歐盟“航空碳稅”之爭與應對檢討

陳玉祥

[摘要]歐盟“航空碳稅”是國際貿易法領域中的一個重大事件，圍繞其所引發的爭議，不會因該法案暫緩實施而停止。各國因歐盟“航空碳稅”展開爭議的實質，表面上是合法性和正當性之爭，其實是圍繞環境保護與貿易政策如何協調以及機制構建的爭辯。從日益強烈的國際環境保護呼聲和逐漸嚴格的國際環境保護制度的發展趨勢來看，中國應當順勢而為，謹慎采用訴訟方式，積極參與多邊國際協調，理性動用貿易報復手段，平心對待航空碳稅政策，以切實樹立負責任大國的形象。

[關鍵詞]歐盟；航空碳稅；應對檢討；建議

[中圖分類號]F274.3 [文獻標識碼]B

一、緒論

2008年11月，歐洲議會和歐盟委員會通過了將國際航空業納入歐盟碳排放交易體系（European Union Emis-sions Trading Scheme，簡稱EUETS或ETS）的法案，規定從2012年1月1日起，全球任何一家航空公司在歐盟境內機場起降，其航線全程排放的二氧化碳都將被納入EU-ETS。所有進出歐盟的航班必須將溫室氣體排放比2004-2006年的水平降低3%，到2013年降低5%，否則就需要通過購買碳額度來彌補差距，違者會被給予罰款、禁運等處罰。因歐盟擬將實施上述措施并由此可能被征收的費用被稱為“航空碳稅”。歐盟這一政策的出臺招致了歐盟以外其他國家航空業的一致反對。美國航空運輸協會聯合美國內三大航空公司起訴歐盟，最后以敗訴告終；中國航空協會也先后采取了包括批評、聲明、交涉、取消空客訂單以及禁止本國航空公司向歐盟提交碳排放數據等方式抵制歐盟實施這一法案。鑒于中國、印度、美國、俄羅斯等國家的堅決反對，歐洲議會環境委員會于2013年2月26日投票通過了暫停向進出歐盟境內機場的外國航空公司征收航空碳排放稅的提案，暫停期為一年。

歐盟“航空碳稅”是國際貿易法領域中的一個重大事件，它標志著區域性的碳排放貿易政策在國際范圍內普遍適用的可能性，這一貿易政策對既有的多邊貿易體制、國際減排規則以及國際貿易本身都將產生實質性的影響。因此，從國際法層面對歐盟“航空碳稅”進行梳理和剖析，并藉此提出政策建議，顯得十分必要和有價值。

二、歐盟“航空碳稅”爭議的焦點

當前，非歐盟國家及其國際航空公司反對歐盟實施“航空碳稅”的理由，可以歸結為如下三點：

第一，“航空碳稅”是否違反了“共同但有區別的責任”的氣候談判國際規則。歐盟在實施該管制措施時是否應當將發達國家與發展中國家的航空公司區別對待，不加區別地要求他們接受同等的減排要求違反了該原則，構成了對發展中國家航空公司的歧視和不公。

第二，“航空碳稅”是否違反了國際航空規則。歐盟決定將對在歐盟境內機場起降的國際航空公司全程航線排放的二氧化碳納入EUETS，實際上是將在歐盟境內機場起降的外國國際航空公司在其本國、飛經的其他國家以及國際公海空域內的飛行也納入了歐盟的管轄范圍，這是否就侵犯了《芝加哥協議》規定的每個締約國僅對本國領土之上的空氣空間享有排他管轄權的國際航空規則。

