地方人大“重大事項”確定中的制度設計

潘國紅

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）

討論、決定本行政區域內的重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。但實踐中由于多方面的原因，重大事項決定權虛置、流失的現象普遍存在，相對于地方立法、監督和人事任免，重大事項決定權是目前地方人大職權行使中的一個薄弱環節。有實務工作者將其歸納為“四多四少”，即“提出意見建議的多，作出決議決定的少；被動例行的多，主動行權的少；決定事項程序性的多，實質性的少；決定內容抽象空洞的多，具體指向的少”[1]。導致這一狀況的因素有很多，就其規范層面而言，“重大事項”內容上缺乏實質性規定，形式上缺乏程序性規則，是其中的一個重要原因。落實地方人大重大事項決定權，關鍵在于建立健全“重大事項”確定的具體規定和實施流程，推進重大事項具體化、明晰化和標準化，讓重大事項確定更具可操作性。

一、“重大事項”確定中存在的制度困境

什么是重大事項?怎樣確定重大事項?一直是地方人大在實際操作中普遍感到困惑的問題[2]。人大行使決定權的客體是重大事項，但憲法法律和有關法規對重大事項的范圍沒有作出全面、具體的界定和說明，列舉的重大事項也過于原則、籠統。我國憲法第一百零四條規定:“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面的重大事項。”地方組織法在第八條和第四十四條分別列舉了縣級以上的地方各級人大和人大常委會的職權，其中關于重大事項決定權的表述完全一致，均為：“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”雖然地方組織法將憲法中關于重大事項的規定細化為政治、經濟、教育等九個方面，但對重大事項的規定仍然過于籠統、寬泛、原則，從而給實際的界定帶來相當大的難度，最終導致了職權行使上的隨意性和盲目性。

同時，“重大事項”議題確定程序缺失。程序是指從事某種行為、作出某種決定的過程、方式和關系。議會政治很重要的一條原則是程序，程序設計規范、合理可以充分保障政治民主的施行。目前，法律只是籠統地規定地方人大及其常委會可以討論、決定重大事項，但對運作程序沒有任何可操作的規定，致使地方人大及其常委會感覺到行使這一職權無章可循。一個完備的重大事項決定和執行的程序體系，應該包括議題確定程序、討論決定程序、落實執行程序和監督檢查程序四個層面。從現有的相關地方法規來看，討論決定程序、落實執行程序和監督檢查程序等三個層面基本上都是按照本級人大常委會的議事規則和議案建議督辦規定辦理，或者在此基礎上作一些補充規定。傳統上對議題確定程序大多關注不多，程序設計缺失，從而造成議題啟動的困難和爭議，直接影響著重大事項決定權的運作。比如，重大事項議題如何選取，確定重大事項的方式方法有哪些，決定程序如何啟動，對應依法提請人大決定而未提請擅自決定的單位和個人糾正的措施是什么，等等。這些都是具體實踐中長期困擾的難題。重大事項議題確定操作缺乏程序性的規定，實踐中難以把握和操作，從而使人大與政府在重大事項的決定和管理中行權范圍、責任劃分不明確，現實操作中容易產生“爭權”或“越權”之嫌[3]。

有學者認為,“一些地方人大在行使重大事項決定權方面進展緩慢，主要的問題，還是在概念上打轉轉，把較多的精力放在對‘重大事項’的如何定義上，以致很難走出認識上的誤區。”[4]“如果在法規中通過列舉而使‘重大事項’過分具體，則無疑會導致‘重大事項’的固定化，反而使地方人大常委會束手束腳，不利于‘促進’職權的行使”[5]。對此，筆者不予認同。地方人大及其常委會討論、決定重大事項，是一個民主、科學決策的過程，必須有一個健全的制度和嚴格的程序作為保障。實踐中，地方人大及其常委會對法律明確列舉的重大事項，如審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告等都行使了議決權，而對法律未列明的重大事項則較少行使議決權。像討論、決定本行政區域內那些關系全局的、長遠的和人民群眾關注的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等方面工作，這些本屬地方人大及其常委會決定的重大事項，往往卻“無權”去決定。要么是“一府兩院”自作主張，直接決定，要么就是政府與黨委聯合發文決定。造成重大事項決定權行使數量少、涉及面窄、不能到位等問題的重要原因，是對“重大事項”界定不清、操作程序缺失。推進重大事項決定權的有效行使，關鍵在于破解制度瓶頸制約，將“重大事項”確定納入規范化、程序化軌道。

