我國地方政府性債務整體風險評估與監管機制研究

●劉 衡 張 超

我國地方政府性債務整體風險評估與監管機制研究

●劉 衡 張 超

我國地方政府性債務的擴張在全球金融危機后進入高潮。2008年，受到金融危機的沖擊，我國經濟增速急劇下滑。為了實現反危機、保增長的戰略，我國政府公布了4萬億元經濟刺激計劃，但中央政府只承擔了其中30%的份額，其他部分則只能靠地方政府和相關企業來解決。為了解決資金來源問題，地方各級政府均成立了 “地方融資平臺”，將大量項目組合打包后用來提高信用評級，獲得銀行貸款。以此為標志，地方政府性債務呈現井噴式擴張。截至2010年年末，按照審計署發布的數據，我國地方政府性債務總額達到107175億元，三年來的擴張速度十分驚人。2012年下半年以來，由于經濟形勢仍然較為疲軟，各地政府為了拉動經濟增長，紛紛制定了規模龐大的投資計劃，其中相當一部分資金以地方政府性債務融資的形式解決，進一步推升了地方政府性債務規模。

目前，地方政府巨大債務規模中所包含的風險已經迫在眉睫，加強地方政府性債務的有效監管已刻不容緩。值得注意的是，近年來地方政府性債務之所以快速膨脹，與長期以來的債務監管機制缺位有著重要關系。然而，如何科學地評估這一債務規模中所含的系統性風險，當前學術界尚存不少爭議。進而如何實現對地方政府性債務的有效監管的討論，也是懸而未決。應該說，這一問題不僅有著重要的理論價值，也存在特殊而迫切的現實意義。為此，從評估當前地方政府性債務的系統性風險入手，認為控制整體債務規模已經刻不容緩。在此基礎上，筆者研究了目前債務監督中所存在的問題，提出了進一步改進債務監管體系的建議，以期對當前債務監管的實際工作有所幫助。

一、當前我國地方政府性債務的系統性風險評估

首先，用債務負擔率這一指標來評估當前全國地方政府性債務的系統性風險。債務負擔率是地方政府性債務風險評估的重要指標，反映了債務存量總規模和國民經濟對于債務的支撐程度。其計算公式為：債務負擔率＝地方政府性債務余額／地方國內生產總值。在國際上關于政府債務可持續性的研究中，大量文獻使用了這一指標來衡量政府的整體債務風險，學界普遍認為，如果某國政府總體的債務水平高于一定比例，則視為其債務水平存在重大風險，從長期來看難以延續。此外，過高的債務率還會損害經濟增長。Reinhart、Ro-goff（2010）在一篇關于近50個國家債務研究的權威文獻中提出，無論發達經濟體還是新興經濟體，政府債務占國內生產總值 （GDP）的比例不可高于90%，否則經濟增速就會快速下降。其邏輯在于，當政府債務占國內生產總值（GDP）的比例過高時，政府繼續借債就可能會產生擠出效應，同時過高的債務負擔還會拖累經濟增長的活力，使該國經濟增長陷入停滯。

在實踐中，通常使用的警戒標準為60%或者90%。歐盟的《馬約》規定，歐洲各國政府債務占當年GDP的比率應原則性維持在60%以下。90%則來源于上文所述 Reinhart、Rogoff（2010）關于債務研究的權威文獻。就我國來說，扣除中央政府（15%—30%）的負債比率后，留給地方政府的負債空間大約為30%—45%,（取相對嚴格的馬約標準）。因此，筆者在分析當前地方政府性債務的整體風險水平，選取地方政府整體債務負擔率的警戒標準時，以30—45%作為地方政府性債務的上限標準。

當前，關于我國地方政府性債務的真實余額，存在多種口徑。如審計署2011年公布的107175億 （截至2010年年末），華泰證券估算的13—16萬億（2013年），財政部前部長項懷誠在演講時提出的20萬億（2013年）等。為了風險評估的權威性、真實性、可靠性以及前后口徑的可比性，本文采取審計署的數據來評估當前債務的系統性風險（如圖1，2011—2012年數據按審計署2013年24號公告計算而得）。