第三，“航空碳稅”是否違反了世界貿易組織規則。歐盟“航空碳稅”是否違反了世界貿易組織規則，違反了世貿組織的什么規則？是關稅還是非關稅規則？說法不一，語焉不詳。

三、歐盟“航空碳稅”之合法性分析

（一）歐盟“航空碳稅”是否違反了“共同但有區別的責任”原則

“共同但有區別的責任”原則是上世紀九十年代以來，國際社會為應對氣候變化所簽署的一系列法律文件確立的約束發達國家與發展中國家承擔溫室氣體減排義務的基本原則。1997年，在聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）第三次締約方大會上通過了《京都議定書》（簡稱《議定書》）根據協議，從2008年到2012年期間，主要工業發達國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎上平均減少5.2%。歐盟作為一個整體要將溫室氣體排放量削減8%，日本和加拿大各削減6%，美國削減7%。顯然，協議對發達國家的溫室氣體排放提出了明確的量化標準，但沒有要求發展中國家承擔具有法律約束力的溫室氣體限控義務。上述減排要求就是“共同但有區別的責任”原則的細化和體現。

從國際法層面來看，在解決國家間承擔溫室氣體減排義務時適用“共同但有區別的責任”原則，并以此確認發達國家和發展中國家非同等的減排義務是毋庸置疑的。問題在于，一是“共同但有區別的責任”原則沒有要求發展中國家承擔具有法律約束力的溫室氣體限控義務，是否等同于發展中國家可不承擔減排義務？如果發展中國家也應當承擔非同等的減排義務，則在保證發達國家與發展中國家總體上承擔非同等的減排義務的同時，是否妨礙發達國家要求發展中國家在某一行業領域承擔同等的減排義務？二是如果某一發達國家在其域內的某一特定行業推行同等減排原則，受此影響的發展中國家的企業可否在該發達國家援引此項原則尋求司法救濟？

首先，從字面上看，“共同但有區別的責任”具有“二元屬性”：一方面，對所有國家而言，減排義務是各國的“共同責任”，即發達國家和發展中國家都應當共同承擔減排義務；另一方面，在發達國家與發展中國家之間，減排義務又是“區別責任”，即發達國家與發展中國家的減排義務是有區別的、非同等的。具體來講就是，發達國家的減排義務是強制性的、具有限控目標，而發展中國家的減排義務是非強制性的、無限控目標。可問題在于，發展中國家究竟應當以何種方式來體現其承擔的“共同責任”呢？一個發展中國家在總體上和名義上享有“區別責任”待遇，是否妨礙發達國家在某一特定領域要求發展中國家按照同一減排標準承擔同等責任呢？顯然，國際社會對此尚沒有明確答案。

其次，“共同但有區別的責任”原則是否可以適用于一國域內的企業？或者說是否可被一國域內的企業所援引？這就涉及到國際條約對私人的效力問題了。所謂國際條約對私人的效力，大致有三層含義：一是國際條約對私人的利益產生影響；--是國際條約為私人創設權利；三是國際條約為私人創設行為規范。對私人利益產生影響的條約并不需要直接規定私人的權利與義務，而是通過規定締約國之間的權利與義務而使私人可獲得某種利益或使其利益范圍受到某種限定。通常情況下，國際條約并不直接規定私人的權利，一項條約即使規定了私人的權利，這種權利也不能僅依據條約規定而存在，它還必須基于國內法的承認。為私人創設行為規范的條約只是表明，條約所創設的行為規范是準備給私人適用的，某一國家參加這類條約的后果，主要是使得私人承受條約所創設的規范的約束，由國家承擔條約義務的性質并未因此改變。

很顯然，“共同但有區別的責任”原則屬于第一種情況，即該原則僅對私人的利益產生影響，沒有為私人創設權利與義務。理論上，該原則的權利與義務主體都是各締約國，締約國在承擔這一原則義務而采取具體減排措施時必將影響到域內企業的利益，域外適用時也會對其他締約國的企業產生影響。即便如此，如果某一締約國違反了該原則導致其他締約國的私人利益遭受損失，享有起訴權的也只能是受損害的締約國，而不能是該締約國的私人企業。就歐盟“航空碳稅”法案而言，即使歐盟違反了“共同但有區別的責任”原則，其他國家域內的私人企業也無權以原告身份依據上述國際協議尋求法律救濟。