二、“重大事項”界定的具體化和明晰化

“重大事項決定權”一詞并非法律用語，而是出自領導人的講話。有研究指出，早在上世紀50年代，毛澤東、周恩來、董必武等就明確提出，各級人民代表大會應決定國家的重大問題。1980年4月18日，全國人大常委會召開各省、自治區、直轄市人大常委會負責人第一次座談會，彭真在《關于地方人大常委會的工作》講話中，第一次把地方人大及其常委會的主要職權概括為立法權、重大事項決定權、人事任免權、監督權等四個方面。盡管之后的1982年憲法沒有作此歸類，但由于“四權”的表述簡明概括，因而被普遍接受，成為表述人大職權的通行說法[6]。彭真同志所說的重大事項是事關“全局性、長遠性、根本性”的問題，是本行政區域內事關全局,有根本性、長遠性以及涉及人民群眾切身利益的全民性的重要事情和問題。事關全局是指事關本行政區域的政治穩定、經濟建設和廣大人民群眾利益密切相關的根本的長遠的事項；根本性是對事物的發展和局勢的變化起關鍵作用的事項;長遠性是指需要逐步實施,涉及時空跨度較長的事項;全民性是指與廣大人民群眾的利益密切相關,是群眾關心的事項。事關全局、根本性、長遠性和全民性，是重大事項的基本屬性和特征，也是判斷某個事項是否為重大事項的標準。如果某個事項同時兼具這四種屬性和特征，那它就是人大重大事項決定權所指向的重大事項，否則就不是。

事實上，“重大事項”一詞是一個程度性和相對性概念，其內容是不確定的，它會因時間、地點的不同而不同，隨著群眾關心的重點的轉移而變化，從而導致“重大事項”在不同的層級，不同的區域，不同的時間，其涵義不一樣，內容不確定，這就涉及到重大事項的界定問題。根據憲法和法律規定，各級人民代表大會及其常務委員會是重大事項界定的主體，擁有重大事項界定權。當人大與其他國家機關對某個具體事項是否為重大事項發生爭議時，其他國家機關應當服從人大的意見[7]。重大事項界定的形式主要有兩種：一是立法規定（包括沒有立法權的地方人大制定規章制度），對重大事項的本質、性質、范圍、種類和具體事項作出規定。二是自行裁定，在實際工作中對法律和規章未能盡列的具體事項是否為重大事項進行裁定。由于重大事項具有廣泛性、層級性、區域性和動態性的特點，對各行政區域內的一些特殊事項無法作出統一的法律規定，只能靠地方人大及其常委會在實際工作中加以確定，但自行裁定必須服從于法律和規章規定，并接受上級人大的監督。

地方人大及其常委會要通過建章立制的形式，將重大事項具體化、明晰化和標準化。當然，要詳細列舉重大事項的范圍是有困難的，但應按照界定重大事項范圍的原則，盡量細化、量化重大事項的范圍、內容、規模和標準。比如“一府兩院”的哪些具體事項應當提請人大常委會討論決定，經濟工作中的重大事項（重點工程與項目、重要的政府性投資等），資金、規模達到什么程度才算“重大”，涉及群眾普遍關心的城市規劃、標志性建筑及街道命名該不該報人大批準，等等。界定時應采取原則規定、具體列舉和兜底條款等相結合的方式和辦法，對重大事項進行認定或作出規定。原則規定，就是以定義方式，從政治、經濟、教育等方面對重大事項進行概括規定，明確重大事項的本質含義或者性質特征。具體列舉，是指將憲法和法律有明確規定的事項及屬于人大及其常委會職權范圍內的重大事項一一進行列舉。要根據經濟社會發展的需要在法律法規中列出更多需要、也應該由人大議決的重大事項[8]。凡是能夠列舉的都應該予以明確規定，只有對難盡事項才通過概括性規定予以包舉。所謂兜底條款，主要是根據重大事項不可盡列的特點，為了防止法律的不周延以及社會情勢的變遷而采用的一項技術，一般在重大事項列舉之后規定“法律、法規規定或本級人大常委會認為需要討論、決定的其他事項”。兜底條款規定的是指對未列明的具體事項是否為重大事項進行自行裁定的對象，從而為地方人大及其常委會行使決定權留有余地和空間。

