財(cái)政分權(quán)下中國戶籍制度功能的理論分析

●劉大帥 宋 羽

財(cái)政分權(quán)下中國戶籍制度功能的理論分析

●劉大帥 宋 羽

始于上世紀(jì)80年代的戶籍制度改革的進(jìn)展一直較為緩慢，雖然戶籍制度對(duì)于人口流動(dòng)的限制趨于弱化，但附著于戶籍制度上的福利分配功能仍然固化。依據(jù)戶籍提供公共服務(wù)源于地方政府所面臨的激勵(lì)，一方面以較高的戶籍價(jià)值吸引高稟賦人口流入，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收的目的；另一方面以戶籍制度作為身份甄別機(jī)制將本地非戶籍人口排除在享受特定公共服務(wù)的范圍之外，以盡量壓縮財(cái)政支出責(zé)任。戶籍制度功能的特殊性使中國的人口流動(dòng)與西方傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論產(chǎn)生了沖突，并引起了傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論在中國的適用性問題。本文結(jié)合財(cái)政分權(quán)理論對(duì)中國地方政府面臨的激勵(lì)作用和戶籍制度的功能進(jìn)行了分析，并為矯正地方政府激勵(lì)、促進(jìn)戶籍制度改革提出了相應(yīng)的政策建議。

一、中國式財(cái)政分權(quán)中地方政府面臨的雙重激勵(lì)

第一代財(cái)政分權(quán)理論（FGFF）在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上假設(shè)政府是一個(gè)追求公民整體福利最大化的組織，在此前提下討論不同層次政府的職能分工及財(cái)政工具的配置問題。第二代財(cái)政分權(quán)理論 （SGFF）在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上，對(duì)政府作出了更為貼合實(shí)際的假設(shè)，即政府是由追求個(gè)人利益最大化的官員組成的，因此其行為目標(biāo)并不一定滿足整體社會(huì)福利最大化的要求，進(jìn)而第二代財(cái)政分權(quán)理論將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了地方政府的激勵(lì)問題。西方國家財(cái)政分權(quán)下，地方民選政府的激勵(lì)主要來自于選民和競爭性的其他同級(jí)政府。根據(jù)選舉的規(guī)則，地方政府財(cái)政政策的制定和執(zhí)行一般都反映著中間投票人的偏好。同時(shí)，由于面對(duì)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，單個(gè)地方政府就像市場中作為價(jià)格接受者的單個(gè)廠商一樣，其財(cái)政行為也要受到其他地方政府行為的影響。在財(cái)政分權(quán)下，地方政府相互之間的競爭不可避免，但這種競爭正如蒂布特（1956）的模型中所揭示的那樣，競爭的根本目的在于滿足本地居民的偏好。由于居民的稟賦存在差異進(jìn)而其偏好也存在異質(zhì)性，地方政府將針對(duì)自身的目標(biāo)人群提供不同的稅收和公共品供給組合。

中國的財(cái)政分權(quán)是中央政府主導(dǎo)下的分權(quán)，在垂直、集權(quán)的行政管理體制下，中央政府始終在政治上保持對(duì)地方的絕對(duì)權(quán)威，主要表現(xiàn)為各級(jí)地方官員的任免和升遷均由上級(jí)政府考核決定。由于信息和監(jiān)督問題的存在，財(cái)政分權(quán)下中央為了減少信息租金而采取了強(qiáng)激勵(lì)的方式，即將考核指標(biāo)確定為較容易被中央觀察到的任務(wù)上，比如GDP增速、財(cái)政收入等指標(biāo)。但是，強(qiáng)激勵(lì)的考核方式又會(huì)與地方政府任務(wù)的多維性產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致地方將主要精力用于中央考核指標(biāo)，而忽視了其他任務(wù)。并且，中國的地方政府間同樣存在著激烈的競爭，但競爭的目的是提升自身在中央考核下的相對(duì)績效排名。地方居民對(duì)于公共品尤其是與本地經(jīng)濟(jì)增速不直接相關(guān)的民生性公共服務(wù)的偏好和需求難以成為地方政府激勵(lì)的主要影響因素。雖然這一情況正在隨著中央對(duì)民生重視程度的提高而得到改善，但地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。因此，在政府官員交流制度和任期的約束下，由地方官員所組成的政府激勵(lì)主要來自于政治晉升激勵(lì)與短期的財(cái)政利益。

