美國人是這樣做官的

予龍

編者按：2月19日上午7時，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站消息稱，陜西省政協(xié)副主席祝作利涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受組織調(diào)查。

消息傳出，陜西政壇中人均感錯愕。一直以來，陜西都以政局穩(wěn)定著稱，祝作利是近幾年來陜西首個落馬的副部級官員，也是繼冀文林后，14個小時內(nèi)被中紀(jì)委拿下的第二個省部級高官。

媒體因此報道：中紀(jì)委書記王岐山為馬年反腐掀開強勢序幕！坊間則在為“大老虎”接二連三紛紛落馬拍手稱快的同時，官場文化和官僚制度也再次成為了大家熱議的一個話題……

常見的四個謬誤

其實我們不難發(fā)現(xiàn)一個奇怪的現(xiàn)象，盡管“大老虎”紛紛“中槍”，仇官現(xiàn)象也在越演愈烈，“做官”卻仍是多數(shù)人的向往。這究竟是怎么回事？許多人不禁要問，外國人（美國人）是怎么做官的？美國的官員是不是也像中國一樣令人向往、仰慕亦或被“仇視”？

其實這個問題很好回答，因為美國沒有中國式的官員和官僚制度，因此也就不存在向往或仇視的問題——這實際上是文化意識和制度的差異。

首先有必要澄清國人常見的四個錯誤概念：

謬誤一、美國所有的政治家都是官員；謬誤二、美國所有的官員都是公務(wù)員；謬誤三、美國所有的官員都（應(yīng)該）是逐級晉升上來的；謬誤四、美國所有通過關(guān)系當(dāng)上官的人都是裙帶關(guān)系，遭人恨。

這一系列錯誤認(rèn)知，都基于對中國特有的傳統(tǒng)和現(xiàn)行官僚模式的理解——我們已經(jīng)形成了固定的文化潛意識，對認(rèn)識和了解其他國家的政府和官員容易造成偏差和誤會。比如，中國的官員可能找不到與其相對應(yīng)的美國官員的身份。

以下詳解。

總統(tǒng)“任人唯親”不是搞“裙帶關(guān)系”

與歐洲國家觀念一脈相承的美國，官員從效忠王室變成了效忠憲法，享有憲法所規(guī)定的權(quán)力配給。

美國各級政府官員按職業(yè)類型可分為兩大類：政務(wù)官（Political Officials）和職業(yè)官（Career Officials）。

政務(wù)官包括民選官及其所任命的主要團隊成員（Political Appointees），他們代表選民或選區(qū)行使主權(quán)，負(fù)責(zé)政策的制定與督促政策的實施。

職業(yè)官僚主要由公務(wù)員構(gòu)成，這些公務(wù)員又是由行政官僚和技術(shù)官僚組成，他們通過考試和篩選被錄用，論資論功排輩，但他們都是政府的雇員（打工的），聽命于政務(wù)官，負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行和實施。

從政府職能類別上看，官員又分為行政、立法和司法三大類。

聯(lián)邦政府各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如部長、署長、大使、國有企事業(yè)單位的頭，都由當(dāng)選總統(tǒng)任命，另有數(shù)千名執(zhí)政黨黨員和積極分子等待政治任命進入聯(lián)邦政府各級機構(gòu)。

需要說明的是，被任命的官員都有任期，此外，政務(wù)官都不屬于公務(wù)員序列。他們被分派到各個部門或單位，擔(dān)任各級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，向任命他們的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

被任命的高級官員大都屬于總統(tǒng)的幕僚、黨內(nèi)同志、親信或被公認(rèn)的專家。其他任命由高級政務(wù)官進行，因為選票已經(jīng)授予了總統(tǒng)和其他官員以信用和權(quán)力，人們不會認(rèn)為這是裙帶關(guān)系，更何況任命者必須為被任命者的人品負(fù)責(zé)，當(dāng)然，特別重要的任命，還是要通過國會參議院批準(zhǔn)。

這樣，就相當(dāng)于執(zhí)政黨把“黨代表”派駐到了各部門各單位，去執(zhí)行黨的政策，那些被任命的政務(wù)官是各部門的真正領(lǐng)導(dǎo)人。

政務(wù)官是“選票的仆人”，公務(wù)員則是政務(wù)官的“仆人”

美國聯(lián)邦政府的公務(wù)員系統(tǒng)則像個政治上中立的國家機器，服從政務(wù)官的操縱和指揮，使其成為執(zhí)行執(zhí)政黨政策的工具。

因輪流執(zhí)政的緣故，政務(wù)官可能會不斷換人，政策也會頻繁更改，有的還可能出現(xiàn)180度急拐彎，但公務(wù)員卻是相對穩(wěn)定的系統(tǒng)，也是一支專業(yè)的隊伍。

