農村學校撤并中利益主體的博弈研究

王煌 王相敏

摘 要：農村學校的撤并實質是對農村原有辦學格局和利益關系的一次調整。布局調整后，地方政府、家庭、學校原有的利益均衡格局被打破，不同主體之間以利益為軸心的新一輪博弈成為必然。以地方政府和學生家長作為利益博弈中的局中人，深入分析兩者在農村學校撤并中的博弈策略、過程和行為邏輯。結果表明，在農村學校撤并過程中，處于弱勢的學生家長由于利益表達機制不完善而不得不采取“非常規行動”策略，而相對強勢的地方政府因政策執行信心不足，博弈策略相對單一，根據學生家長的策略見招拆招，當雙方博弈陷入僵局，學校的參與會使博弈達到均衡。最后，提出建立農村學校撤并標準評價體系，加強農村基層組織建設，健全農民利益表達機制，農村學校撤并應堅持以人為本等政策建議。

關鍵詞：農村；學校撤并；地方政府；學生家長；利益；博弈分析

中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0272-05

引言

20世紀90年代中后期開始，中國開展了大規模的中小學布局調整，其中以農村中小學為改革的主要對象，撤并農村中小學為主要的手段，目的是優化農村中小學教育資源配置、擴大辦學規模、促進義務教育的公平性和基礎教育的均衡發展。但由于中國尚未有一個科學規范的法律標準，一些地方盲目和過度撤并農村學校，對于農村中小學的布局調整沒有具體問題具體分析，而是采取“一刀切”，導致各撤并主體在利益的驅動下矛盾沖突不斷產生。歷年來，農村學校撤并中政府、家庭、學校三者的利益關系一直是學術界關注的熱點。周曉紅（2013）根據地方政府、農民的不同目標追求系統地分階段分析了農村學校布局調整中的博弈過程，得出農村學校布局調整應把握好“度”，加大農村師資力量的投入力度，提高基礎教育質量的結論[1]；王豐（2010）認為一旦涉及農村學校撤并主體的利益時，學生家長和教育主管部門就會發生博弈行為，在效率和公平中尋求雙方利益的平衡，是政府制定政策的依據[2]；張洪華（2011）基于對蘇鎮個案的實地調研，分析了中央、地方和農民等不同利益主體在不同歷史時期對待教育的目標取向及行動，闡明農村中小學布局調整中的利益博弈及由此導致的各個時期學校布局的特點，得出農村學校撤并應站在歷史的角度，促進教育均衡發展的結論[3]。本文基于項目前期對安徽省農村學校撤并情況調查的基礎上，根據農村學校撤并主體在不同撤并階段的利益取向，采用博弈分析法分析局中人采取的博弈策略及行為邏輯，并據此得出一些政策建議。

在對安徽省部分縣、鄉鎮農村學校撤并的調查中發現，地方政府、縣級教育主管部門從全局、長遠利益出發，期望利用行政手段對原來不合理的學校布局進行調整，實現農村教育跨越式發展，農村教育資源利用率最大化成為地方政府的趨勢性選擇。更有甚者，一些地方政府為了攀比政績，大規模擴大學校規模，盲目創建教育園區而基礎配套設施建設不到位，導致學校、教師的教學壓力增大，辦學效率降低，影響了教育質量的提高。而農民家長們更注重個人利益訴求，他們在乎的是政策的實施對家庭生活的影響，擔憂的是學校撤并后由于上學距離的增加而導致的上學成本增多以及孩子在上學距離增加后的安全問題等。在農村學校撤并的博弈分析框架中，縣級政府、教育主管部門、鄉政府的利益訴求一致，學校大體上也與它們利益趨同，但會從教育本位出發，考慮學生家長方面的問題。而村委會既是地方政府與村民之間的“通訊員”，又是為村民當家做主的“脊梁柱”，它的行為邏輯復雜多變，為了簡化分析，本文只對地方政府和學生家長建立博弈模型。

一、農村學校撤并中利益主體的博弈分析

（一）利益博弈中的局中人

1.局中人

局中人是指參加博弈的直接當事人，能夠獨立決策，采取行動并能承擔決策結果的主體，即以自身效用最大化為準則的理性決策人，在本博弈模型中，局中人有：

（1）學生家長

由于處于基礎教育階段的學生都是未成年人，學生對農村學校撤并的行為選擇、意愿通常由學生家長來體現。隨著農村學校的重新布局，導致一部分學生上學路途遠、上學難、家庭教育投入逐漸增大、家長負擔加重等問題日益突出，學生家長成為這些問題的主要承擔者，其行為在農村學校撤并中的影響舉足輕重。