也就是說，某一締約國企業以原告身份起訴歐盟“航空碳稅”法案違反了“共同但有區別的責任”原則，既存在主體身份的適格性問題，也缺乏可被直接適用來支持自己訴訟主張的法律依據。

（二）歐盟“航空碳稅”是否侵犯了締約國的領空排他管轄權

非歐盟國家認為，歐盟決定征收的航空碳稅法案違反了《國際民航公約》即《芝加哥公約》的規定。《芝加哥公約》是國際民用航空組織于1944年12月7日在芝加哥召開的國際民用航空會議上簽訂的有關民航的公約，是調整國際民航在政治、經濟、技術等問題的國際公約。公約確認，締約各國承認每一國家對其領土之上的航空領域具有完全的排他權。亦即每個締約國僅對本國領土之上的航空領域具有管轄權，對除此之外的航空領域沒有管轄權。反對歐盟“航空碳稅”的國家認為，飛往歐盟的飛機并不全是飛行在歐盟境內，歐盟碳排放交易體系無權要求飛往或飛出歐盟的航班繳納航空碳稅，全程收取費用不合理。該理由能否成立，取決于歐盟對航空碳稅行使的征收權是否侵犯了非歐盟各國對本國領空享有的排他管轄權。反對者的觀點很可能站不住腳：一是《芝加哥公約》并不調整或不適用于碳排放問題；二是歐盟可以辯稱，歐盟無意對各航空公司在歐盟領域外的碳排放行使管轄權，但歐盟有權對在歐盟境內航行的各航空公司全程航線的碳排放進行管理。就技術標準而言，在機型、燃料類型等一定的情形下，一個國際航空公司全程航線的碳排放是基本均衡的，至少在目前，各國際航空公司不可能從技術上保證，航空器在歐盟領域內的碳排放低于其在同一航線上的其他領域內的碳排放水平，以達到歐盟規定的碳排放標準。因此，歐盟從技術角度考慮，將各國際航空公司全程航線的碳排放納入EUETS并無不妥，也沒有侵犯各主權國家對本國領空享有的排他管轄權。

（--）歐盟“航空碳稅”是否違反了世界貿易組織規則

歐盟“航空碳稅”是否違反了世貿組織規則主要有兩層含義：一是指其是否違反了世貿組織的基本原則；二是指其是否違反了世貿組織的具體規則。

世界貿易組織的原則有很多，其中最基本的原則有二個：一是國民待遇原則；另一個是最惠國待遇原則。這兩個基本原則要求一國不應在其貿易伙伴之間、本國國民與外國國民之間實施歧視性的貿易政策。撇開這兩個基本原則的適用范圍和歐盟“航空碳稅”的法律性質不談，目前還沒有證據能證明歐盟實施的“航空碳稅”違反了這兩個原則。

歐盟“航空碳稅”是否違反了世界貿易組織的具體規則呢？這個問題涉及到對航空碳稅法律性質的認定。我國國內一些學者傾向于將歐盟“航空碳稅”歸類為邊境調節措施或邊境調節稅，寄望以此尋找判斷該稅合法性的法律依據。問題在于：一是歐盟決定將航空業納入碳排放交易系統導致可能對未達標的航空公司征收的“費用”在法律性質上是否就是所謂“航空碳稅”？這本身就是爭議極大的問題。因為EUETS本身并不是一個稅收系統，按照規定，如果航空公司自愿減少排放或達到排放標準或者等量減少排放就可以不付費，不但如此，對于低于排放標準的額度，航空公司還可以參與交易系統予以出售。二是即便將“航空碳稅”視為邊境調節措施，但在GATT/WTO的諸項規則中，尚沒有專門調整溫室氣體減排規則的協議或條款，也沒有可直接援引來判定歐盟“航空碳稅”合法性的法律依據。

