“9.11”后美國聯邦調查局的情報建設介紹①

邱 斌

（重慶市公安局，重慶 401147）

美國聯邦調查局，即FBI（Federal Bureau of Investigation），是美國情報界三巨頭②另外兩個是中央情報局（CIA，隸屬于國家安全委員會，與司法部平級，是一個獨立的機構）和國家安全局（NSA，隸屬于國防部）。之一。美國聯邦調查局的前身是1908年7月26日成立的調查局（BOI，the Bureau of Investigation），隸屬美國司法部，是一個由專門特工組成的調查部門。1935年3月調查局改稱為聯邦調查局，約翰·埃德加·胡佛在卸任最后一任調查局局長的同時任首任聯邦調查局局長。1935年至1972年近四十年間，美國總統換了好幾屆，但聯邦調查局的掌門人一直是胡佛，其在任期內銳意加強FBI的實力，使得FBI在上世紀30年代就已成為美國最強力的執法機構之一，被美國人稱為聯邦第一執法機構③參見：東方《美國聯邦調查局探秘》，《當代世界》1997年第8期第37頁。。

FBI不僅僅是聯邦調查局的全稱縮寫，還代表著該局堅持貫徹的信條——忠誠（Fidelity）、勇敢（Bravery）和正直（Integrity）④FBI信條來源于1935年9月聯邦調查局督察長、局內部刊物調查員（The Investigator）的主編W. H. Drane Lester 在一篇簡評中的論述。見FBI官方網站http://www.fbi.gov/stats-services/publications/todays-fbi-factsfigures/facts-and-figures-031413.pdf/view。。 “9.11”后，FBI及時調整了其任務的優先次序。目前，FBI有十大核心任務，按重要性依次是：（1）保衛美國免于遭受恐怖主義襲擊；（2）保衛美國免于遭受國外間諜活動威脅；（3）保衛美國免于遭受網絡攻擊和高科技犯罪；（4）全方位打擊貪污腐敗；（5）捍衛公民權利；（6）打擊跨國和國內犯罪組織；（7）打擊重大職務犯罪；（8）打擊重大暴力犯罪；（9）為聯邦、州、地方以及國際同行提供支持；（10）對技術進行升級換代以便于更好地完成任務。由此看出，FBI的主要任務是保衛美國避免遭受恐怖主義威脅和國外諜報威脅，擁護和捍衛美國刑法，為聯邦、州、市相關機構和國際組織以及國內外合作伙伴提供指導和刑事司法服務，重點關注那些破壞美國社會穩定或地方和州政府面對的無法獨自解決的重要威脅。

作為一個國家安全和執法機構，FBI日常調查工作和每一次執法行動都離不開情報，情報是FBI順利完成任務不可缺少的支撐。FBI通過提供和利用情報來保衛美國免受威脅，把違法者繩之以法。FBI重視運用包括情報學在內的多學科知識和手段，如調查技巧、法醫學、信息技術、戰略學等。由于美國面臨的威脅是全球性的、無國界的、不對稱的以及帶有先進信息技術特征，因此，對于美國政府而言，在正確的時間掌握準確的情報信息非常重要和必要。現在的FBI已經發展成為一個“以情報為主導、以威脅為著眼點”（Intelligence-Driven，Threat-Focused）的國家安全部門。

一、FBI情報指揮部的組建過程

“9.11”后，美國政府意識到情報工作的不足，開始著手強化情報建設。FBI也順勢而為，在組織機構上加強了情報部門的建設。FBI由五大部門組成：（1）國家安全部門；（2）刑事、網絡、反應和服務部門；（3）人力資源部門；（4）科技部門；（5）信息技術部門。情報指揮部（DI，the Directorate of Intelligence）是國家安全部門中的一份子，它主導FBI的情報工作，是“聯邦調查局中的調查局” 。