圖1 2008-2012年地方政府性債務余額占GDP的比例

可以看出，盡管2012年我國地方政府性債務總體規模已經達到12萬億元，但是自2008年以來，其占GDP的比例均控制在30%安全線以下，可以說，無論是從國際標準還是按權威文獻來看，當前我國地方政府性債務的總體風險水平是可控的。但是，當前各地方政府均制定了雄心勃勃的投資計劃，將全國各地區的固定資產投資計劃加總后，所需資金超過20萬億元。這些投資計劃所需資金靠地方政府自有財力顯然遠遠不夠，存在巨大的投資缺口，只能以舉債融資的方式加以彌補。在筆者調研的部分市縣地方政府中，預計2013年—2016年，其債務規模仍將保持16%—30%的增長，超過GDP增速，這將對長期的債務可持續性造成影響。因此，采取措施來對地方政府性債務進行有效監管并控制其規模，已經刻不容緩。

二、我國地方政府性債務監管中存在的問題與對策

我國預算法規定，地方政府不可舉債，這一方面迫使地方政府舉債行為隱形化，另一方面也帶來了債務監管機制的缺位，從而產生了如下問題：

（一）舉債主體繁多，統計口徑不一

在目前的地方政府性債務融資行為中，一方面，舉債主體繁多。既包括地方政府、經費補助事業單位、公用事業單位，又包括地方政府通過資產打包組建的地方融資平臺。另一方面，債務種類繁雜。既有通過銀行貸款直接借入的債務；又有因拖欠、擔保等信用形式而間接形成的債務。致使我國地方政府性債務統計口徑不一，整體規模難把握。

（二）權責不等，監管缺位，有效信息缺乏

在我國地方政府性債務的發行和管理過程中，舉債項目的規劃權集中在發改委，貸款與審核的相關權力卻分散于財政部門、發改委、銀監會之間，最后的債務償還仍由財政部門承擔。在財政部門之外，除了人民銀行、銀監會、審計等部門行使一定的監管權外，人大和社會監督基本處于無所作為的狀態。而政府財務報告及預決算報告制度的不完善更是直接造成了相關債務信息的模糊與缺失。

（三）相關法律法規缺失，需建立健全地方政府性債務管理的法律法規

我國現行的法律、法規未賦予地方政府自主發債的權限，而地方政府從經濟社會發展的實際需要出發，又存在強烈的舉債需求，這時，相關法律、法規的缺位成為地方政府性債務融資無限擴大的誘因。目前已有四個發達省（市）實行了自行發債試點，在此尚未在全國范圍內普遍推行之際，必須盡快建立健全地方政府性債務管理的法律、法規。在規則層面：一是要強化平衡預算規則，在強調地方政府經常性預算保持平衡的同時，由中央政府制定地方財政的赤字限額，對超出限額的地方政府堅決禁止發債。二是要建立和完善地方政府財務信息披露的法律和準則，規范政府財務信息的披露。三是要賦予地方政府自主發債的權限，允許其在合理范圍內自行發行債券，以實現地方政府性債務管理的正常化、法制化、陽光化運行。

三、進一步完善地方政府性債務監管機制的建議

（一）統一地方政府性債務的統計口徑

目前在地方政府性債務形式多元化的發展趨勢下，地方政府性債務的統計口徑存在著顯著差異。其中，財政部門的統計一般來說只包含各級政府部門的直接債務和擔保債務，而審計部門的統計口徑還包括了地方投融資平臺以及公共事業單位的債務。十八屆三中全會提出，要編制全國和地方資產負債表，為了保證地方政府資產負債表編制的準確性和權威性，首先就要統一地方政府性債務的口徑。對于地方投融資平臺的債務，建議根據具體性質進行劃分，其中政策性建設項目的債務應劃歸為政府債務，純經營性建設項目的債務則應劃歸為企業自身債務。對于學校、醫院等公共事業單位的債務，其自身收入能夠覆蓋的部分，應劃歸為單位自有債務，余出的部分，建議統一劃入地方政府性債務范疇。

