財政分權下中國戶籍制度功能的理論分析

●劉大帥 宋 羽

財政分權下中國戶籍制度功能的理論分析

●劉大帥 宋 羽

始于上世紀80年代的戶籍制度改革的進展一直較為緩慢，雖然戶籍制度對于人口流動的限制趨于弱化，但附著于戶籍制度上的福利分配功能仍然固化。依據戶籍提供公共服務源于地方政府所面臨的激勵，一方面以較高的戶籍價值吸引高稟賦人口流入，可以促進經濟增長進而實現財政增收的目的；另一方面以戶籍制度作為身份甄別機制將本地非戶籍人口排除在享受特定公共服務的范圍之外，以盡量壓縮財政支出責任。戶籍制度功能的特殊性使中國的人口流動與西方傳統的財政分權理論產生了沖突，并引起了傳統財政分權理論在中國的適用性問題。本文結合財政分權理論對中國地方政府面臨的激勵作用和戶籍制度的功能進行了分析，并為矯正地方政府激勵、促進戶籍制度改革提出了相應的政策建議。

一、中國式財政分權中地方政府面臨的雙重激勵

第一代財政分權理論（FGFF）在福利經濟學的基礎上假設政府是一個追求公民整體福利最大化的組織，在此前提下討論不同層次政府的職能分工及財政工具的配置問題。第二代財政分權理論 （SGFF）在信息經濟學的基礎上，對政府作出了更為貼合實際的假設，即政府是由追求個人利益最大化的官員組成的，因此其行為目標并不一定滿足整體社會福利最大化的要求，進而第二代財政分權理論將研究重點轉向了地方政府的激勵問題。西方國家財政分權下，地方民選政府的激勵主要來自于選民和競爭性的其他同級政府。根據選舉的規則，地方政府財政政策的制定和執行一般都反映著中間投票人的偏好。同時，由于面對生產要素的自由流動，單個地方政府就像市場中作為價格接受者的單個廠商一樣，其財政行為也要受到其他地方政府行為的影響。在財政分權下，地方政府相互之間的競爭不可避免，但這種競爭正如蒂布特（1956）的模型中所揭示的那樣，競爭的根本目的在于滿足本地居民的偏好。由于居民的稟賦存在差異進而其偏好也存在異質性，地方政府將針對自身的目標人群提供不同的稅收和公共品供給組合。

中國的財政分權是中央政府主導下的分權，在垂直、集權的行政管理體制下，中央政府始終在政治上保持對地方的絕對權威，主要表現為各級地方官員的任免和升遷均由上級政府考核決定。由于信息和監督問題的存在，財政分權下中央為了減少信息租金而采取了強激勵的方式，即將考核指標確定為較容易被中央觀察到的任務上，比如GDP增速、財政收入等指標。但是，強激勵的考核方式又會與地方政府任務的多維性產生沖突，導致地方將主要精力用于中央考核指標，而忽視了其他任務。并且，中國的地方政府間同樣存在著激烈的競爭，但競爭的目的是提升自身在中央考核下的相對績效排名。地方居民對于公共品尤其是與本地經濟增速不直接相關的民生性公共服務的偏好和需求難以成為地方政府激勵的主要影響因素。雖然這一情況正在隨著中央對民生重視程度的提高而得到改善，但地方政府的激勵結構并未發生根本性轉變。因此，在政府官員交流制度和任期的約束下，由地方官員所組成的政府激勵主要來自于政治晉升激勵與短期的財政利益。

二、財政分權下戶籍制度功能的理論分析

地方政府依據戶籍提供公共服務是計劃經濟條件下推行重工業優先發展戰略的產物，但隨著市場經濟的確立和完善，戶籍制度的福利分配功能并未消失，而是呈現固化的趨勢。從財政分權的角度看，戶籍制度的功能既存在有效率的一面，更存在重大的效率損失。

（一）戶籍制度的有效性

第一代財政分權理論對于中央和地方政府間的職能分工進行了原則性的概括，并認為在符合效率的前提下，公共服務應該由最低層級的政府來提供。從我國中央與地方政府的支出結構和范圍來看，地方政府尤其是基層政府承擔了大多數民生性公共服務提供的責任，甚至早已超出財政分權理論的效率要求（對于地方政府提供諸如社會保障等全國性公共產品而言）。地方政府提供的公共服務具有準公共物品的性質，人口流動會產生利益外溢的正財政外部性，比如在某地接受義務教育的人在成年后遷往其他地區就業等。地方政府存在“搭便車”的激勵，希望其他地區多提供從而減輕自己的財政支出壓力。同時，人口流動還會造成公共服務供給水平較高的地區出現公共品消費的擁擠性問題。中央政府為激勵地方政府提供充足的公共服務會傾向于設置人口流動障礙；地方政府為避免公共品消費的擁擠問題，也會傾向于設置人口流動的障礙。從這個角度分析，戶籍制度是有效的。

