郵輪邊檢管理創新的探索與思考——以新《出境入境管理法》實施為背景、上海口岸為例

杜言本，許福強

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201106）

隨著我國經濟持續健康發展，來華郵輪數量逐年增長，乘郵輪出行的出入境旅客數呈爆發式增長態勢，特別是以國內港口為母港的豪華郵輪數成倍增長。據我國郵輪相關權威機構預測，今后幾年郵輪旅游將進入高速增長期，數以百萬的外國旅客搭乘郵輪來華觀光，國內旅客成群結隊乘坐郵輪前往國外游覽。郵輪作為一種新型的出入境交通運輸工具，具有隨輪旅客和船員數量多、在港停靠時間相對較短等特點，廣大郵輪出入境旅客更需要一個高效、便捷、舒適的口岸通關環境。如何創新郵輪邊檢管理，大幅度提高郵輪檢查效率，提高為郵輪服務水平，已成為邊檢機關亟需研究解決的新課題。

一、郵輪經濟飛速發展使邊檢管理面臨嚴峻挑戰

隨著我國經濟的可持續發展，人民生活水平得到較大提高，旅游業、服務業存在巨大發展空間，促使國際郵輪公司紛紛進入中國市場，豪華郵輪紛至沓來，旅客數量逐年遞增，邊檢機關在實際工作中不斷遇到新情況、新問題，面臨著嚴峻挑戰、考驗。

（一）出入境郵輪和人員數量呈高速增長態勢考驗邊檢機關服務水平

以上海口岸為例，近三年來檢查郵輪數量及旅客、船員數量分別以圖一、圖二表示。

圖一

圖二

據世界三大郵輪巨頭之一的麗星郵輪集團預測，隨著中國經濟持續發展、人民生活水平不斷提高，郵輪消費將成為一種標志性消費。到2020年，中國將成為世界上最大的郵輪消費市場。截至2013年10月27日，上海港郵輪出入境人員數量首次突破一百萬大關，創下歷史之最，預計2014年將繼續大幅增長。上海港郵輪出入境人員數量激增，將給上海邊檢機關圓滿完成出入境邊防檢查任務和提高服務水平帶來前所未有的嚴峻考驗與挑戰。

（二）郵輪相關各方對邊檢機關提出更高要求

在我國日益發展壯大的國外郵輪公司、涉及郵輪經濟的企業以及郵輪旅客對我國邊檢機關快速辦理出入境人員通關手續、簡化郵輪人員上下船檢查方式、營造舒適便捷的口岸通關環境提出了新期待。目前在我國運營的訪問港郵輪都是在國外注冊，由國外郵輪公司經營，其旅客主要為國外中產以上階層及國內有消費力的社會群體，船方、旅客等習慣了西方移民機關對郵輪采取的檢查方式自由、較為寬松的通關模式。母港郵輪同樣是由國外郵輪公司注冊、經營，其旅客主要為我國收入水平中等及以上群體，因母港郵輪航線具有旅客數量多、入出境旅客“大換血”的特點，其對通關速度的要求也更高，希望我國口岸機關特別是邊檢機關在簡化郵輪通關程序上能出臺更多的便利舉措。

（三）現行郵輪邊檢管理的弊端凸顯

1.現行檢查模式制約通關效率提高。上海海事大學經濟管理學院院長曲林遲教授指出，隨著上海郵輪產業擴張的展開、硬件的逐步完善，最明顯的“短板”將發生在出入境上。通常而言，國際上一艘載有2000人左右的郵輪，1個小時之內完成通關手續。根據《郵輪出入境邊防檢查管理辦法（試行）》第四條，“設有旅客檢查大廳的，應安排旅客在檢查大廳查驗通道辦理入出境手續；沒有旅客檢查大廳或檢查大廳不能滿足查驗需求的，可結合本地實際并經上級批準，依據本辦法采取派檢查人員隨船、從錨地登輪或靠泊后登輪辦理等檢查方式”。①《郵輪出入境邊防檢查管理辦法（試行）》， 公境檢（2009）2075號文件。目前，以檢查大廳查驗通道檢查模式驗放旅客，按照通關速度每人45秒的要求，在旅檢現場通道為12條的情況下，一艘載有2000名旅客的郵輪入境通關時間需要2個小時左右。以此類推，載有3000名旅客的郵輪入境通關需要3個小時左右。世界上其他國家通常對郵輪采取較為簡單的檢查模式，但我國對郵輪檢查以一般出入關程序和口岸管理條例來辦理，導致郵輪通關速度與其他國家相比，較為緩慢，有待進一步提高。

