跨年度預算平衡機制視野下的財政監督制度優化

●馬蔡琛

跨年度預算平衡機制視野下的財政監督制度優化

●馬蔡琛

在現時的中國，面對已然達到十多萬億規模的政府財政資金，如何才能“把好鋼用在刀刃上”？如何保證預算資金沐浴在公開透明的陽光之下？如何實現“依法用好百姓錢”的政府理財目標？這些常話常新的議題已然成為現代國家治理必須正面回應的重要時代命題。或許可以這樣說，只有建立起“公開透明、科學規范、廉潔高效、完整統一”的現代財政監督制度體系，實現建設責任政府、高效政府、廉潔政府的改革目標，才具備可操作的制度基石。針對當前全面深化改革中提出的“建立跨年度預算平衡機制”這一全新命題，探討如何構建與之相適應的新型財政監督機制，無疑具有重要的理論價值與現實意義。

一、跨年度預算平衡機制的政策含義

在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次明確提出“建立跨年度預算平衡機制”的改革方向。2014年8月，全國人大常委會審議通過的新預算法中，進一步明確了“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”的具體要求。

2014年9月，國務院頒布了《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發【2014】45號），相對系統地詮釋了跨年度預算平衡機制的政策含義與操作要點：根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。中央一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字并在經全國人大或其常委會批準的國債余額限額內發債平衡。地方一般公共預算執行中如出現超收，用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如采取上述措施后仍不能實現平衡，省級政府報本級人大或其常委會批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，并在下一年度預算中歸還。

二、跨年度預算平衡機制下的財政監督制度優化

跨年度預算平衡機制作為一種周期性平衡準則，試圖以經濟周期來代替財政年度，并不要求財政收支在每一年度內的平衡，而是強調在一個經濟周期中的動態預算平衡。然而，作為一項新生事物，對于跨年度預算平衡機制的作用原理，仍需辯證認識，以免重蹈某些國家因之而陷于赤字財政的覆轍。

（一）針對經濟周期預測準確性的財政監督

周期性預算平衡準則的假設前提是，經濟周期中衰退與高漲的深度和持續時間，具有某種相對典型的對稱性特征。唯有如此才有望將盈補虧，以實現一個經濟周期內的預算平衡。然而，現實的經濟周期往往呈現較為突出的非對稱性，經常是一個較長的經濟衰退時期之后，才緩慢地步入經濟繁榮階段。由于在經濟低谷期間積累了大量的財政赤字，如欲實現周期性預算平衡或跨年度預算平衡，就不得不在經濟繁榮階段，實施具有較強力度的緊縮性財政政策，從而實現足以彌補赤字的預算盈余。然而，在實踐中，這種做法卻很容易導致經濟運行因緊縮政策而重回低谷。美國在20世紀50年代就曾實行這一政策，卻導致了長達多年的“艾森豪威爾停滯”（Eisenhowerstagnation）。

同時，經濟周期是處于高漲還是衰退階段，其相應判斷是否準確，往往具有事后追溯性的特點。而預測經濟周期波峰與谷底的幅度，則更加困難。但預算決策內生具有的事先預測特點，決定了實行跨年度預算平衡機制需要具備較高的決策水平，一旦預測失誤往往會造成較為嚴重的后果。如何加大對經濟周期預測準確性的監督，這為當代中國的財政監督工作，提出了一個近乎嶄新的命題。

在各國預算管理實踐中，越是基層的政府預算決策，出于節約決策成本的考慮，往往傾向于采用較為簡便易行的預測技術，其預測過程也較為隨意。例如，在美國，除了較大規模的政府之外，地方政府中的財政預測往往是非常不正規的。這就使得基層政府的跨年度預算平衡機制的構建，蘊含著較多的財政風險元素。上一年度形成的財政赤字，在后續年度能否得到及時彌補，往往也頗具疑問。這就需要加強針對經濟周期波動區間和幅度的財政監督力度。當然，這已然遠遠超出傳統財政合規性監督的范疇，更多涉及到對監督人員業務技能方面的挑戰，也只能是一個漸推漸進的過程。