情報指揮部的誕生源自于著名的“9.11”事件。“9.11”后，FBI意識到有必要成立一個情報管理部門，對全局的情報工作進行集中管理。2001年，FBI首先在其反恐部（CTD，Counterterrorism Division）成立了一個情報分析辦公室，2002年將其升級為情報處，由于情報處在反恐行動中表現突出，2003年，FBI在所有部門都成立了相應的情報機構，這些機構對一個新成立的情報辦公室負責，辦公室由一個新任命的情報常務副主任領導。美國國會和“9.11委員會”①負責調查對美國發動恐怖襲擊的聯邦獨立調查委員會。通過提建議、立法案等形式對FBI情報建設提供幫助，這無疑進一步加強了FBI的情報工作。2004年11月23日，一份寫給司法部長的題為“進一步加強聯邦調查局的工作”的總統備忘錄首次指示FBI成立情報指揮部。2004年的“情報改革與預防恐怖主義法”（The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act）重申了這一精神，并對FBI自“9.11”后在情報建設上取得的顯著進步表示贊賞。2005年，“政府撥款法案”（The Consolidated Appropriations Act）也闡述了成立情報指揮部的理念。2005年2月，情報指揮部成立，同年6月，小布什總統采納“防止大規模殺傷性武器情報委員會”（WMD Commission,the Commission on the Intelligence Capabilities of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction）的建議，指示司法部長阿爾韋托·岡薩雷斯在FBI內成立一個“國家安全分部”。2005年9月，FBI國家安全分部成立，整合了反恐、反間諜以及情報指揮部的資源，負責人由FBI的一位高級官員擔任，國家安全分部由FBI副局長直接分管。2006年7月，新成立的FBI大規模殺傷性武器局也并入國家安全分部。

情報指揮部是FBI情報產品的主要“出產地”，情報指揮部要對各種危害國家安全和法律的威脅類型和特點了然于心。通過對威脅美國國家利益的行為開展前攝的（pro-active）、積極主動的調查工作，分析和傳遞信息，制定情報方針政策，為國家安全、地方安全和社區安全提供及時有效的信息和分析，把情報理念和情報線索嵌入到每一次的調查行動當中，幫助FBI及時從容地面對現實的和潛在的威脅。

二、情報指揮部的人才建設

情報指揮部成立后，進入這個機構的人員首先要對情報的概念有清晰的認識。什么是情報呢？情報就是決策者在作出決策（尤其就危害國家安全的一些潛在威脅作決策）時，可利用的經過分析和整理加工的信息。在美國情報界，“情報”一詞有三種含義。其一，情報是一種產品，是經過分析整理的、供決策者之需的信息，即“靜態”意義的情報。其二，情報是對信息進行辨識、收集和分析研判的一個過程，這是“動態”意義的情報。其三，應決策者之需，把原始數據整理成情報產品的單個情報組織，或這些單個情報組織所組成的情報聯合體，即“組織機構”意義上的情報。

不論是哪種形態意義上的情報，都離不開“人”這個主體。情報的價值在于人發揮主觀能動性，把海量的、原始的、粗糙的信息加工成有助于決策的產品。情報指揮部最重要的組成部分就是它的情報人員，一名新進情報人員，在接受所有FBI新進員工需完成的20周基本訓練之外，還要接受為期5周的情報課程特別訓練。在這額外的5周里，所有的情報受訓人員在一起接受培訓，同吃同睡。訓練內容包括情報收集、分析性思維、分析工具與軟件、撰寫情報分析報告及情報即時傳遞等，為情報分析、語言分析、跟蹤監視和秘密特工四大類專業培養方向提供針對性、差別性的培訓，形成四大類專業人才。FBI給通過嚴格考核的人員頒發情報資格證書。

情報分析員（Ias， Intelligence Analysts）是對原始材料進行分析并整理成行動性情報信息的專業人員。作為一名情報分析員，他要具有獨特的見解和專業技能，辨識錯綜復雜的行為模式，正確理解和判斷現實和潛在的威脅。在FBI總部和56個分部，情報分析員通過及時的專題分析報告和簡報等形式傳遞行動性情報信息，為調查人員和上司作決策提供幫助。