2.現行監管模式影響服務水平提高。目前我國對郵輪采取梯口監護的監管模式，梯口監護一般由兩名執勤民警擔任，旅客上下船時，梯口監護民警必須查驗其護照或蓋有入境驗訖章/業務專用章的護照復印件并進行人證對照檢查。旅客多次上下，則須多次查驗其上述證件并進行人證對照檢查，對旅客上下船造成諸多不便。據郵輪公司、代理公司、旅行社、旅客等反映，目前國際上的通行做法是郵輪在港期間由船方自管，移民機關掌握郵輪在港動態，重點加強入境檢查。筆者在前往日本、韓國、中國香港等國家和地區執行郵輪隨輪驗證任務時，對其郵輪檢查、監管的模式進行了專題調研，這些國家、地區無一例外地對郵輪采取了在港期間由船方自管的監管模式，值得我們學習、借鑒。

二、國外移民機關郵輪管理的借鑒意義

（一）國外郵輪入出境檢查手續更簡化

1.郵輪入境檢查以隨輪檢查模式為主。國外移民機關對郵輪檢查大多采取“隨輪檢查”模式（俗稱“打前站”），即派出檢查人員前往上一港口登輪，在航行期間為旅客、船員辦理入境檢查手續；郵輪靠泊后，旅客、船員即可登陸觀光，真正實現通關“零等待”。

2.郵輪出境檢查大多“形式”化。國外移民機關對郵輪出境檢查大多采取“形式”化檢查模式，即在郵輪出境前派出檢查人員與船方核實出境人數，收取旅客名單、船員名單，而不再對人員進行檢查的“形式”化檢查模式。例如，日本移民機關指定由船方負責向旅客收回登陸許可，并上交至移民機關；韓國移民機關原先采取派出檢查人員集中在旅客護照上加蓋出境驗訖章的模式，現已簡化為不加蓋出境驗訖章的模式；美國、英國等西方國家移民機關一直采取“重入境，輕出境”的檢查模式。

（二）國外移民機關對郵輪在港期間的監管較寬松

1.對郵輪人證對照檢查相對“弱化”。除俄羅斯等極少數國家對郵輪仍實施人證對照檢查外，世界上大多數國家對郵輪采取免人證對照的檢查模式，旅客、船員上下船一般不進行人證對照檢查，僅辦理相關登離輪手續。

2.郵輪在港期間以船方自管為主。國外移民機關大多對郵輪在港期間的監管相當寬松，以船方自管為主，在郵輪碼頭不另行派出移民官員對郵輪進行監管。

3.對郵輪登輪管理施行“誠信管理”。國外移民機關大多對郵輪登輪人員采取“誠信管理”，登輪人員憑船方邀請函即可登輪，移民機關一般不予干預檢查。

三、實現郵輪邊檢管理創新的幾點建議

在郵輪監管模式上，我國邊檢機關要以科學發展的理念，正確認識現行郵輪出入境檢查辦法，借鑒境外先進管理經驗，不斷進行郵輪管理創新，從中尋求更為便捷、有效的方法和路徑。筆者認為可以從以下幾個方面入手：

（一）依托ISPS規則簡化郵輪旅客人證對照環節

近年來，往來我國航線的訪問港郵輪以搭載外國旅客為主，旅客年齡相對較大，且多以家庭式“組團”。這些旅客大多對我國邊檢機關的人證對照環節不理解甚至有埋怨情緒。

2004年7月國際海事組織（IMO）頒布了《國際船舶和港口設施保安規則》（以下簡稱ISPS規則）后，郵輪對于自身安保工作開展得更為嚴密。船方必須駐有受過嚴格培訓的安全官員，必須安裝完善的身份識別系統、監控系統和通訊系統，并制定嚴密的安保計劃（Safety plan）。除此以外，根據國際法，船方還必須落實多項安保措施：監控限制區域確保只有經過授權的人員才能進入；對進入船舶的人員進行控制，利用身份查驗系統進行驗證；監控甲板區域和船舶周圍區域；控制人員及其行李上船（隨身攜帶行李和非隨身攜帶行李以及船舶人員的個人物品）；監控貨物裝卸和船舶物料交付；確保船舶保安通信、信息和設備隨時可用。

