地方財政科技投入管理實效問題研究
——基于河南省的實證分析

●方 燕

地方財政科技投入管理實效問題研究
——基于河南省的實證分析

●方 燕

科學技術是第一生產力，科技創新發展必須得到科技投入的大力支持，而政府財政科技投入作為科技投入的重要組成部分，是貫徹落實科教興國戰略的重要手段。在大力推動自主創新的進程中，各地方財政科技支出總額占全國財政科技支出總額的比重也由2001年的 36.8%提升到 2012年的50.36%。由此可見，除了中央財政科技投入外，各地方政府也在積極推進科技創新對本地經濟發展、社會進步的有效促進作用。2012年河南省政府財政科技投入總額為69.64億元，比上年增長23.06%，這一數據反映了河南省財政科技投入保持著良好的發展態勢。但是，與發達地區相比，河南省整體科技水平仍存在著很大的差距。因此，如何利用杠桿作用，通過政府財政科技投入支持，促進本地區經濟進步與社會協調發展，是值得我國學者深入研究的課題。

一、文獻綜述

對于財政科技投入這個熱點話題，不同領域的專家和學者給予了共同關注，從不同角度采取不同的研究方法對其進行研究，并得出各自的觀點。筆者通過整理，主要從地方財政科技投入規模效率、結構效率和使用效率三個方面進行綜述。

在地方財政科技投入規模效率方面的研究，Grossmann（2007）對政府財政投入的經濟增長進行了實證研究，發現經濟增長與政府財政科技的投入密切相關。祝云、畢正操（2007）對于來自1978-2005年中國財政科技投入與經濟增長關系的數據進行了實證分析，認為在中國財政科技投入與經濟增長之間存在著顯著的雙向因果關系。張明喜（2010）則對來自于1978-2008這20年間關于中國財政科技投入與經濟增長的數據進行了實證分析，得出了財政科技投入對經濟增長的短期彈性為0.21，長期彈性為0.66。在地方財政科技投入結構效率評價方面的研究，Morales（2003）通過研究證實了政府對于基礎研究的投入會對經濟增長產生顯著的正效應，但是政府對應用研究的投入對于經濟增長產生負作用，其主要原因是企業的研發投入在政府應用研究投入下產生了擠出效應。Murro（2011）認為，國家經濟的增長離不開政府對基礎研究的投入，而政府對基礎研究的投入所產生作用的大小受到市場競爭的影響，較高的競爭水平就會削弱政府基礎研究投入的效果。在地方財政科技投入使用效率方面的研究，施定國（2009）通過建立方程和模型對政府研發投入績效、創新主體研發行為和政府研發投入三者之間的關系進行了實證分析。孫玉濤和劉鳳朝（2011）以私人價值和公共價值為導向，構建了政府科技投入績效的評價指標體系，并以此作為研究的基礎，進一步得出了政府科技投入公共價值在科技投入績效方面要比私人價值明顯。

二、河南省財政科技投入管理問題分析

（一）財政科技投入規模不足、增長機制不完善

地方財政科技投入的作用在于利用政府財政科技投資的杠桿效用推動地方經濟增長與結構調整。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》中指出，中央和地方各級政府要按照《中華人民共和國科學技術進步法》的要求，保證科技經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，逐步提高國家財政性科技投入占國內生產總值的比例。在河南省工業化、城鎮化和農業現代化協調發展的道路上，科技創新起著積極的推進作用。在《河南省人民政府關于進一步推進自主創新體系建設的實施意見》中指出，把財政科技投入作為預算保障的重點，預算編制和預算執行都要體現法定增長的要求。但由于河南省財政科技投入基數較低，即使每年都保持著較高的增長率，各期投入強度仍比國家同期平均水平要低。2012年河南財政科技支出占財政支出的比重為1.39%、占生產總值的比重為0.23%，遠低于同期全國平均水平，在全國排名相當落后；再者，由于其他同等省市財政科技投入力度不斷加大，其發展趨勢與其他省市的差距也在進一步拉大。從本地區來看，2011年、2012年河南省全社會研究開發投入占生產總值的比重分別僅為0.98%、1.05%，這距離《河南省自主創新體系建設和發展規劃(2009-2020年)》制定的“到2020年，全社會研究開發投入占生產總值的比重達到2.5%”的發展目標有著較大的差距。因此，實實在在地形成財政科技投入的穩定增長機制，以政府投資的帶動作用促進科技創新的良性發展，成為河南省各級政府迫在眉睫的現實問題。