由于戶籍遷移的限制相對較多，地方政府依據戶籍提供公共服務可以大大減輕公共品消費的擁擠程度。戶籍人口一般具有比流動人口更強的穩定性，是地方政府獲取民意的目標群體。在中央政府不斷關注民生的背景下，戶籍人口對公共服務的滿意度，在更大權重上影響著地方政府的行為決策。因此，依據戶籍提供公共服務也符合地方政府的政治激勵。

（二）戶籍制度的效率損失

財政分權下地方政府間的競爭都可以歸結到財政競爭的范疇內，美國政府間關系咨詢委員會（ACIR）1991年的一份報告將財政競爭定義為：政府間所進行的為了贏得一些稀缺的有價值資源，或者避免一種特別成本的財政競賽。在中國地方政府面臨雙重激勵的前提下，具備特殊功能的戶籍制度成為了地方政府間財政競爭的“有力”工具，使得我國的財政競爭以不同于發達國家的形式展開，且其激烈程度遠非國外可比。由于存在民選的地方政府和統一的要素市場，西方發達國家的地方政府財政競爭具備自動平衡的穩定機制。具體原理為：在以財產稅為公共服務融資的前提下，地方政府會競相采用低稅率來吸引富人流入，豐富的稅源和低稅率的組合能夠保證較高的公共服務供給水平。但由于窮人能夠跟隨富人遷移，低稅率會因為窮人的增多而難以為繼。特定的轄區中，由于財富差異的存在，轄區內小于人均財富水平的人口占大多數，即窮人占多數。如果稅率提高，稅收收入的大部分將來源于富人，而財產水平低于平均水平的大多數窮人將因為公共服務增加而帶來凈收益。在多數票規則和遷入的窮人具有投票權的基礎上，地方政府將傾向于提高稅率，但這又會對富人形成擠出效應。因此，地方政府之間經過反復博弈后，財政競爭的均衡稅率不會出現“撲向底部”的無效率，而是維持在一個有效的水平，從而保證溫和的財政競爭的展開。

然而，中國的戶籍制度會破壞上述財政競爭的自動平衡機制，具體原理如下：地方政府面臨雙重的激勵，依據戶籍提供公共服務使得各地的戶籍具備了不同的價值，地方政府以戶籍為工具展開競爭，目的在于吸引高稟賦人口（資金和人力資本）流入本地，以促進經濟增長和財政增收。雖然低稟賦人口（對應平衡機制中的窮人）能夠隨高稟賦人口（對應平衡機制中的富人）流動，但由于低稟賦人口不能獲得流入地的戶籍，從而不能在當地享受相應的公共服務和投票權。

這里還有兩個前提條件與發達國家財政競爭明顯不同，即中國地方政府不具備稅收立法權以及稅率的調整權，且地方政府不以財產稅為公共服務融資。地方政府不能隨意調整財產稅稅率，即便能夠調整也與公共服務提供之間的關聯度較弱。地方政府間的財政競爭均衡并不表現在財產稅的稅率上，而是表現在入戶門檻設置上，即跨過入戶門檻的流動人口所帶來的本地經濟和財政利益增量足以抵消其進入所帶來的“擁擠成本”。“商品糧”戶口買賣、投資和購房入戶的“藍印戶口”政策、吸引人才的“人才居住證”制度等成為了不同時期、不同地區的地方政府展開財政競爭的具體戶籍手段。同時，中國產生大規模的人口流動 （2012年流動人口為2.36億）的原因主要在于各地區間的就業收入差距，而非公共服務差距。因此，即便是存在戶籍制度的限制，流動人口的規模依然龐大，這為地方政府利用戶籍展開激烈的競爭創造了絕佳的外部環境。地方政府間利用戶籍吸引高稟賦人口的同時并不過于擔心低稟賦勞動力缺乏影響本地的經濟增長，從而通過戶籍制度增加財政競爭的收益。地方政府依據戶籍將低稟賦流動人口排除在本地公共服務供給范圍之外，并且因為流動人口沒有公共服務配置決策的投票權，從而降低了財政競爭的成本。可見，戶籍制度使得“用腳投票”和“用手投票”機制弱化，加上我國地區間經濟發展差異巨大，各地的戶籍價值差異明顯。因此，戶籍制度使得財政競爭趨于激烈化，財政競爭均衡的出現被大大推遲。