由此可見，郵輪自身的安保工作是極為完善且周密的。邊檢機關可依托ISPS規則，在人證對照規定上有所突破，考慮采取對重點國家旅客重點檢查和不定時不定人抽查的檢查模式，進一步提高郵輪檢查效率。另外，通過《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《新法》）嚴厲的處罰措施加強對船方違法違規的威懾力，構成管控措施上的“雙保險”。

《新法》第八十三條規定：“出境入境交通運輸工具載運不準出境入境人員出境入境的，處每載運一人五千元以上一萬元以下罰款。交通運輸工具負責人證明其已經采取合理預防措施的，可以減輕或者免予處罰。”①《中華人民共和國出境入境管理法》，2012年6月30日通過， 2013年7月1日起施行。外國郵輪公司對郵輪高層的管理甚為嚴格，如果郵輪發生被移民機關處罰的情況，船長等郵輪高層郵輪管理人員將受到公司取消獎金、責令辭職甚至開除的嚴厲處罰。因此，通過修訂新的《郵輪船長告知書》，讓船方知曉我國的相關規定及處罰措施，他們一定會不折不扣地執行。

（二）借鑒客班輪監管模式實現郵輪監管模式創新

《新法》第五十三條規定：“出入境邊防檢查機關按照規定對處于下列情形之一的出境入境交通運輸工具進行監護：（一）出境的交通運輸工具在出境邊防檢查開始后至出境前、入境的交通運輸工具在入境后至入境邊防檢查完成前；（二）外國船舶在中國內河航行期間；（三）有必要進行監護的其他情形。”也就是說，其中并沒明確要求對郵輪必須進行監護。前面筆者已對郵輪在港自管模式的可行性進行了闡述，下面對具體操作模式進行探討。

對于郵輪在港期間的監管，可借鑒目前上海對中國籍客運班輪采取的監管模式，即辦理通關手續期間，由邊檢民警對船舶實施梯口監護，通關結束后以船方自管為主、邊檢機關抽查為輔的監管模式進行管理。對誠信度較高、管理措施較為嚴密的郵輪，筆者認為邊檢機關完全可以借鑒客班輪監管模式進行監管。對旅客通關采取檢查大廳通道檢查模式并實行梯口監護的監管模式，通關結束后，對旅客、船員管理實行船方自管為主，邊檢執勤民警對船舶、出入境人員進行不定時抽查的新型執勤模式。

（三）借鑒境外管理模式實現郵輪登輪管理新突破

對郵輪登輪人員的管理可參考香港管理模式，即由船方自管模式。我國邊檢機關可以借鑒境外模式，實現登輪管理的創新、突破。邊檢機關采取對船方加強在港監管的模式，登輪人員在辦理登輪許可證后，在碼頭邊檢協管人員檢查其登輪證真實有效后登輪，邊檢機關對船方登輪人員進行不定時抽查，輔以嚴厲的處罰措施。如果發現船方未經申報私放登輪人員等情況，邊檢機關則按照《新法》第八十三條之規定，交通運輸工具有下列情形之一的，對其負責人處五千元以上五萬元以下罰款：（一）未經查驗準許擅自出境入境或者未經批準擅自改變出境入境口岸的；（二）未按照規定如實申報員工、旅客、貨物或者物品等信息，或者拒絕協助出境入境邊防檢查的；（三）違反出境入境邊防檢查規定上下人員、裝卸貨物或者物品的。①《中華人民共和國出境入境管理法》，2012年6月30日通過， 2013年7月1日起施行。處罰之后，由邊檢民警對梯口實行監管。邊檢機關通過加強對郵輪在港期間的動態監管、嚴把出入境關的管理模式，達到營造寬松口岸環境和嚴密口岸管控的雙重目的。

創新郵輪邊檢管理，提高郵輪通關效率是落實黨的群眾路線教育實踐活動的必然要求，是構建和諧郵輪口岸環境的必然要求，是維護廣大出入境旅客利益的必然要求。作為“國家文明窗口”的邊檢機關應該正視郵輪邊防檢查工作中遇到的新問題、新情況，回應郵輪船方、旅客等各方面提出的新要求、新期待，以科學、發展的眼光來把握郵輪出入境檢查、監管制度的發展方向，著力在便捷化、舒適化上下功夫，切實為船方、旅客創造便捷、寬松的口岸環境，為郵輪經濟的發展提供有力保障。