（2）地方政府

地方政府包括縣、鄉兩級政府和教育主管部門，實現資源優化配置、追求規模經濟是它們共同的目標。地方政府既是農村學校布局調整政策的宣傳者，又是當地農村學校布局規劃的制定者和執行者，其撤并過程的合理性、科學性直接關系農民的切身利益，同時也是一系列問題產生的根本所在。

2.局中人的行動選擇

（1）學生家長的行動選擇

在農村學校撤并的博弈分析模型中，學生家長的行動可以簡化為支持和不支持兩種，這完全由撤并帶來的效用水平（U）大小決定，而效用水平又取決于撤并對家庭帶來的收益（R）、成本（C）的比較（如表1所示）。當學校撤并給家庭帶來的收益大于支付的成本，學生家長支持撤并；如果村民的收益、成本差距太大，收益彌補不了成本，學校布局調整后對子女的教育投入不降反升，學生家長就會固守自己的利益，反對學校布局調整，使調整工作難以實施。

表1 農村學校撤并后家庭收益、成本列表

（2）地方政府的行動選擇

在農村學校撤并的博弈分析模型中，縣級政府的決策取決于上級政府政策的引導，而教育主管部門代表著縣級政府的利益，由于農村學校布局調整的經費是教育經費中的一部分，直接與縣財政收入掛鉤，所以政府在制定撤并規劃時帶著明顯的宏觀性、經濟性。教育主管部門、鄉級政府在執行學校撤并時，行動只有執行與不執行兩種，當農民普遍支持撤并時，地方政府為了整合教育資源，進行撤點并校，支出主要是對新校舍進行擴容、新建；當農民不支持撤并時，政府的支出主要是因滿足學生家長的要求而付出的額外的投入，以及由于不能按計劃進行撤并學校而導致的對原有學校的追加投入。

（二）利益雙方的博弈策略

博弈策略是指每個博弈方在進行決策時可以選擇的方法、做法，這往往能體現出博弈方在不同的博弈階段的價值取向和意志追求。博弈主體的行為是建立在價值取向和個人意志基礎上的外在表現，理性人行為策略與價值取向的一致性會產生效率決策。在農村學校撤并過程中，隨著學校布局規劃的推進，處于不同博弈階段的局中人會選擇不同的策略，從而采用不同的行動，最終導致不同的均衡結果。下面對博弈雙方的博弈策略與行為邏輯過程進行分析。

1.學生家長的策略

學校布局調整引發博弈的根源在于：地方政府立足于教育發展的長遠目標，首先考慮的是提高教育的質量與經濟效率，降低教育成本。而對于廣大農村地區的學生家長，他們更關心的問題是如何用盡量少的教育投入完成子女的基礎教育階段，而現實的學校撤并給他們帶來了諸多的負面影響。因此，學生家長為了保障自己的權益，采取一定的方法表達自己的利益訴求。

（1）溫和的阻礙：上訪、以“權威”應對“權威”

農村學校布局調整規劃期，當學生家長結合分析學校撤并帶來的正、負面影響后，認為因學校布局調整的不合理對子女就學帶來不便和家庭教育支出增多時，他們會采取溫和的方法阻礙學校的撤并。調查發現，上訪是此階段學生家長采取的主要博弈策略。村民在找到教育主管部門的負責人后，首先會對因本村學校規模過小而撤并這一規劃表達不滿，對學校撤并的必要性提出質疑；然后會闡述家庭因撤并導致的教育投入的增加額，計算出教育投入占家庭收入的比例，直接影響到家庭基本生活質量，更有甚者會表達出因上學路途遙遠對孩子上學安全、寄宿等問題的影響；最后肯定地表達自己的立場，意圖通過上訪的方式拖延學校撤并的開展。

但學生家長的拖延策略并非是良策，在最初的上訪過程中，地方政府、教育主管部門工作人員都會拿出國家的方針政策來勸說，期間也不乏強硬的態度。當學生家長發現單純的“訴苦”和“以情動人”沒有效果時，他們開始尋求其他的手段。據調查顯示，現階段中、小學家長基本上是“70后”、“80后”，有一定的文化水平，他們能大膽地利用政策甚至法律應對政府的“權威”。