語言分析師（Las，Language Analysts）為FBI和其他情報界同行提供高質量的翻譯和語言分析服務。情報指揮部擁有熟練掌握近75種語言的龐大語言專家隊伍，世界上所有有影響的語言都可以在情報指揮部中找到直接對話者，包括埃塞俄比亞和尼日利亞的部族語言，而且這75種語言中超過95%是語言專家們的母語。母語的熟悉程度和長期浸泡于美國文化的經歷，使得這些專家既能完全理解口語化語言和習慣用語，也能領會差別甚微的語言中所含的宗教、文化和歷史意味。

跟蹤監視人員（Surveillance Specialists）負責與FBI反間諜和反恐工作有關聯的調查，在計劃周密的跟蹤、監視過程中收集、分析和傳遞情報。由于戰斗在一線，他們的調查工作和成果對FBI產生直接的、重要的影響。

情報指揮部的特工人員（Special Agents）是一線執法人員，新進特工要接受FBI學院（FBI College）為期20周的專門訓練，包括理論學習、案例練習、武器使用、操作技巧。

“9.11”后，情報分析員的地位得到進一步提升。情報指揮部中的情報分析員分為以下三類：戰略情報分析員（strategic IAs）、戰術情報分析員（tactical IAs）和收集/形成報告情報分析員（collection/reporting IAs）。戰術情報分析員負責具體某一行動，負責作戰具體部署和克敵制勝的謀略，比如一名特工需要在一名嫌犯傷及他人之前進入車內抓捕，他就需要從戰術情報員那里獲得至關重要的信息，這樣的信息足以保證所有人的生命安全。戰略情報分析員則在更大范圍和更高層面上關注長期存在的威脅。如果戰術情報員關注的是一個特定地區的團伙犯罪案，那么戰略情報員則是從國家或國際的角度去研究團伙犯罪的特征和動向。戰略分析員要做的就是從海量信息中發現規律，對已知和未知的威脅進行研究、分析，為決策者提供清晰的、清醒的綜合情報。收集/形成報告情報分析員負責研究FBI的情報收集能力，并確保情報及時分送出去。①參見http://www.fbi.gov/stats-services/publications/todays-fbi-facts-figures/facts-and-figures-031413.pdf/view。

如何才能成為一名優秀的情報分析員呢？情報分析員要具備三種能力。首先是要有辨識原始信息的能力，其次是對有用的信息有提煉和分析的能力，第三是有最終加工成情報產品的能力。要順利完成任務，分析員們必須努力培養專業技能，找出復雜行為的活動規律，正確理解和領會現實和潛在的威脅，并作出基本判斷；運用高超的歸納推理能力為潛在的威脅提供前攝解決辦法。FBI情報分析員都是專業性人才，有心理學家、律師、科學家、語言學家、能說多國語言的人才，還有國內問題和國際問題等方面的專家和學者，許多人擁有博士學位。

此外，為了掌握更多與恐怖分子斗爭的技巧，情報指揮部在新員工訓練課程中還特地新增了對伊斯蘭教義的研究，以加深員工對阿拉伯語信息的理解，他們必須學習肢體語言和伊斯蘭教義。FBI在搜捕“基地”分子的過程中發現，查獲的電腦記錄、管理手冊以及其他檔案等都是阿拉伯文，翻譯這些檔案非常緩慢，常常幾個月才在一堆文檔中找到一名嫌疑犯的信息。情報指揮部正加強四類專業人才對伊斯蘭文化方方面面的了解，以適應越來越嚴峻的本土反恐情勢。

