄弱的審計項目進行定項抽查，既可以大大節約行政成本，也可以通過增強監督檢查的針對性和代表性來保障監督檢查的質量和效率。

第四，延伸稽查。此種方法運用于3A等級以上的事務所。由于他們具備年報審計、政府專項審計以及財政扶持項目審計等資質，因此，在政府收入監督、支出監督等其他監督工作中，凡涉及事務所鑒證報告的，都要進行延伸稽查，以進一步稽核鑒證報告與相關單位會計信息之間有無實質性的差異，從而對出具鑒證報告的事務所的執業質量作出專題檢查和專業認定。此種方法同樣可以取得以點帶面、事半功倍的良好功效。

第五，重點檢查。此種方法運用于2A以下等級的事務所。通過綜合評價落選為2A等級以下的事務所，是在內部管理和執業質量等各個方面表現都比較差的事務所，順理成章地成為監督檢查的重點對象。通過重點檢查促使其向兩個方面變化：一是提升，二是淘汰。提升可以通過整改提高努力實現，也可以通過兼并重組等市場方式實現。淘汰也可以分為自動退出和被動退出兩個路徑，主動退出就是知難而退，自動解散注銷，不再艱難維持。二是被行政機關依法撤銷，退出市場。這樣有針對性地重點檢查，可謂是一石二鳥，大大提升了行政監督的市場功效。不僅有效地提升注師行業的執業質量，而且強力地推進了注冊會計師市場的優勝劣汰，優化重組。上述效應在江蘇注師行業已初步顯現。

2、抓好5個結合。第一，分類監管與分級監管相結合。分級監管就機制創新而言，與分類監管具有異曲同工之處：兩者都是為了提高監管資源的利用效率而進行的制度安排。早在2010年江蘇省財政廳就專題行文各市縣財政部門，將注師行業的日常監管工作正式委托市縣財政部門，以更好地發揮市縣財政部門聯系方便、信息對稱、就地監管的屬地優勢。既大大減輕了省級財政部門面對全省500多家會計師事務所的監管工作壓力，又很好地調動了市縣財政部門的積極性，有效提升了注師行業日常監管工作的效率。將分類監管與上述分級監管工作有機結合，就從機制配套互補的系統層面上進一步提供了抓手，明確了責任，提高了效率。

第二，分類監管與日常監管相結合。注師行業綜合評價的5A分類結果，不僅為專項重點檢查提供了重要的依據，也給日常監管工作明確了不同級次的不同重點。通過自評申報、市級全面復審和省級重點復核等三個綜合評價工作的基本環節，所有參評事務所根據5大類39項指標的自評和復評，強弱優劣，條清理晰，良莠畢現，一目了然。從而給承擔日常監管工作的各級財政部門提供了明確的工作依據，使日常監管工作信息對稱難、定時跟蹤難、有效反饋難的局面大為改觀。

第三，分類監管與其他監督檢查相結合。注師行業綜合評價的5A分類成果，既使相應等級的會計師事務所有了明確的執業質量級次定位，也給社會購買不同等級會計師事務所的會計服務提供質與價的標準。同時也給財政監督部門在開展其他監督檢查業務時，凡涉及行政企事業單位有購買會計師事務所會計服務的，就依據5A分級的不同要求，對該事務所會計服務的質量進行再監督，這樣的有機結合，一舉兩得，既有利于對專項監督業務的質量效率提升，又對相關的會計師事務所的執業質量進行了實時有效的再監督。無論是對完善綜合評價工作，還是促進會計師事務所執業質量提高都起到積極有效的作用。

第四，分類監管與信息化建設相結合。注師行業行政監管信息化建設工作是長久以來一個不大不小的難題,難就難在信息來源渠道不暢。自開展綜合評價分類監管工作以后，信息通道暢通了，信息內容豐富了，定時反饋的有效信息增加了，初步實現對行政監管信息化所期望的信息監管有平臺，信息來源有通道，信息利用有手段，信息反饋有實效。

第五，分類監管與做大做強、推進行業持續健康發展相結合。根據國辦發56號文件的總體精神，推進注師行業做大做強，實現持續健康發展是行政監管工作核心內容和基本目標。因此，分類監督的一個重要的功效就是可以通過政府引導和市場機制的雙重作用，實現注師行業的優化重組，優勝劣汰，使3A級以上的會計師事務所越做越強，越做越好，將優質的市場資源通過政府購買服務和市場有序競爭、公平競爭的方式向3A級以上的優質事務所聚集，將內生機制與外部環境有機結合，對2A級及以下的劣質會計師事務所，通過加大行業監管力度，市場有序淘汰等適當路徑，促使其要么迅速提升，要么自覺退出競爭；要么主動投靠大所強所，實現市場資源優化重組，要么被動苦撐局面，直至被紅牌驅逐或被市場淘汰。從而實現不斷推進注師行業做大做強、持續健康發展的工作目標。■

江蘇省財政廳）