對于銀行消費者權益保護工作的思考

張松

[摘要]近幾年，我國銀行業金融機構發展迅速，有關銀行消費者權益保護的問題也日益突出。目前，銀行消費者權益保護還存在立法不足、銀行業機構缺乏相應的自律機制、監管部門的監管目標和措施缺位以及銀行消費者自身的金融法律知識、風險防范和維權意識薄弱等問題。有關部門開展銀行消費者權益保護工作的途徑在于完善監管機制，加強行業協會自律體制職能的發揮，構建信息披露制度，積極設計教育保障體制，以有效保護銀行消費者的合法權益。

[關鍵詞]銀行消費者；權益保護工作；思考

[中圖分類號]F230 [文獻標識碼]B

根據我們關于銀行消費者權益保護的難點、熱點問題，依據目前的金融業相關的法律框架進行由淺入深的思考，運用辯證思維的方法，對我國銀行消費者權益保護現狀進行總結分析；立足于我國現階段基本國情、金融行業發展狀況。提出了銀行消費者權益保護體系的相關設計與完善措施，力圖使本文能夠在同行業開展消費者權益保護工作的開展中具有實踐性、指導性、前瞻性。

對于我國銀行業來說，近年來，伴隨著產品和服務的多元化、個性化、專屬化，圍繞著銀行服務收費、理財產品等各類金融消費糾紛不斷攀升，行業內如何有效地維護銀行消費者合法權益的問題日漸突出，有關銀行消費者權益保護的話題更是變得炙手可熱。銀行消費者作為直接介入金融服務活動的參與者，越來越受到包括中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會以及中國銀行業協會等方面的重視。由此，開展銀行消費者權益保護工作面臨哪些問題、如何高效開展工作；銀行作為提供金融服務和產品的專門機構，怎樣履行自身義務，保護銀行消費者合法權益的問題顯得日益突。

一、銀行消費者權利保護的現實狀況

（一）立法方面不足的現狀

銀行消費者這一概念本應是普通消費者在金融業這一專業領域的具體延伸，但并未存在任何形式，特別是來自具有強制約束力的法律法規方面的確認。

現階段我國銀行業消費者權益保護的主體法律依據就是目前實行的《消費者權益保護法》，但是消費者權益保護法適用于銀行業消費者權益的保護方面有其局限性；一是該法頒布實施于1994年，至今已經有19年的歷史，顯然已經不適應我國現階段經濟社會發展的現狀。比如對新興的電子商務領域的消費者。二是從該法第2條來看，原文表述如下：“第二條消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護；本法未作規定的，受其他有關法律、法規保護。”對調整主體稱呼為“消費者”，本身就很模糊，沒有對主體的身份性質給予明確的定義，經過十幾年的司法實踐，已經形成了將自然人歸為《消法》領域保護對象的通行做法，但這僅僅是一種通行做法或者說習慣成自然。僅從這點上也可以看出我們現行消法的局限性。三是用定義中“生活消費”的這個消費目的來定性顯得過于狹隘，無法適應金融行業的消費交易特點，比如，就我們銀行業來說，基金理財、代理國債以及一些中間業務的開展已經遠遠超出了一般意義上的生活消費這個范疇.這還不涉及我們銀行業所提供產品和服務的復雜程度這個方向上來認識這個局限性。

《中華人民共和國商業銀行法》雖然設有“對存款人的保護”一章，但僅僅停留在存款安全與存款保密的問題上，對存款人的隱私權、知情權等沒有進行規定；對除辦理儲蓄類業務以外的，辦理或者接受其他銀行服務和產品的消費行為的保護沒有具體涉及。

《中華人民共和國銀行業監督管理法》沒有將銀行消費者權益保護作為監管目標，僅僅是提出了原則性規定；在監管職責條目中也沒有任何關于銀行消費者權益保護的條文。

以上的涉及銀行業監管的法律法規更多的是使用“存款人”、“客戶”、“儲戶”等主體稱謂的傳統行業理念來進行相關權益保護的表述。然而，依據《消法》的規定，銀行消費者所持有的法定權利與金融監管一貫重視的存款人權利存在著顯著差異；后者所關注的主要是傳統民法中債權的概念，而銀行消費者權利則是九大法定基本權利，其立意更加貼近“消費者”這個主體，內涵更豐富、外延更廣泛。行業法律制度將立法目的僅僅局限于“存款人”等主體，顯然沒有突出“銀行消費者”這個主體概念在行業法律構建中的重要性，十分不利于銀行消費者權益保護理念在銀行領域的貫徹執行、宣傳推進，相關實踐工作也難以順利過渡到九大法定權利層面來，進而對銀行消費者提供全面有效的法律保障。

