中國參與國際環(huán)境合作機制研究

趙燕

[摘要]隨著全球環(huán)境問題的日趨復(fù)雜化，環(huán)境治理越來越需要各國政府和非政府組織通過積極的國際合作來實現(xiàn)。中國作為最大的發(fā)展中國家，應(yīng)對當(dāng)前國內(nèi)存在的環(huán)保問題加大治理力度；應(yīng)各極參與雙邊或多邊的國際環(huán)境合作；積極參加國際環(huán)保組織開展的各項活動，以及各種國際環(huán)境會議，從而增加其話語權(quán)，更好的發(fā)揮在全球環(huán)境治理中的作用。

[關(guān)鍵詞]中國；國際環(huán)境；合作機制；研究

[中圖分類號]F740 [文獻標(biāo)識碼]B

在全球環(huán)境治理背景下，各國參與國際環(huán)境合作的機制大致相同，隨著國際環(huán)境合作的日趨頻繁以及中國在國際社會中的作用愈來重要，有必要對我國參與國際環(huán)境合作的機制進行大致的了解。

一、中國政府參與國際環(huán)境合作的形式

（一）環(huán)保政府部門應(yīng)加大治理力度

隨著環(huán)境問題出現(xiàn)的頻率增加，環(huán)境問題的影響愈來愈嚴(yán)重，國家間的環(huán)境合作也越來越頻繁，因此全球環(huán)境的治理需要各國成立專門的機構(gòu)。

根據(jù)十一屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》設(shè)立中國環(huán)境保護部，為國務(wù)院組成部門。環(huán)保部負責(zé)擬訂并實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境保護問題，還有環(huán)境政策的制訂和落實、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)等任務(wù)。同時，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（簡稱‘國合會）是一個由中外環(huán)發(fā)領(lǐng)域高層人士與專家組成的、非營利的國際性高級咨詢機構(gòu)，已經(jīng)成為中國環(huán)境領(lǐng)域?qū)ν忾_放的重要場所、中外環(huán)保交流合作的重要平臺。

當(dāng)前的主要問題是環(huán)保部門應(yīng)對存在的環(huán)境保護問題加大治理辦度，以求得實效。

（二）參與雙邊或多邊的國際環(huán)境合作

全球化背景下環(huán)境問題的及時解決，非單獨一個國家力所能及，各國之間積極尋求合作已成為必然的趨勢。目前我國已與世界上幾十個國家展開了雙邊或多邊的合作，合作項目達數(shù)百項。合作領(lǐng)域包括：水資源研究與保護、大氣質(zhì)量研究與保護、有害廢棄物研究與管理、動植物研究與保護、環(huán)境宣傳教育、環(huán)保技術(shù)合作、能力建設(shè)等。

中國政府與發(fā)達國家的國際環(huán)境合作能夠使中國可以通過官方渠道獲取充足的環(huán)境治理的資金和先進的技術(shù)，同時借鑒發(fā)達國家環(huán)境治理、管理、立法、規(guī)章等方面的經(jīng)驗。與發(fā)展中國家的環(huán)境合作，不僅加強了中國與發(fā)展中國家的政治聯(lián)系，使中國在多邊環(huán)境外交場合獲得相互支持，還可以為中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)打開國外環(huán)保市場，促進中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實施。

為了應(yīng)對能源和環(huán)境問題，中美兩國政府在2008年簽署了《中美能源和環(huán)境十年合作框架文件》，正式啟動了雙邊合作機制，同時中美雙方簽署了《中美能源環(huán)境十年合作框架下的綠色合作伙伴計劃框架》。這項十年合作將推動技術(shù)創(chuàng)新和高效、清潔能源及應(yīng)對氣候變化的技術(shù)的應(yīng)用，并推進自然資源的可持續(xù)性；中日韓三國作為東北亞區(qū)域合作的核心力量，在氣候變化方面的環(huán)境合作也越來越廣泛，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)域性環(huán)境合作，如中日韓部長級會議，就應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟方面進行戰(zhàn)略對話；二是雙邊環(huán)境合作，如中日清潔發(fā)展機制（CDM）項目合作。

（三）積極參與國際環(huán)保組織開展的環(huán)保活動

全球環(huán)境基金是聯(lián)合國發(fā)起建立的國際環(huán)境金融機構(gòu)，1990年建立，1991年正式開始運作，基金的宗旨是以提供資金援助和轉(zhuǎn)讓無害技術(shù)等方式幫助發(fā)展中國家實施防止氣候變化、保護生物物種、保護水資源。中國是獲得全球環(huán)境基金資助最多的國家，所獲批的項目涉及氣候變化、生物多樣性保護、國際水域保護等多個領(lǐng)域。

隨著國際環(huán)保力量的積極推動，很多國際組織認識到了環(huán)境保護的重要性。世界銀行在1987年成立了環(huán)境部，以促進和監(jiān)管銀行在環(huán)境方面的活動。許多國家與世界銀行展開了合作，使得世界銀行在環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮了越來越大的作用，尤其是在協(xié)助發(fā)展中國家解決環(huán)境問題方面成為了一個有力的資金支持系統(tǒng)。世界銀行參與的全球環(huán)境基金在中國的項目重點領(lǐng)域包括：生物多樣性、氣候變化、國際水域、土地退化、持久性有機污染物等。