示例一：2006年9月13日，北京市人大常委會審議通過了《北京市人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定（草案）》。《規定》明確了重大事項的范圍包括：本市改革開放和經濟建設布局、產業結構調整的重大事項；由市級財政資金投資，并對本市經濟社會發展、環境和資源保護有較大影響的重大建設項目；本市環境和資源保護、歷史遺產保護的重大事項；本市城市總體規劃及重點專項規劃的制定、執行和變更；本市教育、科學、文化、衛生、體育、民族、民政等工作的重大事項；人民群眾普遍關注的本市公用事業、社會保障、住房、交通以及其他重大問題；影響社會公共安全的重大突發性事件的處理情況；市人民政府機構改革方案；與外國地方政府締結友好城市；法律、法規規定應當向市人大常委會報告的其他重大事項等11項內容。這些規定比較具體并具有可操作性，抓住了政府財經和政府機構設置這樣一些核心和關鍵問題，很值得借鑒。《規定》還明確，對于法律法規規定由市人大常委會決定的重大事項，應當提請市人大常委會審議并作出相應的決議、決定，違反該規定而擅自作出決定的，市人大常委會要責令限期改正或者依法予以撤銷[9]。

示例二：1996年4月，江蘇省鎮江市人大常委會通過了《鎮江市人大常委會關于討論、決定重大事項范圍的暫行規定》。經過一年的試行，又于1997年8月通過了《鎮江市人大常委會關于討論、決定重大事項的規定》。2003年9月，市人大常委會又對“規定”作了進一步修訂。修訂后的“規定”明確了10個方面的重大事項須經市人大常委會討論、決定。除了定性的事項外，特別規定了一個方面定量的事項，即需要地方財政撥款和預算外籌資，總額占市本級財政當年預算收入十分之一以上的重大基礎設施項目，應經市人大常委會討論決定。“規定”出臺后，使市人大常委會行使討論、決定重大事項職權有了相對明確的范圍，有了一個可以操作的制度，也使人大常委會與市委、“一府兩院”在重大事項決定方面的職責相對明確，對規范和保障人大常委會行使決定權具有重要意義[10]。

三、建立完善“重大事項”確定程序

制度化的程序是貫穿所有國家機構運作過程的基本要素。重大事項確定程序是地方人大重大事項決定權運作的基礎性步驟。地方人大對法律和規章未列明的具體事項是否為重大事項，需要在實際工作中依靠經驗判斷加以確定的，也亟需建立重大事項確定程序，以減少自行裁定的隨意性。重大事項確定程序主要包括信息溝通銜接程序、重大事項議案提出程序、重大事項議案審查程序等。

（一）信息溝通。地方人大溝通銜接主要有兩個層面：一個層面是人大與“一府兩院”之間（包括人大常委會與“一府兩院”的領導之間，或是人大有關專門委員會或工作委員會與政府相關部門、“兩院”之間）的溝通。溝通銜接的內容主要包括以下幾方面：一是人大重大事項決定權的法定性、權威性和權力行使的基本要求；二是一定時間段（一般為一年）內，政府擬開展的重點工作或正在開展的重點工作的進展情況；三是一定時間段（一般為一年）內，人大擬討論、決定重大事項的計劃安排；四是政府對人大重大事項決定的執行進展情況[11]。當前，地方人大與“一府兩院”之間缺乏溝通，尤其是“一府兩院”對人大職權缺乏基本了解。要建立嚴格的溝通銜接制度，明確活動程序、參與人員和時間要求，通過溝通，推進雙方對重大事項提請、決定和執行工作的了解，為進入正式程序打好基礎。