三、情報收集的基層建設和技術途徑建設

首先，FBI情報指揮部重視收集來自基層的信息。因為政府的任何一個部門，制定方針政策和作決策所依據的第一手信息都來自于基層，基層上報的信息是否準確、全面，直接關系到上一級機構的理解和判斷。情報指揮部依賴分布于全國的56個情報分支機構來獲得第一手信息。那些基層情報機構更加了解國家面臨的具體威脅、潛在威脅有哪些，應對這些威脅需要掌握哪些情況。它們和總部一樣，由若干情報分析員、語言分析師、跟蹤監視人員和特工組成，通過各種手段收集信息，提煉出可供分析的信息，通過解碼、翻譯和數據推理等手段，形成初步分析材料，在材料中清晰地表明它所傳達的信息意味著什么以及為什么這些信息是重要的，最終形成分析報告，提交給FBI總部，甚至可能會轉交到總統和司法部長等重要決策者手中。

其次，FBI情報指揮部加強了情報收集的途徑建設。情報收集主要通過以下五種途徑：一是人工情報（Human Intelligence），情報獲取方式可以是公開的，也可以是秘密的，前者如特工對證人或嫌疑人的詢問，后者如間諜活動。美國國內的人工情報主要由FBI負責收集，美國國外的人工情報則由中央情報局（CIA）負責收集。二是信號情報（Signals Intelligence），指的是通過艦船、飛機、地面設施或衛星收集的電子信息情報。FBI收集信號情報主要是通過安裝竊聽裝置及其他手段，如對信息進行電子攔截。三是影像情報（Imagery Intelligence），最早使用這種形式的情報可以追溯到美國內戰時期，士兵們乘坐氣球來觀察、繪制周邊情勢以收集情報。影像情報在一戰和二戰中被廣泛使用，戰爭雙方都從飛機上拍照以獲取敵情。目前，美國主要通過影像衛星來獲取影像情報。四是測量和信號情報（Measurement and Signatures Intelligence），它對影像情報和信號情報收集系統收集的數據進行高端處理和使用，可歸于信號情報的遙感情報（Telemetry Intelligence)和電子情報（Electronic Intelligence）是測量和信號情報收集的主要來源。“9.11”后，大規模殺傷性武器的擴散使得這類情報信息的重要性凸顯，比如測量和信號情報可用來辨識化學武器類型或對未知武器的具體特征進行定性。FBI實驗室的生化專家可以利用這類情報進行分析以發現生化、核材料的去向，從而為阻止、調查恐怖活動提供支持。五是公開來源情報（OSINT， Open-Source Intelligence ），指的是從媒體（報紙、電視、廣播、網絡等）、學術研究報告（論文、論壇、著作等）和政府公開數據（政府報告、人口統計數據、聽證會、領導人講話等）獲得的信息。收集這類情報信息并非FBI一家的事情，整個美國情報界都在收集此類情報，因為此類情報的優勢在于容易獲取。但要從海量的公開信息中抓取有價值的信息，并非一件易事，情報人員必須對數據來源和可信度進行辨識，經過這個環節出來的情報才對決策者有幫助。

“9.11”之后至今，為應對恐怖襲擊、網絡攻擊、國外間諜活動等威脅，FBI除了在內部加強情報指揮部的情報收集途徑建設外，還加強了與國內外同行、私營企業和學界的聯系。FBI成立了許多專門工作組，制定了多項計劃，例如，反間諜戰略伙伴計劃（The CI Strategic Partnership Program）是FBI與學界和企業界加強聯系的平臺；國家安全企業聯盟委員會（The National Security Business Alliance Council）則負責加強與重要國防企業的合作，這些企業掌握大量核心技術，是外國間諜活動的主要目標；國家安全高等教育顧問委員會（The National Security Higher Education Advisory Board）負責情報界與研究國家安全問題的學界之間的聯系；國家安全技術聯合會（National Security Technology Alliance Council）負責加強與因特網供應商和技術公司的聯絡，所有這些都給FBI情報收集網絡注入了生機。

總之，“9.11”后至今，經過十余年的情報建設，以及隨著情報指揮部的工作漸入佳境，現在的FBI出爐的情報報告和戰略研究成果不論從量上還是質上均比“9.11”前有了大幅提高。FBI情報指揮部的情報建設已經形成了比較完善的機制，這對于各國情報建設而言，其經驗能帶來諸多啟示。