二、財(cái)政分權(quán)下戶籍制度功能的理論分析

地方政府依據(jù)戶籍提供公共服務(wù)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立和完善，戶籍制度的福利分配功能并未消失，而是呈現(xiàn)固化的趨勢。從財(cái)政分權(quán)的角度看，戶籍制度的功能既存在有效率的一面，更存在重大的效率損失。

（一）戶籍制度的有效性

第一代財(cái)政分權(quán)理論對(duì)于中央和地方政府間的職能分工進(jìn)行了原則性的概括，并認(rèn)為在符合效率的前提下，公共服務(wù)應(yīng)該由最低層級(jí)的政府來提供。從我國中央與地方政府的支出結(jié)構(gòu)和范圍來看，地方政府尤其是基層政府承擔(dān)了大多數(shù)民生性公共服務(wù)提供的責(zé)任，甚至早已超出財(cái)政分權(quán)理論的效率要求（對(duì)于地方政府提供諸如社會(huì)保障等全國性公共產(chǎn)品而言）。地方政府提供的公共服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，人口流動(dòng)會(huì)產(chǎn)生利益外溢的正財(cái)政外部性，比如在某地接受義務(wù)教育的人在成年后遷往其他地區(qū)就業(yè)等。地方政府存在“搭便車”的激勵(lì)，希望其他地區(qū)多提供從而減輕自己的財(cái)政支出壓力。同時(shí)，人口流動(dòng)還會(huì)造成公共服務(wù)供給水平較高的地區(qū)出現(xiàn)公共品消費(fèi)的擁擠性問題。中央政府為激勵(lì)地方政府提供充足的公共服務(wù)會(huì)傾向于設(shè)置人口流動(dòng)障礙；地方政府為避免公共品消費(fèi)的擁擠問題，也會(huì)傾向于設(shè)置人口流動(dòng)的障礙。從這個(gè)角度分析，戶籍制度是有效的。

由于戶籍遷移的限制相對(duì)較多，地方政府依據(jù)戶籍提供公共服務(wù)可以大大減輕公共品消費(fèi)的擁擠程度。戶籍人口一般具有比流動(dòng)人口更強(qiáng)的穩(wěn)定性，是地方政府獲取民意的目標(biāo)群體。在中央政府不斷關(guān)注民生的背景下，戶籍人口對(duì)公共服務(wù)的滿意度，在更大權(quán)重上影響著地方政府的行為決策。因此，依據(jù)戶籍提供公共服務(wù)也符合地方政府的政治激勵(lì)。

（二）戶籍制度的效率損失

財(cái)政分權(quán)下地方政府間的競爭都可以歸結(jié)到財(cái)政競爭的范疇內(nèi)，美國政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)（ACIR）1991年的一份報(bào)告將財(cái)政競爭定義為：政府間所進(jìn)行的為了贏得一些稀缺的有價(jià)值資源，或者避免一種特別成本的財(cái)政競賽。在中國地方政府面臨雙重激勵(lì)的前提下，具備特殊功能的戶籍制度成為了地方政府間財(cái)政競爭的“有力”工具，使得我國的財(cái)政競爭以不同于發(fā)達(dá)國家的形式展開，且其激烈程度遠(yuǎn)非國外可比。由于存在民選的地方政府和統(tǒng)一的要素市場，西方發(fā)達(dá)國家的地方政府財(cái)政競爭具備自動(dòng)平衡的穩(wěn)定機(jī)制。具體原理為：在以財(cái)產(chǎn)稅為公共服務(wù)融資的前提下，地方政府會(huì)競相采用低稅率來吸引富人流入，豐富的稅源和低稅率的組合能夠保證較高的公共服務(wù)供給水平。但由于窮人能夠跟隨富人遷移，低稅率會(huì)因?yàn)楦F人的增多而難以為繼。特定的轄區(qū)中，由于財(cái)富差異的存在，轄區(qū)內(nèi)小于人均財(cái)富水平的人口占大多數(shù)，即窮人占多數(shù)。如果稅率提高，稅收收入的大部分將來源于富人，而財(cái)產(chǎn)水平低于平均水平的大多數(shù)窮人將因?yàn)楣卜?wù)增加而帶來凈收益。在多數(shù)票規(guī)則和遷入的窮人具有投票權(quán)的基礎(chǔ)上，地方政府將傾向于提高稅率，但這又會(huì)對(duì)富人形成擠出效應(yīng)。因此，地方政府之間經(jīng)過反復(fù)博弈后，財(cái)政競爭的均衡稅率不會(huì)出現(xiàn)“撲向底部”的無效率，而是維持在一個(gè)有效的水平，從而保證溫和的財(cái)政競爭的展開。