（二）健全地方政府性債務的監督機制

1、將政府性債務列入預算管理，強化地方人大對地方政府性債務的監管。人大是我國的最高權力機關，擁有財政預決算的審批權。但是由于我國現行《預算法》規定，地方政府按照量入為出的原則編制預算，不列赤字，不可自行發債，因而也沒有提出地方人大在債務監管中應當起到何種作用，這使得人大在債務監管中事實上處于一種無所作為的狀態。各級政府部門、地方投融資平臺以及公共事業單位舉債時均不需通過人大審批，但償債時卻在財政預算中列支，這嚴重弱化了人大財政預算審批及監督的效果，也不利于政府債務的監管。因此，筆者認為，應當將地方政府性債務列入預算統一管理，強化地方人大或其常委會在債務審批與監管方面的作用：一方面，地方政府代表人民舉債，其風險與后果的承擔者皆為地方公眾。人大作為公眾的代表理應享有知情權，討論權與最終決定的權力，同時人大也能更好的表達公眾偏好，督促地方政府合理使用債務資金，提供公眾急需的公共物品和服務；另外一方面，在對債務的跟蹤評價方面，地方人大有其先天的信息優勢，應發揮這一優勢，開展對債務資金的使用的事前論證和事后評價，通過詢問和質詢等方式跟蹤債務資金投向項目的進度，確保債務資金得到有效利用，從而杜絕尋租浪費，合理控制債務規模。

2、充分發揮審計部門的監督職能。在我國特殊的行政體制架構下，審計部門隸屬于各級政府，致使審計部門對地方政府性債務的審查很難擺脫形式化，審計應有的監督職能受到了不同程度的限制。在西方議會制體制下，由于審計機關只對議會負責，獨立于政府，審計的獨立性和嚴肅性得到了基本的保障。因此，借鑒西方審計監督的先進經驗，建議在我國政府機構的下一步改革中，可考慮把各級審計部門隸屬于各級人大及其常委會，在保證審計工作獨立開展的同時，充分發揮審計部門對地方政府性債務的獨立監督職能，并進一步強化各級人大對審計部門審計工作的監督執行。

3、積極引入全方位的社會監督機制。社會監督能夠有效彌補行政監督和審計監督的不足，提高政府舉債的規范性。通過借鑒其他國家的成功經驗，在建立全方位的地方債務社會監督機制過程中，必須同時兼顧市場監督和公眾監督兩個方面。一方面，建議可考慮積極引進標準普爾、穆迪等世界知名的信用評級機構來對中國地方公債進行信用評級；同時可積極嘗試建立地方公債保險制度，引入保險公司參與地方債環節，增強地方公債的信用。另一方面，由于地方政府性債務從發行、使用再到償還的整個環節，都與廣大人民群眾的切身利益相關，因此，把廣大人民群眾納入到地方政府性債務的監督體系中來，不僅可以充分調動其參與政府管理的積極性，也是發展社會主義民主政治的本質要求。首先，要積極建立有各方代表參加的地方債發行聽證程序，使公共決策的結果更加合理、合民意；其次，要建立一個可以隨時發布地方政府性債務運行情況的網絡平臺，鼓勵廣大民眾對地方債的管理工作提出建議和意見，適當給予物質獎勵。

（三）改變當前GDP為綱的政績考核機制

分權體制內嵌的政治考核機制，迫使地方政府之間產生強烈的經濟增長（GDP）競爭，在某種程度上也加劇了地方政府“舉債建設”等行為；促使官員過度關注任期內經濟增長速度，而忽視長期債務累積可能帶來的巨大風險；導致各級地方政府產生對搶奪資源的無序競爭，不僅造成地方政府背負大量債務進行基礎環境建設，也鼓勵其降低土地資源收入的使用效率。調研地市中大多存在降低土地成本價格以吸引資本的行為，尤其是工業企業用地出讓基本沒有收益。土地資源收入使用效率下降，直接導致地方政府原本沉重的債務負擔雪上加霜。

發展并不等同于增長，改革對地方官員以GDP為綱的考核機制，是防范地方債務風險的重要制度措施。首先，必須確立以“質量”為核心的發展考核機制，不能單以官員任期內的經濟增長速度和財政收入增長速度作為決定地方官員升遷的唯一依據，而是要同時評估經濟增長背后是否隱藏負面的長期風險。其次，建立專門的地方債務審計機構，對各級地方政府相關債務的可持續性償付能力進行合理評估，將其納入地方官員目標責任考核機制。最后，應該適當增加民眾監督和民主力量在地方官員政績考核中的比重。■

中南財經政法大學財政稅務學院）

國家社科基金重大項目“地方政府性債務管理和風險防范研究”【編號：12&ZD047】）