（二）財政科技投入結構不合理、資源配備不健全

各級政府通過財政科技支出直接投入于科技活動，首要的任務是更加有效地配置市場資源，解決一些風險較大、非盈利性的基礎性科學研究資金投入問題。歷史經驗表明，財政科技投入對地方經濟發展、科技創新具有導向性帶動作用。財政科技投入的效益不能僅把總量作為衡量標準，更要注重優化結構。由于地區的差異，各地的科技投入特點及重點有所不同，因此地方政府應該結合區域發展方向和構架合理配置財政資金，審慎選擇地方財政科技資金投向，做到因地制宜、有的放矢。

《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》中確定的中原經濟區戰略定位是：國家重要的糧食生產和現代農業基地；全國區域協調發展的戰略支點和重要的現代綜合交通樞紐；全國重要的經濟增長板塊；全國工業化、城鎮化和農業現代化協調發展示范區等。在現代農業、現代工業方面的基礎性科學研究，對促進河南經濟發展有著重要的戰略意義。但由于其科研投資成本大、回收周期長、科技成果由社會共享等特性，企業對基礎性科學研究的創新資金投入有限，因此財政科技資金支持的導向作用十分明顯。但在現有的河南省財政科技投入資金分配體系中，不能充分體現財政科技投入與中原經濟區戰略定位的有機結合和帶動作用，財政科技支持方向與政策脫鉤，存在財政科技投入結構不合理、資源配備不健全的問題。

（三）財政科技投入評價體系不健全

未來十年是河南省經濟發展和科技進步的關鍵時期，機會與挑戰并存，這就要求地方政府采取有效措施，加強財政科技投入的優化和管理。但是，準確地評估財政科技投入績效在國際上都是一個困難的問題，這是由科技自身投入產出規律的長期性、滯后性和間接性決定的。目前，河南省財政科技投入評價體系，首先存在數據統計管理的問題，由于沒有嚴格的監督制度，統計流于形式，統計數據的隨意性大大影響了評價結果的可靠性。其次，根據《河南科技統計年鑒》，現有的財政科技產出指標體系主要包含專利申請以及授權數量、科技論文數量、科技專著數量、研究與試驗發展(R&D)項目(課題)、技術市場交易成交金額等定量數據指標，但沒有一套健全并便于操作的投入、產出評價體系，單一的指標并不能綜合全面地反映一個地區科技創新的全貌。再者，統計指標設計過于理論化，缺乏結合地區產業發展特色的實效數據指標；在有些情況下，政府還將財政科技資金資助了多少項目、實驗室等作為績效的表現，但卻忽略了生產力轉化問題，混淆了科技投入與產出的區別，財政科技評價管理粗放。

（四）財政科技投入資金監控不完善

在財政科技投入資金使用效率方面，目前一些單位仍存在管理制度設計不完善，實際執行不到位，監督走過場等問題。針對財政科技資金管理，具體表現為缺乏內部控制，利用虛假發票或掩蓋不合規支出、或套取資金設立 “小金庫”，更有甚者采用“白條抵庫”、虛構科技支出業務等方式貪污挪用財政資金。而對于預算編制和評審、財務檢查和驗收、經費績效評價也存在不到位的現象。科技項目存在重立項、輕管理，重投入、輕績效，這些都影響了財政科技經費的使用效率。另外，從財政支持的科研項目管理角度看，目前的科研項目從資助范圍與條件的確定、項目申報、評審與立項、實施與管理、項目結題、考核與獎懲等全過程均由同一單位管理，缺乏有效的監控體制和審計制度。

三、對強化河南省財政科技投入管理的建議

（一）從地區實際出發，明確定位地方財政科技投入增長機制的目標

隨著我國市場體制的推進，我國已進入必須依靠科技進步推動社會經濟發展的新時期。實踐證明，創新能力是一個地區長遠發展的核心競爭力。財政科技投入是科技資源的主要組成部分，不僅可以促進社會進步、經濟發展，而且可以起到較好的科技帶動作用，有效促進經濟結構的調整與平衡發展，對推動科學技術的進步具有積極的作用。目前河南省的經濟總量名列全國前五，但河南省的地方企業科技創新投入薄弱，經濟的發展仍舊存在高能耗、勞動密集型等問題，財政科技投入對地方科技進步的推動作用尤為明顯。

《河南省人民政府關于進一步推進自主創新體系建設的實施意見》中指出，應該建立完善的財政科技投入穩定增長機制，把財政科技投入作為預算保障的重點，預算編制和預算執行都要體現法定增長的要求，確保財政科技投入明顯高于財政經常性收入的增幅。但是，由于河南省財政科技投入基數較低，雖然各年度的實際增長率都能體現法定增長，符合政策的要求，但河南省財政科技支出強度遠低于全國同期平均水平。所以，僅以財政科技支出增長率作為財政科技投入的發展目標顯然不夠合理，而用財政科技支出強度衡量一個地區對科技進步的政府支持更為科學。因此，在河南省財政科技支出增長機制的目標制定上，應把財政科技支出強度作為衡量標準，首先力爭河南省財政科技支出占地區財政支出的比重、占生產總值的比重達到全國同期平均水平。

