市縣政治的常態與變態

胡佳恒

中國的政治權力，從中央到地方，基本是越來越復雜。其道理也簡單，因為越到基層，各地差異越大，由此也就有了對中央制度的更多變通甚至變形，以適應實情，而時間一長，中央也就認可了這種變態并成為常態。

我們僅僅考慮用“市”來作為例子，其中變化就已經足夠令人眼花繚亂。在中國，以官方文件明確區分的“市”，就有六種。它們分別是直轄市、計劃單列市、副省級城市、較大的市、地級市、縣級市。

因為行政級別不一樣，所以盡管都是“市長”，但職務層次相差很大：有的“市長”相當于處長，而有的相當于省長。

城市“升級”引發省市矛盾

先說直轄市——直轄市其實不是“市”，而是省部級單位，在中國就四個：北京、天津、上海、重慶。很多人知道重慶是在1997年成為直轄市的，但其實早在建國初期，重慶就曾經直轄過，只是后來在1954年取消，當時中央一下取消了八個直轄市。后來圍繞“市”的其他設置方法，也出現過一些反復，這也正好說明系統的復雜，此是后話。

現在，直轄市的市委書記、市長的職務層次都是省部級正職。像北京、天津、上海這樣的直轄市，市委書記一般都還是中央政治局委員，屬于派到地方任職，工資標準也和當地不一樣。比如時任上海市委書記俞正聲都曾公開說，自己的工資比當時的上海市市長韓正“要低一點”——估計是少了一些地方補貼。

不過，中央政治局委員兼任直轄市黨委書記，這也不是規律，只是近二十年來形成的慣例。比如，直到1995年，由中央政治局委員、中紀委書記尉健行兼任北京市市委書記，此后才有中央政治局委員兼任北京市市委書記的慣例。事實上，在中央政治局委員兼任市委書記的傳統上，上海要比北京更早。

回到開頭，如果用一句話來形容直轄市，就是行政上、經濟上都歸中央管。可以認為它就是省，實際上直轄市比很多省在干部配備上的地位還要高一點。

另一個級別稍低的“市”，如計劃單列市，就屬于行政上省里管（市委、政府、人大、政協主要領導由中組部任命），經濟上中央管。經濟上管得有多深入？舉個例子，相關論文數據顯示，也曾經是計劃單列市的重慶，在1983年的財政收入分配上的比例如下：上繳國家50%，上繳省財政12.5%，重慶自留37.5%。因此，一些計劃單列市與所在省的關系開始復雜。

《紅巖春秋》雜志刊登的《重慶計劃單列始末》一文披露，為了在計劃單列后打開市場，重慶上馬了成渝高等級公路項目，“在1.25億美元的世行貸款面前，起初四川認為三七開，四川拿大頭，重慶認為應當五五平分，后來經過省市會談協商，最終以川六渝四達成協議。”

這種情況積攢多了，勢必造成省地矛盾。中央后來逐步取消“計劃單列市”這種城市類型，將原有的大部分計劃單列市轉變為“副省級城市”，保留了這些城市原有的立法權和行政審批權，確定級別為副省級。現在，只剩下廈門等五個城市還保留計劃單列市的名稱——其實，計劃單列市的級別就是副省級。

一般來說，副省級城市都由一名省委常委兼任市委書記，而那些沒有被列入副省級城市的省會，通常也有由省委常委出任一把手的習慣。雖然市委書記的級別相同，但這并不能改變城市本身的行政級別。

所以就會出現這樣的情況：在福建，計劃單列市廈門的行政級別，要比省會城市福州高半級。

曲線“求權”與被迫“收權”

至于“較大的市”，則是一個寬泛概念，可大可小。多部法律都涉及到了這個概念，但是并沒有給出統一說法。《立法法》對此的定義是：“省（自治區）人民政府所在地的市；經濟特區所在地的市；經國務院批準的較大的市”。簡單來說，它就是縮小版的副省級城市，擁有一定的地方立法權。

事實上，國務院已經有21年未審批新的“較大的市”。去年，溫州等地又向國務院提交申請，希望成為“較大的市”，就是為了獲得一定的立法權，好在招商引資的過程中擠壓出更大的尺度。

如果將“較大的市”減去“一定的地方立法權”，就基本“等于”地級市，也就是現在傳統意義上的城市。它的市委書記、市長的職務層次為正廳級，剛好夠在全省甚至全國范圍內調動任用的資格。

一般情況下，地級市都會設區，并且帶上若干縣——在1980年代之前，縣都是省直接管理（海南全省的縣到現在都歸省里直管），之所以讓地級市去管理縣，實際上就是省里分出權來，希望市能帶動縣。不過這樣一來，出現的新問題是，有的地級市卡縣里的財政，分縣里的收入。1997年，國務院開始凍結這種體制的繼續擴展。

地級市之下，還有縣級市。之所以是“市”而非“縣”，有多種原因，其中重要一條是縣級市要比縣城經濟更發達，占的比重更大，更像一個城市而非農業區。

縣級市本質上還是縣，行政級別是正處級。

絕無僅有的正處級街道干部

除此之外，在官方文件之外，由于各地各異的行政區劃，也形成了一些少見，甚至唯一的級別匹配現象。

比如，一般街道黨委書記相當于鄉級，但在東莞，街道黨委書記的職務層次是正處級。

這是因為東莞全市不設區，從市一級直接管到鎮街一級。像這種不設區的地級市，中國至少有四個，分別是廣東東莞、中山，甘肅嘉峪關，以及新設立的海南三沙市，俗稱“直筒子市”。

其中東莞和中山是地域習慣，廣東一帶鎮街經濟發達；嘉峪關和三沙屬于地少人稀，比如嘉峪關是一個只有30萬人口的地級市，沒有設區的空間。而三亞原本也是一個沒有設區的地級市，今年2月中旬國務院才批準其撤鎮設區。

另一座城市浙江義烏，級別確定為縣級市，但以權力大小劃分，就相當于地級市——因為義烏享有地級市經濟管理權限，一度成為中國權力最大的縣級市。廣東普寧也是類似的情況。endprint