（二）銀行業機構缺乏相應的自律機制

歷史地看，我國銀行業憑借法律法規一定程度的形成了行業壟斷，使市場競爭機制難以發揮；加之銀行業對外開放漸進式的進程，造成了行業服務、競爭意識不強，營銷觀念落后的局面。銀行機構往往為完成存款、貸款、利潤等指標進搶占市場而大傷腦筋，有意無意的夸大其商品和服務的優點，、而忽視了對其提供的商品和服務的內在風險進行必要的揭示，造成了誤導銀行消費者、忽視其合法權益的現象普遍存在。這種狀況，使得大多數銀行消費者根本未意識到自身權利受損的情況已經發生。

由于銀行機構對消費者權益保護問題缺乏統一的認識，使得各家銀行內部處理消費者維權投訴的處理途徑和方式的不盡相同。這也在一定程度上損害了廣大銀行消費者的合法權益的實現。

借鑒國際化銀行的成功經驗均表明，銀行內部不僅在銀行消費者保護問題上應主動地設置各種事前的預防機制，而且應該設置有高效率的解決方式。

（三）銀行監管部門的監管目標和措施缺位

所謂銀行監管，是指銀行主管機關根據法律賦予的權力，依法對銀行及其運營情況實施監督管理，以維護正常金融秩序，保護存款人和投資者的利益，保障金融體系安全、健康、高效運行。

由全國人大起草并發布實施的《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等行業“基本法”中，幾乎都忽視了“消費者”保護層面的立法目的構建。雖然存在少許涉及保護銀行消費者權益的文字表述，但僅僅針對在局部環節，并且表述過于原則，并未提出明確要求、措施等。這就直接導致了我國銀行業監管部門對保護消費者權益問題認識的不足；使得銀行業監管部門側重于對金融機構的規范性、風險性進行監管，而忽略了銀行消費者權益的保護工作。endprint

近年來，雖然有關的監管部門建立了保護消費者權益的專門部門，但由于缺乏對保護銀行消費者制度與法律方面的整體頂層設計，致使銀行業機構、監管部門以及傳統上開展保護消費者權益工作的工商行政管理部門僅能在局部地區或者較淺層次上進行構建保護消費者權益工作的協調機制的嘗試性探索活動。

（四）銀行消費者自身缺少必要的金融法律知識、風險防范以及維權意識

從外因角度來看，筆者對在開展銀行消費者權益保護工作以來所遇到的問題以及所接到的來自消費者有效投訴進行分析后認為，銀行消費者應積極提升自身素質，掌握必要的金融以及法律常識，從而增強防范風險的能力。

二、在保護銀行消費者方面還值得關注和改進的方面

（一）金融法律知識亟待補充與更新

大多數銀行消費者對法律法規和金融常識了解的不全面、不準確，甚至是根本不知道。一般情況下，銀行消費者很少會積極主動地關注銀行業法律法規的出臺以及行業本身的發展動態；另一方面，在接受商品和服務時未能向銀行工作人員咨詢內在的法律關系和風險程度。由此，往往做出盲目性選擇，導致糾紛、自身利益受損的情況時有發生。

隨著我國銀行業改革和開放程度的深入，銀行業領域的發展變化日新月異，競爭逐漸進入白熱化，服務的理念、產品、渠道、手段、流程都在發生著深刻的變化，這就要求因銀行消費者應積極主動地掌握相關信息，實現自身利益最大化，更好的維護自己的合法權益。

（二）金融風險意識以及維權意識有待于進一步加強

銀行業的一些消費本身具有高杠桿性、高風險性。一旦案發，往往會造成銀行消費者巨大的經濟損失。究其原因，不乏與銀行消費者對金融產品和服務內在風險認識不足，導致其風險防范意識缺乏有關。