另一個層面是地方人大與公眾之間的溝通。地方人大在界定地方人大重大事項范圍過程中，要完善公眾參與機制,為公眾暢通利益表達渠道。在安排年度工作要點、確定決定議題之前，要借鑒監督法關于監督議題來源的規定，擴大重大事項決定議題的來源。充分發揚民主，采取實地調查、座談會、問卷調查、下基層走訪等多種形式，集思廣益，廣泛收集各方面意見。要重視某一個時期內公眾反映強烈的問題和傳媒反映的社會熱點問題，重視代表議案建議，將公眾、代表議案建議中反映較為普遍的重大問題作為議題的重要來源，使決定議題的選擇具有廣泛的民意基礎。

（二）議案提出。重大事項議案的提出程序，具體到操作中，必須進一步細化和明確這樣幾個問題。

一是提出主體。按照地方組織法第四十六條，提出重大事項議案的主體有人大常委會主任會議、“一府兩院”、人大各專門委員會以及一定數量（縣級為3人，其他為5人）的常委會組成人員聯名。目前，在現有體制下，地方人大重大事項議題的來源渠道不廣，大部分是同級黨委確定，提出重大事項議題的主體單一，主要是“一府兩院”以及本級人大常委會主任會議。要突出人大各專門委員會和委員聯名提出決定議題的主體地位，擴大人大代表在提出重大事項決定議題上的民主權利。“重大事項”往往與民眾生活密切相關、是民眾非常關注的問題。人大代表相對而言與選民的聯系更為密切，選民也有更加便利的渠道向人大代表表達意見。因此，可以考慮在本級人大代表一定數量（或一定比例）聯名的情況下，賦予其提議案權[12]。要充分運用監督成果，將人大常委會聽取和審議專項報告中發現的重大問題作為決定議題的重要來源。

示例三：近年來，山東省壽光市人大常委會在行使重大事項決定權方面進行積極探索，在按照法律規定認真做好對國民經濟和社會發展計劃、財政預決算作出決議的同時，更加注重重大事項議題來源的多元化（見下表）。

2006～2010年山東省壽光市人大常委會決議、決定的議題來源統計表

壽光市人大常委會每年都選取事關全市發展大局的人大代表議案作出決定。2008年，壽光市圣城代表團15名代表聯名提出《關于規劃建設城區九年制義務教育學校的議案》，人代會結束后，市人大常委會成立議案調查組，對該議案涉及內容進行了深入調查，后常委會作出了《關于規劃建設東城九年制義務教育學校的決定》。在2009年《環保法》執法檢查中，檢查組發現小清河及其支流塌河、織女河污染嚴重，為此，常委會作出了《關于加大小清河整治力度的決定》，就完善環保基礎設施、抓好污染源控制、加強環保執法和開展區域綜合治理提出了要求[13]。

二是提出時間。法定主體擬提請人大常委會審議并作出決定、決議或者向人大常委會報告的重大事項的議題，一般應當在每年年初向人大常委會主任會議提出，經主任會議確定后，列入人大常委會年度工作計劃。地方人大常委會也可以根據實際情況，實現確定每年或每屆需要討論的若干重大事項，這樣便于各方有充分的時間進行準備。法定主體如果在工作中認為需要調整提請或報告時間的，應提早向人大常委會主任會議說明，經主任會議確定后再予調整。未列入人大常委會年度工作計劃，“一府兩院”臨時提出的，由主任會議確定[14]。

三是內容要求。重大事項議案內容應包括：重大事項的基本情況及有關資料；重大事項的決策方案及說明；有關的統計數據、調查分析等資料；有關法律、法規、規章及政策依據；在實施與辦理過程中遇到的問題以及采取的相應措施；人大常委會認為應當提供的其他材料[15]。