當(dāng)然，換屆對公務(wù)員來說可能是痛苦期，必須適應(yīng)，特別對職務(wù)較高的行政官員，他們與政務(wù)官之間的矛盾在所難免。

政務(wù)官可以是職業(yè)政客，也可以來自學(xué)術(shù)界、企業(yè)界或其它社會團體，甚至是剛畢業(yè)的大學(xué)生，唯獨不能是公務(wù)員。

聯(lián)邦政府的公務(wù)員沒有明確的系統(tǒng)官階稱謂，不像中國官員那樣有統(tǒng)一的級別稱謂，知道職務(wù)就知道官有多大，但卻有與工資待遇相對應(yīng)的行政級別，如“普通公務(wù)員待遇表”（General Schedule，簡稱GS），共分15級。至于多少級以上屬于官員，也沒有明確定論。雖然大多數(shù)職務(wù)都有級別的要求，但并不十分嚴(yán)格。有人把GS-5級以上就稱作官員，GS-12級以上稱為高級公務(wù)員，有的公務(wù)員級別很高卻職務(wù)很低，甚至沒有管理職務(wù)。

可無論公務(wù)員的級別多高，都不能稱為領(lǐng)導(dǎo)，因為他們都必須接受和聽命于政務(wù)官的領(lǐng)導(dǎo)。

換句話說，政務(wù)官是一張張選票選出來的，是“選票的仆人”，而公務(wù)員則是政務(wù)官的“仆人”。

部長“不為人民服務(wù)”，“只為總統(tǒng)服務(wù)”

一般情況下，美國人不會去比較民選官或政務(wù)官的級別高低，因為他們沒有級別，只有職務(wù)的不同。

而在比較公務(wù)員時，人們則更多會去比較級別的高低，而不是職務(wù)的高低。

中國人對官員的級別相當(dāng)敏感，也很熟悉，通常可以分辨出七個正級：主席-總理-部長-局長-處長-科長-科員，還可以在頭銜的前頭加上“副”字或“總”字，使級別數(shù)目加倍，如副總理、副部長、總局長、副局長，等等，帶“長”的都應(yīng)該算是“官”了。

美國則沒有如此系統(tǒng)的級別和稱謂，職務(wù)稱法也不固定，總共有七個級別（包括副職在內(nèi)），以美國商務(wù)部部長與總統(tǒng)的關(guān)系為例：總統(tǒng)-副總統(tǒng)-部長（Secretary）-副部長（Deputy Secretary）-次（部）長（Under-Secretary）-助理部長（Assistant Secretary）-副助理部長（Deputy Assistant Secretary），其中副總統(tǒng)只設(shè)一位，一個部門的副部長最多也只有一位，他們更像是“儲君”和“儲相”，只有當(dāng)正職不在時才露面。如果不算“虛設(shè)”的副總統(tǒng)和副部長，美國聯(lián)邦政府實際上只有5個行政等級。

理論上，總統(tǒng)象征著國家的主權(quán)，所有的部長都服務(wù)于總統(tǒng)，而行政部門所有的官員都服務(wù)于部長，因此他們都是各級的“部長助理”（美國沒有部局處科之類的概念）。

其實這些“部長”應(yīng)該翻譯成“國務(wù)秘書”或“干事長”，因為他們都是總統(tǒng)的幕僚秘書，或是為總統(tǒng)干事的人。從未聽到美國官員說過“我是為人民服務(wù)的”，這樣的話，但?？陕牭健拔沂菫榭偨y(tǒng)服務(wù)的”或“我是為部長服務(wù)的”之類的說辭。

從這一點上看，美國聯(lián)邦政府本身更像個集權(quán)的國家機器。

“中央”和地方?jīng)]有上下級關(guān)系

另外值得一提的是，美國聯(lián)邦政府與各州及地方政府之間在行政上沒有上下級的隸屬關(guān)系，聯(lián)邦政府各部門在全國各地設(shè)有自己的分部，實施聯(lián)邦的政策，而不是通過州或地方政府進行。

聯(lián)邦政府各地區(qū)的分部通常都跨越多個州，分部的數(shù)目、管轄范圍及管理機構(gòu)所在地，各部門也都不完全一樣。

如農(nóng)業(yè)部的分部所在地和管轄范圍，就跟住房和城市發(fā)展部完全不同。

各州政府也有自己的公務(wù)員系統(tǒng)，與聯(lián)邦政府沒有關(guān)系，有的也效法聯(lián)邦設(shè)置，有的則完全不同。

此外，地方政府主要指市政府，也是獨立的行政實體，不隸屬于州政府，也有自己的公務(wù)員系統(tǒng)。endprint