綜上所述，就歐盟與非歐盟國家圍繞“航空碳稅”展開爭論的三個問題來看，我們無法找到適當的國家法依據并依此斷定，歐盟“航空碳稅”法案違反了現行的國際法規則，因而是非法的。相反，歐盟“航空碳稅”法案迎合了國際社會加強保護環境的期待，在道德高地上為自己樹立了豐碑，也昭示著未來國際貿易法在環境保護方面的發展方向。

四、對中國應對方式的檢討及建議

（一）謹慎采用訴訟方式，積極參與多邊國際協調

此前，中國航協多次表示，中國堅決反對歐盟實施“航空碳稅”方案，并已經著手準備起訴歐盟。從前文的分析來看，想通過起訴方式阻止歐盟實施這一方案，成功的幾率幾乎為零。何況，美國已經敗訴，此為前車之鑒。此次歐盟實施航空碳稅措施，受影響的是所有起降歐盟境內的國際航空公司，中國在歐盟境內的航空市場份額有限，我們在此事上充當“出頭鳥”，單打獨斗，招致訴累，很難獲得額外利益。因此，我們不妨積極與其他國家政府和航空業界溝通協商，協調立場，共同應對歐盟實施航空碳稅造成的沖擊和影響。

（二）理性動用貿易報復手段，切實樹立負責任大國形象

在國際經濟發展過程中，類似于“航空碳稅”的貿易措施一直就處在不斷地產生、發展中。這些往往被視為貿易保護主義的非關稅貿易措施，如技術性貿易措施、衛生與動植物檢疫措施、國際勞工標準、動物福利以及環境保護等等，無不都經歷過從遭受指責、到漸漸接受，從單邊到多邊的發展過程。歐盟“航空碳稅”并不能簡單地被視為國際貿易領域中的一個新問題，也不能將其簡單地理解成貿易保護主義的新形式。它涉及面廣，利益關系復雜，不僅有歐盟官方的推動，更有歐洲廣泛的民意和一些國際非政府組織的大力支持。因此，如果我們簡單地主張或采取所謂的貿易報復手段解決此事，既可能喪失法理和道義基礎，也容易損害我們的國家形象。據悉，作為對歐盟“航空碳稅”反對措施的一部分，中國擱置的空客訂單數已經達到55架，總價超過140億美元。在這些訂單被擱置的背后，其實中歐雙方企業都蒙受了商業損失。以國家之間企業的商業利益來反對和阻止他國并非專門針對本國的、而是具有國際普遍適用效力的法律的實施，這種方法和手段是一種非對稱解決方案，似乎有點得不償失，至少值得商榷！當前，歐盟正遭受經濟危機，而中國經濟如日中天，中國就歐盟“航空碳稅”單方面采取擱置訂單的貿易報復措施，會導致歐盟空客及其關聯企業經營受到重大影響，逼迫歐盟在“航空碳稅”問題上妥協、讓步，但是，我們在讓反歐盟“航空碳稅”的國家和我們分享這份勝利喜悅的同時，我們將會“收獲”西方甚至整個國際社會對中國心生厭惡之感，烙下暴發富有、粗暴無理的國際形象。