（四）積極參與國際環(huán)境會議

國際環(huán)境組織內(nèi)部召開的成員國會議是國際環(huán)境會議的一種形式。例如，聯(lián)合國召開的很多重大全球環(huán)境會議就是由成員國發(fā)起與倡議的。1992年聯(lián)合國召開環(huán)境與發(fā)展國際會議，此時以非洲國家為代表的發(fā)展中國家提議并且最終促成了聯(lián)合國防治荒漠化公約。

國際環(huán)境會議的另一種形式是締結(jié)環(huán)境條約的締約方大會。例如，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》就要求締約方每年召開一次締約方大會。

政府作為治理全球環(huán)境問題的主體在參與國際環(huán)境合作所表現(xiàn)出來的多樣性，很大程度上促進了國際環(huán)境合作執(zhí)行的效率。然而，基于政府本身不可避免的局限性以及全球環(huán)境問題的日趨復(fù)雜化，非政府的力量正好起到了彌補的作用，在解決目前環(huán)境問題上發(fā)揮著越來越不可忽視的力量。

二、通過環(huán)境保護非政府組織參與國際環(huán)境合作

環(huán)境保護非政府組織是由不同國家的個人、團體或聯(lián)盟以環(huán)境保護為目的，為了促進環(huán)境保護領(lǐng)域的國際合作而成立的一種獨立于政府部門的環(huán)保組織。隨著環(huán)境問題越來越受到全世界人的關(guān)注，環(huán)境保護非政府組織已經(jīng)成為解決全球環(huán)境問題不可忽視的重要組織力量。環(huán)境保護非政府組織由于其自身的特點不易受到政治因素影響，并且大多數(shù)的組織具有極其強大的責(zé)任感，最能反映人們的環(huán)境保護訴求，他們目標(biāo)明確，組織靈活，行動力極強，在環(huán)境問題日益全球化的今天，環(huán)境保護非政府組織幾乎滲透至環(huán)境保護的每一個領(lǐng)域，發(fā)了不可替代的作用。

（一）國內(nèi)的環(huán)境保護非政府組織

中國國內(nèi)的環(huán)境保護非政府組織主要有兩種形式，一種是由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保NGO，另一種是由民間力量自發(fā)形成的草根環(huán)保NGO。前者的資金來源主要是政府資助和收取會費，后者則通過接收社會捐贈和收取會費來運轉(zhuǎn)。目前中國國內(nèi)三大環(huán)保NGO是：自然之友、北京地球村和綠家園。

由上表可以看出，我國的環(huán)保NGO的發(fā)展越來越成熟，參與的環(huán)境保護領(lǐng)域十分廣泛，涉及到氣候變化、生物多樣性保護、水資源保護及低碳生活等多個領(lǐng)域。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，國內(nèi)的環(huán)境保護非政府組織逐漸成為解決國內(nèi)外環(huán)境問題、參與政府環(huán)保決策的重要力量。然而，我國國內(nèi)環(huán)保NGO的發(fā)展仍然存在一些問題，其中注冊難是制約國內(nèi)環(huán)保NGO發(fā)展的主要因素之一，政府發(fā)起的環(huán)保NGO一般選擇在民政部門注冊，而大部分的民間自發(fā)組成的草根環(huán)保NGO由于自身條件限制無法完成在民政部門的注冊。這一問題的解決需要政府部門積極鼓勵國內(nèi)環(huán)保NGO的成立，并為其注冊提供更加便利的渠道，進一步放寬這些組織的注冊條件，提高我國國內(nèi)環(huán)保NGO影響政府決策的能力，深化環(huán)保NGO參與環(huán)境治理的領(lǐng)域和規(guī)模。

（二）國際環(huán)境保護非政府組織

目前，綠色和平組織、世界自然基金會、地球之友和世界自然保護聯(lián)盟組成了國際四大環(huán)保NGO。

國際環(huán)保NGO的運作模式主要歸納為三種類型：一是通過會議、提案、聯(lián)合國咨商地位、社會運動等機制，積極影響各主權(quán)國家和政府間國際組織的行動；二是以援助項目直接參與可持續(xù)發(fā)展進程，通過資金、技術(shù)、制度和管理上的援助，提高項目實施國及地區(qū)的綜合發(fā)展能力；三是建立基于市場機理作用下的長效機制，與企業(yè)建立綠色聯(lián)盟，降低環(huán)境風(fēng)險，推動綠色價值鏈的發(fā)展。

例如，綠色和平組織在2009年對世界500強和中國上市公司100強企業(yè)在華污染記錄進行了調(diào)查，同時發(fā)布了《沉默的大多數(shù)》調(diào)查報告。報告批評了包括殼牌、雀巢和中國石化在內(nèi)的18家中外企業(yè)存在隱瞞污染物排放信息的違規(guī)行為。該報告的發(fā)布得到了各級環(huán)保部門和多家公司的回應(yīng)，并促成各級環(huán)保部門對企業(yè)環(huán)境信息公開執(zhí)行情況的調(diào)查。

國際環(huán)保NGO的參與極大提升了中國公眾對環(huán)境問題的整體關(guān)注和認識，對于揭示解決污染問題的重要性和緊迫性，以推動企業(yè)做出環(huán)保承諾與改進，同時促使相關(guān)部門建立全面有效的環(huán)保管理體系，完善相關(guān)法規(guī)制度意義重大。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]