然而，中國的戶籍制度會(huì)破壞上述財(cái)政競爭的自動(dòng)平衡機(jī)制，具體原理如下：地方政府面臨雙重的激勵(lì)，依據(jù)戶籍提供公共服務(wù)使得各地的戶籍具備了不同的價(jià)值，地方政府以戶籍為工具展開競爭，目的在于吸引高稟賦人口（資金和人力資本）流入本地，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政增收。雖然低稟賦人口（對(duì)應(yīng)平衡機(jī)制中的窮人）能夠隨高稟賦人口（對(duì)應(yīng)平衡機(jī)制中的富人）流動(dòng)，但由于低稟賦人口不能獲得流入地的戶籍，從而不能在當(dāng)?shù)叵硎芟鄳?yīng)的公共服務(wù)和投票權(quán)。

這里還有兩個(gè)前提條件與發(fā)達(dá)國家財(cái)政競爭明顯不同，即中國地方政府不具備稅收立法權(quán)以及稅率的調(diào)整權(quán)，且地方政府不以財(cái)產(chǎn)稅為公共服務(wù)融資。地方政府不能隨意調(diào)整財(cái)產(chǎn)稅稅率，即便能夠調(diào)整也與公共服務(wù)提供之間的關(guān)聯(lián)度較弱。地方政府間的財(cái)政競爭均衡并不表現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)稅的稅率上，而是表現(xiàn)在入戶門檻設(shè)置上，即跨過入戶門檻的流動(dòng)人口所帶來的本地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政利益增量足以抵消其進(jìn)入所帶來的“擁擠成本”。“商品糧”戶口買賣、投資和購房入戶的“藍(lán)印戶口”政策、吸引人才的“人才居住證”制度等成為了不同時(shí)期、不同地區(qū)的地方政府展開財(cái)政競爭的具體戶籍手段。同時(shí)，中國產(chǎn)生大規(guī)模的人口流動(dòng) （2012年流動(dòng)人口為2.36億）的原因主要在于各地區(qū)間的就業(yè)收入差距，而非公共服務(wù)差距。因此，即便是存在戶籍制度的限制，流動(dòng)人口的規(guī)模依然龐大，這為地方政府利用戶籍展開激烈的競爭創(chuàng)造了絕佳的外部環(huán)境。地方政府間利用戶籍吸引高稟賦人口的同時(shí)并不過于擔(dān)心低稟賦勞動(dòng)力缺乏影響本地的經(jīng)濟(jì)增長，從而通過戶籍制度增加財(cái)政競爭的收益。地方政府依據(jù)戶籍將低稟賦流動(dòng)人口排除在本地公共服務(wù)供給范圍之外，并且因?yàn)榱鲃?dòng)人口沒有公共服務(wù)配置決策的投票權(quán)，從而降低了財(cái)政競爭的成本。可見，戶籍制度使得“用腳投票”和“用手投票”機(jī)制弱化，加上我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，各地的戶籍價(jià)值差異明顯。因此，戶籍制度使得財(cái)政競爭趨于激烈化，財(cái)政競爭均衡的出現(xiàn)被大大推遲。