（2）極端的干預：為權益背水一戰

當上訪無果，地方政府不顧群眾反對意見，強行進行農村學校撤并時，信息不對稱的學生家長由于上訪的消極經驗會驅使他們采用比較粗暴的方法表達自己的心聲。在沒有健全、順暢的利益表達機制的情況下，群眾通常不愿意從政策、法規中得到支持，相對而言，情理方式的求訴更適合于被農民群眾所接受，從而產生集體行動。學生家長集體行動分為兩種：集體制止和公共訴求。集體制止是指學生家長在農村學校的撤并過程中，以集體的呼聲壓制不合理的撤并行為。而公共訴求是指農民群眾在自我壓制無望的情況下，往往會采用集體形式向報社、新聞媒體、社會申訴，給地方政府制造輿論壓力，以此表達自己的意愿，達到維權的目的。

（3）利益補償：無奈的訴求

小規模學校的撤并是大勢所趨，很多時候一丁點的反對呼聲并不能阻止學校撤并的步伐。然而，學校撤并的完成并不等于問題的終結，筆者在安徽省某縣調查過程中發現，有家長在學校撤并完成后，多次上教育局找領導反映問題，甚至聯合村民一起，寫申請書要求解決該村小孩上學遠的問題。筆者了解到，在申請書中，多次出現了“每天上學來回要走十余里，家長負擔加重”等詞語，這些學生家長不斷上訪訴說苦衷，以堅定的毅力和不放棄的精神贏得了與政府討價還價的機會。

（4）輟學：不得已的選擇

學生輟學是農村學校撤并中最壞的結果，也是博弈過程中作為弱勢群體的農民不得已的選擇，它折射出的是農民群體與政府在利益周旋中的心酸與無奈。并不是所有學生家長的利益訴求都有實現的可能，在遭到拒絕時，有些學生家長不愿也無法與政府或者學校費過多的口舌來交流，輟學成為他們唯一的選擇。

2.地方政府的策略

地方政府在農村學校撤并過程中，立足于教育發展的長遠目標，其考慮的是如何降低辦學成本，提高教育質量，實現教育資源優化配置。地方政府在與學生家長利益博弈過程中，處于相對優勢地位，博弈策略比較單一，主要有以下兩種。

（1）信息壟斷

地方政府在農村學校撤并過程中信息壟斷貫穿始終，原因是政府對于學校撤并的信心不足，也是對學生家長可能出現的行動的防范。一方面，由于地方政府進行農村學校布局調整規劃是按照上級的統一要求，再根據自身的實際情況進行合理安排，對于什么樣的學校該撤，什么樣的學校不該撤并沒有嚴格的要求。另一方面地方政府在設計布局調整規劃時，并沒有進行實地調研，充分反映民意，也沒有向群眾宣傳農村學校布局調整的必要性和緊迫性。這兩方面原因使得地方政府在執行布局調整過程中信心不足，雖然能預料到會有群眾反對的聲音出現，但他們并不希望聽到這些反對意見。因此，信息壟斷成為他們的盾牌，按照規劃走一步算一步，沒有問題最好，有問題見招拆招[4]。與此同時，地方政府和教育主管部門也沒有將撤并后的學校校產的處理以及對新學校的擴容、新建、基礎設施建設等方面公布于眾，這種信息不對稱直接導致了學生家長對地方政府的猜疑和對布局調整政策的不支持。

（2）逐級施壓、分化瓦解

無論是溫和的阻礙還是極端的干預，學生家長往往采取集體行動的策略。集體行動成員數量多，利益訴求多，更能代表大多數人的想法，會對地方政府形成一種巨大的壓力，強迫地方政府重視這些問題。所以，當學生家長集體表達對農村學校撤并不滿時，地方政府會采取逐級施壓，分化瓦解的策略。例如，當學生家長集體到教育主管部分去反映情況時，工作人員會把他們分開帶往不同的休息室做思想工作，一方面好言相勸，一方面利用政策鎮壓，讓他們了解到學校撤并的必要性和阻礙政策執行的嚴重性。這種方法對一部分人有用，但是對于那些來就是為了解決問題的群眾來說是根本行不通的，這時候教育主管部門會讓他們去找鄉政府，因為具體規劃是鄉鎮府報上來的。