由于銀行業務操作的專業性和復雜性都很強的特點，在業務操作、盈利模式、潛在風險都與銀行消費者存在著信息的不對稱性，加強了本來就對產品和服務認識有限的銀行消費者其所處的弱勢地位；此外，少數從業人員職業素質不高，唯“指標、利潤”論的思想根深蒂固，有意或無意間做出侵害銀行消費者權益的行為。這樣，銀行消費者不僅會對銀行產生不信任的情緒，還會失去維護自身合法權益積極性。加之對應有的合法權力認識不清，這就造成了銀行消費者維權意識的淡薄。

三、開展銀行消費者權益保護工作的途徑選擇

（一）完善監管機制，保護銀行消費者合法權益

修訂相關立法，明確銀行消費者保護目標，賦予銀監會等相關行業監管部門相應權力。我國行業立法較為側重保持金融發展穩定、防范系統性風險的目標層面，這里應當學習美英等主要國家始終保持的對銀行消費者權益保護監管姿態和行業保護機構必需性的理念，將保護行業消費者權益工作正式納入監管法律文件中來，并以此為依據建立業內消費者保護機構，研究制定消費者權益保護工作的中長期計劃；采取科學方法，調研銀行消費者權益保護需求，以便于進一步完善銀行消費者權益保護的制度設計方面的工作；在全國范圍內，設置專門統一的處理銀行機構與行業消費者糾紛的部門，以第三方獨立的身份角色處理各種糾紛投訴案件，以保障銀行爭議的公平、合理解決。

（二）加強行業協會自律體制職能的發揮，保護銀行消費者合法權益

銀行業協會章程中其自律職責的要義之一就是要引導和督促會員單位遵守法律法規，并履行服務職責與會員單位共同進行金融知識普及宣傳。這與銀行消費者權益保護工作所追求的促進行業共同利益的宗旨具有異曲同工之意。應充分利用各類媒體宣傳銀行知識與業務答疑，細化銀行消費者權益保護條款，使得行業自律協會組織進一步發揮其在保護銀行消費者權益中的重要作用。

（三）銀行業機構應構建信息披露制度，從而實現對銀行消費者權益保護

銀行消費交易中，銀行消費者實現自身利益最大化始終要依賴于相關信息。向銀行消費者提供必要的有效信息也是銀行機構的自身義務。因此，進行信息披露是關乎行業健康發展、銀行消費者權利充分保護之關鍵所在。通過制度構建規范來引導銀行機構恰當得披露相應信息，充分保障銀行消費者知情權的目的。

（四）積極設計教育保障體制，保護銀行消費者合法權益

加強銀監、銀協間協調配合，明確普及銀行消費者權益教育工作重點，建立銀行機構為公眾提供金融消費教育模式。采取如美國“金融普及月”，側重于對對年輕一代金融知識培養；英國建立專職金融教育單位等手段。

對于銀行業內產品、服務的投資選擇，我國銀行消費者普遍持有在風險可控前提下，滿足高收益愿望的傳統思維模式，而實際上隨著金融創新進程的向縱深發展，銀行產品品種日益繁多、內容復雜。因此，銀行消費者迫切需要內容全面、通俗簡明的教育體系來保障自身金融知識的同步更新。應由監管和自律部門協同工作，如定期開展全國范圍的銀行產品與服務知識宣傳活動，提供通俗簡明的產品知識、金融維權之講解期刊并進行相應形式的解答；通過銀行網點配備知識手冊等多種手段積極參與到消費者知識普及體系中來。借鑒美英策略充分利用官方網絡媒體的廣泛傳播優勢，開辟“銀行消費者”專欄提供個人銀行業務小帖士、理財技巧與風險提醒等方面的系統講解，并組織成員銀行機構積極開展銀行產品與服務的宣傳與咨詢活動，保持與銀行消費者近距離的溝通與交流。

2006年底，我國銀監會發布的《商業銀行金融創新指引》中，首次提出了“買者自負”的市場原則，強調買者的自我約束。因此，銀行消費者在金融教育體系改革完善的進程中也應處于主動學習的角色和地位。

[責任編輯：劉玉梅]endprint