雖然依賴于戶籍制度的財政競爭激化有助于地方政府尤其是發達地區的地方政府吸引優質生產要素來促進當地經濟的增長，但戶籍制度是對人口流動的直接行政干預，對整體經濟運行產生了諸多效率損失。第一，入戶門檻的設置與各類型勞動力優化配置之間產生了矛盾。對于一個城市而言不僅需要具備高學歷的腦力勞動者，更需要大量的體力勞動者為各項服務業做出貢獻。但是，經濟發達地區入戶門檻較高，面對“購房入戶”和“人才入戶”，低稟賦流動人口很難加入流入地戶籍，這就對低稟賦的體力勞動者流入城市形成一定障礙，影響了不同類型勞動力資源的優化配置。隨著財政競爭的激化，“民工荒”現象不斷出現就是典型的例證。第二，入戶門檻的設置導致地區間人口結構發生變化，加劇了地區間的財政不均衡。經濟欠發達地區的人口流動到發達地區就業，但不能加入流入地戶籍，從而不能在工作地享受基本的公共服務。勞動年齡人口（年輕人）對于公共服務的依賴性較弱，構成流動人口的主體，而老人和兒童對公共服務的依賴性較強，只能留守在欠發達的戶籍地。人口大規模流動導致發達地區的人口負擔比降低，而欠發達地區人口負擔比上升。在此基礎上，財政競爭的加劇使發達地區與欠發達地區之間的財政能力差異越拉越大。第三，入戶門檻的設置扭曲了人力資本投資決策。激烈的財政競爭使得各地入戶門檻對于學歷要求隨之提升，人們為了顯示自己的人力資本類型，存在過度投資的沖動，從而產生兩方面的效率損失。一是過度投資的人力資本超出工作崗位的需求，形成資源浪費；二是人力資本過度投資誘發高等教育資源配置無效率，并產生學生素質下降的嚴重后果。

三、結論及建議

綜合上述分析，可以認為中國地方政府面臨雙重激勵，依據戶籍提供公共服務并依托戶籍展開激烈的財政競爭符合地方政府的政治利益和財政利益。僅從效率而言，戶籍制度存在有效性，同時也引發了諸多效率損失，但整體上弊大于利。原因在于戶籍制度雖然存在有效性，但是這種有效性并非必須依靠戶籍制度才能實現。例如，為了防止窮人的“搭便車”行為和減輕地方公共品的擁擠性，美國則采取了 “財政分區”（遷入居民必須消費一定面積的房產才能具備享受當地公共服務的資格）的辦法。財政分區使人們在面對不同的稅收和公共服務組合時，能夠依據自身條件做出理性選擇，從而有助于人口的有序流動，強化了“用腳投票”機制。戶籍制度是人為的對人口流動實施行政干預，限制了“用腳投票”機制發揮作用。如果考慮公平的話，戶籍制度所隱含的公共服務非均等化現象違背了人們最基本的生存權和發展權平等的基本原則，會對社會穩定與和諧形成巨大沖擊。因此，無論是基于效率還是公平的考慮，戶籍制度改革都已成必然。

結合財政分權理論，為矯正地方政府激勵，促進戶籍制度改革，提出如下兩點建議：一是優化設計地方政府官員的考核評價指標體系，淡化GDP和財政收入激勵，突出轄區居民公共服務滿意度考核，并區分不同類型的流動人口，將常住型流動人口對公共服務的滿意度納入考核體系。二是完善現行財政體制，使之適應人口流動的要求。事權劃分上，明確各級政府所承擔的流動人口公共服務支出責任，中央政府適當上收部分財政外溢性較大的事權，如基本養老保險等。稅制設計上，由“生產偏好型”稅制向“消費偏好型”轉變，激勵地方政府通過滿足常住人口的公共服務需求來優化本地消費市場，從而增加稅基，而不是過分依賴于投資的競爭而對低稟賦流動人口的公共服務置之不理。轉移支付上，優化一般性轉移支付的因素法和專項轉移支付的資金管理辦法，并將二者各自的優點進行結合，使財力的二次分配重點考慮人口流動下公共服務均等化問題，逐步實現財力配置隨人走。■

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院、石家莊學院）