（三）利益雙方博弈行為過程

在農村學校撤并過程中，地方政府和學生家長博弈交鋒始于后者的公開抵制。由于在不同博弈階段的利益訴求不同，學生家長采用不同的博弈策略。在撤并規劃階段，如果撤并行為對家庭有益，農民會支持撤并行為，博弈結束；但一旦學生家長意料到利益受損，他們企圖通過“溫和的阻礙”來表達自己的心聲，延緩撤并進程的開展，比如采用上訪、政策應對等博弈策略。在實施階段，他們會采用直接、極端的“干預”行動，而且這種直接干預會演變成一種集體行為，對地方政府起到了很大的震懾作用；當前兩種策略沒有產生預期效果的時候，無奈的學生家長的目標只能在撤并完成后轉變為“利益補償”，力爭和地方政府取得討價還價的機會；如果求助無果，學生家長會采取“沒有辦法中的辦法”——輟學，至此，學生家長已經完全沒有退路。而相對于學生家長，地方政府在整個博弈過程中策略單一，也是“非程序化”的，主要有信息壟斷和分化瓦解兩種。如果地方政府不顧學生家長的反對意見，學生家長會一直采取各種措施維護自己的權益，制止學校撤并的順利開展，博弈重新開始；若地方政府積極應對學生家長的策略，以至于讓學生家長妥協，博弈結束；若學生家長不妥協，那么此博弈會回到最開始，重復進行。

在此博弈過程中，地方政府與學生家長各自占據自己的策略空間，根據自己手中的籌碼和對方的行為選擇自己的策略。顯而易見，強勢的一方是地方政府，學生家長處于弱勢地位，地方政府根據學生家長抵制程度的激烈與否，采取相應的應對策略。但是，由于處于弱勢的學生家長能采取豐富的行為策略，而相對強勢的地方政府策略單一，雙方行動邏輯的不斷變化使這種強弱之勢并沒有形成絕對的博弈優勢。一旦博弈陷入僵局，學校的加入會使博弈產生均衡結果（見下頁圖1）。

（四）學校的參與促進博弈均衡產生

學校是農村學校撤并中的一個重要利益主體，調查發現，近90%的學校對學校布局調整表示贊同，歸根結底是因為學校跟地方政府、教育主管部門利益趨同。農村基礎教育經費劃撥和教師工資、編制的管理由縣級政府統一規劃，農村學校撤并不會影響教師的工資薪酬；另一方面，從村小轉移到中心學校，教師工作、生活環境也得到改善。此外，全縣教師的任免由教育局統一負責，如果因為不配合而影響了學校布局調整進度，可能會對自己的工作造成負面影響。但這并不意味著學校會偏向于地方政府的一切做法，當撤并行為的確影響了學校的正常教學時，學校和教師會大膽地表達自己的意見。

家長的反對聲在很多情況下被政府看作“無理取鬧”，地方政府無論采用勸說還是強制性要求都只有一個出發點：讓家長支持撤并。但是，作為學校布局調整的直接參與者和布局調整后教育的直接承擔著，學校的“話”政府不能不認真斟酌。不僅僅在學校撤并階段，撤并后，以學校為主體的利益補償申請也往往比村民更有效。與學生家長和地方政府之間的“針鋒相對”比較，學校利益所受到的影響微弱，但它與地方政府不同的是，更在乎學生及家長對學校教學的評價。因此，本文并不將學校作為學校布局調整博棄中的一個“局中人”來分析，而是作為一位“博弈協調者”，它對博弈均衡的促進作用不容忽視。

二、利益主體的行為邏輯分析與結論

農村學校撤并政策的發起者是中央政府，政策的執行者是地方政府、教育主管部門，政策的直接作用對象是學生家長和學生。當農村學校撤并損害了家庭的利益，家長的利益訴求方式是上訪或其他非常規手段，而博弈對象是縣級政府、教育主管部門。博弈過程中學生家長幾乎單槍匹馬，沒有形成或依賴其他組織，就算十幾或幾十人形成“反抗集體”，也終究被“分化瓦解”，難以形成長期穩定的規模。而他們一手推舉出的村委會，在這種情況下也“無能為力”。