（三）議案論證。有關重大事項的議案，一般由人大常委會主任會議決定是否提請人大常委會會議審議，主任會議決定前應先由相關的常委會辦事機構對提出的重大事項進行審查，提出受理或不予受理的意見。對法律法規未具體列明的事項，以及“一府兩院”最容易出問題而又事關重大從而最需要人大進行監督制約的事項，同樣由相關的常委會辦事機構進行論證，提出是否認定為重大事項的意見。在審查論證方式上，除了調查研究，廣泛聽取人大代表和社會各方面的意見之外，還應建立重大事項公示和聽證制度。這里的重大事項公示制度是指在審查一些與當地經濟社會發展、人民群眾利益密切相關的重大事項議案的過程中，可將除涉及黨和國家機密以外的重大事項的有關情況，通過報刊、廣播、電視、網站、新聞發布會等形式向社會公示，廣泛征求意見。重大事項聽證制度是指在公示后的調查階段，人大常委會及相關工作機構以聽證會的形式收集信息、聽取意見。通過對有關事項是否屬于“重大事項”進行公示和聽證，使人大代表和群眾意志得以確立，保障“重大事項”的權威性。為防止“重大事項議案論證”流于形式，應就重大事項議案審查論證程序中的“組織調查研究”和“落實公示和聽證制度”制定具體規定和實施流程，使其具有可操作性。

示例四：2010年1月1日起正式實施的《廣州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條分別對重大事項議案與報告的提出主體、提出程序、簽署方式、列入人大常委會年度工作要點的方式、重大事項議案與報告的主要內容等作了比較具體的規定，為規范提出重大事項議案作了制度化的規定。第十四條規定：“常務委員會會議審議重大事項前，常務委員會主任會議可委托市人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構就該重大事項組織調查研究，廣泛聽取市人民代表大會代表和社會各方面的意見，并將調研報告或者收集的意見印發常務委員會會議審議時參閱。列入常務委員會會議議程的有關重大事項的議案、報告等，在審議中有重大問題需要進一步了解民意的，或者存在較大爭議的，由常務委員會主任會議決定，可以舉行聽證會或者專家論證會。聽證會或者專家論證會由市人民代表大會有關專門委員會負責組織。”[16]

四、結語

黨的十八大報告指出：“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權。”黨的十八屆三中全會決定也強調指出，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大事項出臺前向本級人大報告。當前，地方人大重大事項決定權閑置、虛化現象突出，這與重大事項決定權的法律地位和在權力機關職權體系中的地位很不相稱。重大事項決定權從應然走向實然，需要不斷加強理論探討和實踐研究，真正搞清楚什么是重大事項，其衡量的標準是什么，由誰來認定，把“重大事項”的模糊涵義具體化、明晰化。同時，地方人大要結合本地實際，盡快修訂完善關于討論決定重大事項的地方性法規，建立健全一系列相配套的實施制度和運作程序，從而使決定權的行使既更加規范又有利于實際操作。這樣，才能防止地方人大重大事項決定權被濫用和利用，才能推進地方公共決策的科學化、民主化和法制化。

注釋：

[1]陳書友：《地方人大重大事項決定權虛置現象須扭轉》，載《人大研究》2004年第8期。

[2][5]高志宏：《關于地方人大重大事項決定權之“重大事項”的判斷》，載《理論月刊》2009年第4期。

[3][11][14][15]唐宇熒：《論構建重大事項決定和執行中地方人大與政府和諧關系的程序規制》，載《人大研究》2010年第10期。

[4]陳軍、紀榮榮：《關于行使重大事項決定權的若干思考》，載《人大研究》2000年第12期。

[6]鐘麗娟：《什么是重大事項決定權》，載《學習時報》2013年4月29日第5版。

[7][8]崔建華：《如何界定重大事項》，載《人大研究》2006年第10期。

[9]楊華云等：《北京人大擬訂草案，11種重大事項須報人大決議》，搜狐新聞網2006年9月14日。

[10]溫小衛、紀東：《地方人大常委會決定重大事項的演變與發展》，載《人民與權力》2009年第12期。

[12]馮健鵬:《地方人大常委會“重大事項決定權”的程序機制》,載《人大研究》2011年第11期。

[13]劉效國等：《地方人大常委會行使重大事項決定權的實踐和思考》，中國人大網2011年7月7日。

[16]廖雄軍：《地方人大重大事項決策模式創新——以廣州為個案的研究》，載《人大研究》2011年第4期。