（二）財政科技投入與地方經濟結構相適應，有效促進地區經濟發展

財政投入主要用于支持市場機制不能有效解決的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動，并引導企業和全社會的科技投入。一些風險性較大但具有重大地區戰略意義的科技項目，是財政科技投入必須直接參與解決的領域。

河南省是糧食和農業生產大省、新興工業大省，在解決工業化、城鎮化和農業現代化協調發展問題上，要建立和健全合理配置科技資源的統籌機制，完善財政部門與科技等部門科技資源配置的協調平衡。

農業現代化是河南省產業發展的方向。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》中制定的我國在科學技術的若干重要方面實現發展目標之一是經過15年的努力，使農業科技整體實力進入世界前列，促進農業綜合生產能力的提高，有效保障國家食物安全。在農業現代化方面，河南省發展目標為建成全國重要的高產穩產商品糧生產基地，到2020年糧食生產優勢地位更加穩固，糧食生產能力要穩定達到1300億斤。2013年河南地區糧食實際總產量1142.74億斤，占全國糧食總產量的1/10，因此實施糧食豐產科技工程、提升糧食生產核心區建設的科技支撐能力至關重要。河南省財政科技投入應與地方經濟結構相適應，在現代種業、水利基礎設施建設、中低產田改造、高標準基本農田建設、土地整理和復墾開發項目、國家級農業科技園建設方面，加大財政科技資金投放力度，并加大對公益性農業科研機構和農業院校的支持，健全農業社會化服務體系，深入實施重大科技專項，力爭在關鍵和共性技術方面取得突破，促進農業科技成果的轉化。

作為新興工業大省，河南面臨著提升化工、有色、鋼鐵、紡織服裝等四大傳統產業優勢,促進高端裝備制造、新能源汽車、生物及新醫藥、新能源、新材料等產業領域的科技發展，積極培育戰略性新興產業的問題。政府應集中優勢資源，以財政科技投入重點推動生物、新材料、新能源、新能源汽車、高端裝備等先導產業發展，以財政科技投入帶動企業創新資金投向，以財政科技投入的杠桿作用促進地方工業化發展。

（三）結合地方特色，健全財政科技投入評價體系，形成全過程績效管理機制

建立系統科學的評價體系，有利于提高財政科技資金的管理水平和使用效率，支持地方科技事業穩定、持續的發展。由于科技投入涉及的研究領域非常寬闊，統計數據評價體系的建立是一項極其具有創造性和挑戰性的工作。隨著地方政府對財政科技投入的加大，理論界構建了很多復雜的數學模型，如投入——產出模型、索羅余值模型、偏最小二乘回歸模型以及諸多計量經濟學模型。但是，越是復雜的數學模型，往往與現實中的實際運用存在隔閡。評價體系的建立，首先應完善統計方法，提高研究與開發統計數據的質量。另外，由于地方經濟發展及重點領域各具特色，單一的評價模型和統計分析方法，得出的結論將是生硬的，難以反映地方科技綜合情況。因此，建議河南省財政科技管理部門結合河南省的實際科技領域和狀況，在評價體系的建立上采用定量與定性相結合的多元化綜合評價指標體系。從政府科技管理工作的角度，開展財政科技管理的定性分析。同時，對于定量指標的判斷要結合成果轉化進行長期動態趨勢分析，注重評價的科學性與實效性。有了完善的評價體系，還應健全并加強績效管理機制，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程績效管理機制。

（四）強化科技預算業務控制，完善預算內部控制體系

為了加強對地方財政科技投入資金的管理，應強化科技預算的業務控制，確保財政科技投入目標的實現。財政與科技部門對于財政科技資金的管理，有必要通過建立健全內部控制制度、實施措施和執行程序，來堵塞漏洞、消除隱患，防范重大經濟活動風險。2012年11月29日，財政部以財會[2012]21號印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月 1日起施行。財政與科技部門應當根據此規范建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。針對科技預算業務，建立與實施內部控制的具體工作應包括梳理財政科技投入經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，并在此基礎上建立健全各項科技資金內部管理制度，督促相關工作人員認真執行。同時，對各類財政科技投入經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離。建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的決策機制。建立健全預算業務管理等關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保預算的編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。實行預算業務管理等關鍵崗位工作人員的輪崗制度。建立健全科技預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度。建立健全內部監督制度，對科技預算業務內部控制的建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。■

（本文系河南省科技廳2012年河南省軟科學研究項目 “河南省市級財政科技投入現狀及績效評估研究”〈項目編號：122400440009〉的階段性成果）

（作者單位：開封大學財政經濟學院）