（三）平心對待航空碳稅政策，順勢減排未必利人損己

首先，從航空碳稅方案出臺的背景以及運作方式來看，歐盟決定將航空業納入EUETS不是心血來潮，而是有其必然性和合理性。要厘清歐盟的航空碳稅措施，還須從歐盟內部較早實施的碳稅談起。所謂“碳稅”（Carbon-tax），是指一國政府對石化能源用戶排放的二氧化碳強制征收的稅，其具體做法是對石化能源使用量或對二氧化碳排放量分別征稅或同時征稅。目前，歐洲的瑞典、芬蘭、丹麥、荷蘭、英國、德國、意大利、瑞士、挪威、捷克等許多國家都已開始征收碳稅。在碳稅的基礎上推行“碳關稅”則是歐盟下一個目標。所謂“碳關稅”（Carbontariffs），是指一國政府對尚未實施強制性節能減排的外國進口產品征收的一種懲罰性關稅。目前，歐盟內部對于“碳關稅”建設有兩種可供選擇的方案：一種方案是先在歐盟內部推廣碳稅，然后將各國分別實行的碳稅政策予以統一，形成歐盟的碳稅政策，在此基礎上推出歐盟的碳關稅政策；另一種方案是借助歐盟排放交易系統，亦即EUETS第三階段任務的實施，觀察主要貿易伙伴對這種排放配額市場機制的反應，然后根據具體情況推廣碳關稅。因此，EUETS本身并不是碳關稅，而是碳排放配額市場交易機制，該機制允許將碳排放配額作為一種商品在歐盟內部市場交易。歐盟委員會根據《京都議定書》為歐盟各成員國規定的減排目標和歐盟內部減排量分擔協議，確定了各成員國的二氧化碳排放量，再分別由成員國根據國家分配計劃（NAP）分配給該國的企業。若企業通過技術升級、改造等達到或超額完成了減排要求，可以將盈余的配額賣給其他未完成的企業。歐盟EUETS經過第一期（2005-2007）試運行，于2008年進入第二期（2008-2012）正常運行階段，目前正在為進入第三期（2013年-2020年）做準備。EUETS被認為是歐盟最成功的低碳政策工具。為了履行自己對國際社會的承諾，歐盟2020年的碳排量將比1990年水平減少30%，2020至2050年，歐盟碳排放量還將大幅度減少。到2020年，EUETS對歐盟碳減排量的貢獻率將超過65%。由此可見，EUETS對歐盟完成減排目標的重要性。EUETS采用總量管制與排放交易機制，在這個系統中，超過政府減排標準的企業必須向那些排放少于標準的企業購買碳額度，每年都有新的工業領域進入這個系統。這個系統現在包括了能源生產業、制造業，作為碳排放量很大的行業，航空業被納入這一系統具有必然性。很顯然，如果僅僅將歐盟自己的航空公司納入EUETS管理，而將外國航空公司排除在外的話，則對付費飛行的歐洲航空公司而言就不公平了。

其次，航空碳稅法案裹夾著環境保護訴求和可持續發展理念，暗合了當今國際減排的呼聲，得到了國際環保組織和環保人士的廣泛擁護，中國挑頭反對無疑會給自己的國際形象抹黑，得不償失。就歐盟航空碳稅影響的范圍來看，全球將被納入EUETS的航空公司有2000多家，而中國只有33家，只占受EUETS影響的航空公司總數的1.65%。從中國國際航空公司在國際航線上選用的機型來看，主要購買和使用的也都是美國的波音飛機或歐洲的空中客車，這與其他國家的情況基本一致。其他國家能夠應對EUETS系統，為何我們不能？我們總在要求調整經濟結構、轉變經濟增長方式，通過輸入性的政策壓力促使中國航空業調整經營理念，轉變經營方式，提高管理水平，又何尚不是一次難得的機遇？

最后，中國航空界應積極借鑒國外同行減排先進經驗，全面應對國際航空業競爭規則的變革。歐盟的航空碳稅措施不僅僅是一場國際航空業界必須承受的減排壓力，更可能是對世界釋放的一個關乎國際航空業競爭規則變革的信號。面對EUETS的減排要求，從短期來看，中國的航空公司可以通過參與碳交易購買碳額度，或者通過將航空碳稅措施增加的成本轉嫁給消費者等措施來渡過難關。但是，從長遠來看，上述措施只能是臨時性的，是權宜之計，在國際競爭的大環境下不帶有可持續性，而只有采取措施降低航空公司的碳排放才是最根本的。目前，歐美的一些航空公司已經采取的減排措施可資中國同行借鑒，這包括改用更清潔的航空用生物燃料、改換更節能的機型、減少不必要的航線、限制不必要的飛機跑道擴建等。

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[責任編輯：劉玉梅]