稅費改革后國家權力在農村基層的弱化使得村干部正在失去其過去依靠的統治基礎，從“代理人”到“邊緣人”的角色轉變[5]。而在沒有基層自治組織的支持，沒有順暢的利益表達機制的情況下，使學生家長更依賴于向縣級政府反映問題。雖然他們認識到自己的地位跟政府官員不對等，“打馬虎眼”、“安撫”、“震懾”必定是地方政府面對群眾的應對策略，但是他們同樣明白跟政府打場“持久戰”是唯一有效的方法。在與強勢的政府博弈中若想占據優勢，必須采用“非常規”的手段，這些手段包括“以政策應對政策”、“發動群眾優勢”、“公共申訴”等。在整個博弈過程中，學生家長做出的決策是非正式的，利益表達方式是在現階段利益表達機制不完善的情況下做出的無奈之舉。地方政府作為上級農村學校撤并的執行者，必然要符合政策的總體要求，在正確的政策導向下行使權利。但由于國家稅費改革、義務教育階段學雜費減免，縣級政府財政收入大幅削減，導致大部分農村學校教育經費稀少，基礎設施建設薄弱，地方政府不得不大規模減少學校數量以較低辦學成本，這使得掌握正式權力但政策執行信心不足的政府在面對“非正式”行動的學生家長時也不得不采用“非正式”應對策略。綜上所述，從利益主體的行為邏輯分析中可得出以下結論：

第一：農村基層自治組織權利的弱化與農民權利意識的覺醒形成矛盾。農村基層自治組織既不能得到村民的信任和支持，又不能直接與上級政府直接“談判”，使得學生家長利益表達困難重重。農村基層組織在村民群體與地方政府討價還價中難以形成一股強大的支撐力量，反而成為一個擺設。

第二：地方政府在制定撤并規劃時，選擇性解讀中央政策，很難做到因地制宜、實事求是，盲目對農村學校“一刀切”，忽視了農村學生受教育平等與受教育機會平等的均衡協調性，使其面對農民的反對意見時“非制度性”策略成為一種路徑依賴。

三、政策建議

農村學校撤并在整合教育資源，優化教育資源配置，降低辦學成本等方面起到了一定的積極作用，但地方政府在執行撤點并校過程中，過分強調效率而忽略教育公平，直接危害了學生、家庭的切身利益。為了進一步促進基礎教育均衡發展，科學有效推進農村學校布局調整規劃，本文提出以下建議：第一，建立農村學校撤并標準評價體系。采用多維度、全方位的量化指標決定學校撤并，在結合擬撤并學校基本情況的基礎上，將學生家長、村集體、學校的意見納入評價體系內，避免學校撤并隨意化和撤并主體利益沖突的產生；第二，加強農村自治組織建設。提高農村基層自治組織服務群眾的能力，廣泛征集群眾意見，與政府充分對話、溝通，減少政府的決策失誤，保障農民的權益在政策的落實之前。地方政府應加強村委會工作監督與管理，使其將更多的精力投入到農村建設中去，對農村基層反饋意見要足夠重視，并以此作為政府決策的重要依據之一；第三，健全村民利益表達機制。政府政策制定與執行要建立在制度框架范圍內，采取程序化決策方式與措施，在完善上訪制度的基礎上，大力拓寬利益表達渠道，清除利益表達障礙，理順不同渠道和不同環節的關系，讓利益表達主體，特別是弱勢群體，享有足夠的利益表達空間；第四，農村學校撤并要從實際出發，堅持以人為本。教育歸根結底是人的教育，不能一味追求經濟效益而忽略社會效益，在追求教育公平的同時需滿足社會滿意度最大化。

參考文獻：

[1] 周曉紅，李紅艷.農村學校布局調整過程中不同利益主體的博弈分析[J].教育理論與實踐，2013，（5）：21-23.

[2] 王豐，張春蘭.農村學校布局調整過程中的利益博弈研究[J].四川教育學院學報，2010，（12）：112-113.

[3] 張紅華.農村中小學布局調整中的利益博弈——基于蘇鎮個案的實地研究[D].上海：華東師范大學，2011.

[4] 王豐.農村小學布局調整中利益主體的博弈研究[D].南京：南京農業大學，2011.

[5] 譚三桃.從“代理人”到“邊緣人”——論村干部角色的轉換[J].戰略與管理，2008，（3）：7-10.

[責任編輯 陳 鶴]