雖然依賴于戶籍制度的財(cái)政競爭激化有助于地方政府尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長，但戶籍制度是對(duì)人口流動(dòng)的直接行政干預(yù)，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了諸多效率損失。第一，入戶門檻的設(shè)置與各類型勞動(dòng)力優(yōu)化配置之間產(chǎn)生了矛盾。對(duì)于一個(gè)城市而言不僅需要具備高學(xué)歷的腦力勞動(dòng)者，更需要大量的體力勞動(dòng)者為各項(xiàng)服務(wù)業(yè)做出貢獻(xiàn)。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)入戶門檻較高，面對(duì)“購房入戶”和“人才入戶”，低稟賦流動(dòng)人口很難加入流入地戶籍，這就對(duì)低稟賦的體力勞動(dòng)者流入城市形成一定障礙，影響了不同類型勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。隨著財(cái)政競爭的激化，“民工荒”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)就是典型的例證。第二，入戶門檻的設(shè)置導(dǎo)致地區(qū)間人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，加劇了地區(qū)間的財(cái)政不均衡。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口流動(dòng)到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，但不能加入流入地戶籍，從而不能在工作地享受基本的公共服務(wù)。勞動(dòng)年齡人口（年輕人）對(duì)于公共服務(wù)的依賴性較弱，構(gòu)成流動(dòng)人口的主體，而老人和兒童對(duì)公共服務(wù)的依賴性較強(qiáng)，只能留守在欠發(fā)達(dá)的戶籍地。人口大規(guī)模流動(dòng)導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的人口負(fù)擔(dān)比降低，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口負(fù)擔(dān)比上升。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政競爭的加劇使發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的財(cái)政能力差異越拉越大。第三，入戶門檻的設(shè)置扭曲了人力資本投資決策。激烈的財(cái)政競爭使得各地入戶門檻對(duì)于學(xué)歷要求隨之提升，人們?yōu)榱孙@示自己的人力資本類型，存在過度投資的沖動(dòng)，從而產(chǎn)生兩方面的效率損失。一是過度投資的人力資本超出工作崗位的需求，形成資源浪費(fèi)；二是人力資本過度投資誘發(fā)高等教育資源配置無效率，并產(chǎn)生學(xué)生素質(zhì)下降的嚴(yán)重后果。

三、結(jié)論及建議

綜合上述分析，可以認(rèn)為中國地方政府面臨雙重激勵(lì)，依據(jù)戶籍提供公共服務(wù)并依托戶籍展開激烈的財(cái)政競爭符合地方政府的政治利益和財(cái)政利益。僅從效率而言，戶籍制度存在有效性，同時(shí)也引發(fā)了諸多效率損失，但整體上弊大于利。原因在于戶籍制度雖然存在有效性，但是這種有效性并非必須依靠戶籍制度才能實(shí)現(xiàn)。例如，為了防止窮人的“搭便車”行為和減輕地方公共品的擁擠性，美國則采取了 “財(cái)政分區(qū)”（遷入居民必須消費(fèi)一定面積的房產(chǎn)才能具備享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)的資格）的辦法。財(cái)政分區(qū)使人們在面對(duì)不同的稅收和公共服務(wù)組合時(shí)，能夠依據(jù)自身?xiàng)l件做出理性選擇，從而有助于人口的有序流動(dòng)，強(qiáng)化了“用腳投票”機(jī)制。戶籍制度是人為的對(duì)人口流動(dòng)實(shí)施行政干預(yù)，限制了“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用。如果考慮公平的話，戶籍制度所隱含的公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象違背了人們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等的基本原則，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與和諧形成巨大沖擊。因此，無論是基于效率還是公平的考慮，戶籍制度改革都已成必然。

結(jié)合財(cái)政分權(quán)理論，為矯正地方政府激勵(lì)，促進(jìn)戶籍制度改革，提出如下兩點(diǎn)建議：一是優(yōu)化設(shè)計(jì)地方政府官員的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，淡化GDP和財(cái)政收入激勵(lì)，突出轄區(qū)居民公共服務(wù)滿意度考核，并區(qū)分不同類型的流動(dòng)人口，將常住型流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的滿意度納入考核體系。二是完善現(xiàn)行財(cái)政體制，使之適應(yīng)人口流動(dòng)的要求。事權(quán)劃分上，明確各級(jí)政府所承擔(dān)的流動(dòng)人口公共服務(wù)支出責(zé)任，中央政府適當(dāng)上收部分財(cái)政外溢性較大的事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等。稅制設(shè)計(jì)上，由“生產(chǎn)偏好型”稅制向“消費(fèi)偏好型”轉(zhuǎn)變，激勵(lì)地方政府通過滿足常住人口的公共服務(wù)需求來優(yōu)化本地消費(fèi)市場，從而增加稅基，而不是過分依賴于投資的競爭而對(duì)低稟賦流動(dòng)人口的公共服務(wù)置之不理。轉(zhuǎn)移支付上，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付的因素法和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金管理辦法，并將二者各自的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行結(jié)合，使財(cái)力的二次分配重點(diǎn)考慮人口流動(dòng)下公共服務(wù)均等化問題，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)力配置隨人走。■

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、石家莊學(xué)院）