（二）針對政府官員道德風險的財政監督

由于道德風險的存在，某屆政府官員（尤其在地方政府層面）可能在任期內支出過多而導致巨額赤字，卻將赤字彌補的任務拖延給繼任者負責。同時，如前所述，經濟周期的確定往往具有事后性。也就是說，往往只有待周期結束后，才能較為清晰地辨別在哪一時點進入繁榮、何時又是經濟衰退的開始。這種預測上的困難，進一步誘發了預算決策者的道德風險。加之，長期以來形成的“新官不理舊賬”的潛規則，愈發使得這種道德風險從可能變為現實。

因此，需要進一步加強對政府官員的離任審計監督，建立政府性債務的永續責任追究機制。同時，還可以在基層政府預算管理中，嘗試建立官員任期內的預算平衡考核機制，將“任期內預算平衡”作為官員政績考核的基礎性指標，實行任期內赤字財政“一票否決”制度，進一步樹立勤儉理財的現代財政管理理念，從而在機制設計上化解相應的道德風險問題。

（三）突出資本性支出的財政監督

在政府內部財政預算權力的分布問題上，發達經濟體的行政預算權大多集中于一個核心預算機構 （如美國的OMB、日本的財務省等），以提升行政管理的效能。然而，在包括中國在內的某些發展中國家或轉型經濟體，名義上的核心預算機構（如財政部）通常只負責經常性預算（operatingbudget）的決策，而建設性預算 （大體相當于資本預算，capitalbudget）則往往由發展與改革部門來負總責。在現實中，不僅各級發改委擁有規模多達數千億元的海量“切塊資金”（被媒體戲稱為口袋預算），各級科技、教育等部門也不同程度地擁有一定的自由裁量資金，從而嚴重肢解了政府預算的管理權能，加劇了預算碎片化的趨勢。

此外，由于我國的政府預算超收已然超出了一次性因素、政策性因素等導致的偶發性超收范疇，而具有某種機制性超收的特點。在現實預算管理中，由于超收資金處于上一年預算和下一年預算均難以涵蓋的“三不管”境地，從而形成了“預算超收”轉化為“預算超支”的“直通車”機制。鑒于地方政府強烈的預算超收沖動，各類預算超收收入往往不會按照規定用于彌補財政赤字，而是轉化為某些形象工程類的年終突擊花錢項目。因此，需要加大對于人為低估預算收入、征收過頭稅等非理性超收行為的打擊力度，杜絕地方政府追求預算超收的誘因。在實踐中，針對大規模預算超收（如預算執行偏離度超過10%以上），可以相應扣減均衡性轉移支付的數額，從而建立預算超收的內生約束機制。

（四）“年度預算平衡”與“跨年度預算平衡”的“雙堅持”戰略

結合目前河北省和河南省焦作市的中長期預算改革試點，未來普遍推行的中期財政規劃，很可能選擇三年滾動周期，而我國的國民經濟和社會發展計劃是五年周期，二者在覆蓋時間上的不匹配，將會影響中期財政規劃的作用效果。此外，如果將政府換屆周期也考慮在內的話，三者的周期錯配影響可能會更大，而將上述三種周期理順則殊非易事。

根據亞洲開發銀行的觀點，建立中期財政規劃應具備經濟運行穩定、可靠的宏觀經濟預測能力、良好的預算紀律性等前提條件。從發展中國家和轉軌國家的經驗來看，由于上述條件往往不完全具備，這些國家引入中期財政規劃的成功案例并不多見。因此，如果在跨年度預算平衡機制之操作原理，尚未妥為參通解透的情況下，就輕易放棄年度預算平衡準則，而在經濟周期性運行中，又未能將盈補虧、確保預算平衡，這就容易引發赤字財政、嚴重通貨膨脹的不良后果。

因此，至少在一定時期內，需要采用“年度預算平衡準則”與“跨年度預算平衡機制”的“雙堅持”戰略。只有待兩種預算平衡機制的雙軌并行確無問題之后（而不是之前），才可以全面施行跨年度預算平衡機制。■

南開大學經濟學院）

(本文系國家社科基金重大項目 “我國預算績效指標框架與指標庫建設研究”〈項目編號：12&ZD198〉；國家社科基金一般項目“我國預算制度的演化與改進研究”〈項目編號：12BJY134〉；教育部人文社會科學研究規劃基金項目“公共預算監督績效的行為經濟學分析”〈項目編號：12YJA790097〉的階段性研究成果)