行政配置與市場配置：基于城鄉統籌背景之下的宅基地使用權制度研究

姚如青，朱明芬

（中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024）

行政配置與市場配置：基于城鄉統籌背景之下的宅基地使用權制度研究

姚如青，朱明芬

（中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024）

研究目的：探討源于中國推進工業化目的的宅基地使用權制度在城鎮化中演化的特征和原因。研究方法：歷史研究法、法和經濟學與產權博弈論。研究結果：近年來行政配置取向的宅基地使用權制度得到固化和強化，既是由于中央政府基于耕地保護的政策目的，也是由于這種宅基地使用權制度能讓地方政府獲得城鎮化收益。但是，隨著城鄉人口流動和城鎮化持續推進，使得農村地區的宅基地利用越來越需要市場配置取向。研究結論：當前階段推進市場配置取向代替行政配置取向，可以結合區域特點實施雙軌化配置。

土地制度；法律產權；事實產權；行政配置；市場配置； 宅基地

1 引言

工業化的資本積累主要源于農業剩余,通過掌握土地賦稅和地租，國家可以最大限度集中農業剩余，但在城鄉人口自由流動的情況之下，則會導致農村勞動力涌入城市。1958年國家頒布《戶口登記條例》，阻斷了農業人口向非農領域和向城市遷移的通道，從此中國進入城鄉二元分割體制時期。國家為了讓農民束縛在土地上，開始推行宅基地無償、無期限使用和嚴格限制流轉的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用權”概念，明確農民對宅基地只有使用權而無所有權。因此，宅基地使用權制度是源于國家持續推進工業化的需要，與先前實施的限制人口流動作為目的的戶籍管理制度相輔相成，具有內在的關聯性和互動性，起到控制人口流動和穩定社會秩序的功能[1]。但是，隨著中國改革開放的實施和國民經濟的成長，原本作為城鄉二元分割體制的組成部分的宅基地使用權制度，現在卻已成為城鄉統籌發展亟待解決的問題。中國城鎮化率大幅提升，2011年城鎮化率達到51.3%[2]，相比1980年提高31.9個百分點。其中，農民工進城對于城鎮化率提高的貢獻最大。從城鄉維度看，超過6成的農民工流向地級以上大中城市；從區域維度看，中西部地區成為農民工流出地，東部地區成為農民工流入地[3]。這種人口大規模從農村向城市的流動，已和宅基地使用權制度設立之時的背景大相徑庭，宅基地資源優化配置問題成為影響城鎮化和新農村建設的重要問題之一。

當前，針對現行宅基地使用權制度的改革爭論頗大。一種觀點堅持行政配置主導取向，認為宅基地資源承載著社會保障功能，起到穩定中國社會的基石作用，因而反對宅基地資源自由交易，讓包括農戶在內的市場主體自由買賣宅基地資源引發的市場失靈將會大于政府失靈[4-5]。另外一種相反的觀點堅持市場配置主導取向，認為限制宅基地自由交易將會導致農民利益受到損害，主張盡快按照用益物權邏輯進行宅基地使用權制度的機制設計[6-7]。制度演進具有路徑依賴的慣性，現存宅基地使用權制度體現行政配置主導取向，那么未來的制度轉型是如何受到當前制度特點的影響？宅基地使用權制度轉型需要跨越多長時間？處于宅基地使用權制度的轉型階段，行政配置取向和市場配置取向各自適用的范圍在哪里？同時，這一轉型階段如何才能實現行政配置取向和市場配置取向的匹配？對于這些問題的解答，可以更好推進宅基地資源有限自主流轉[8]，有序實現宅基地分層次、分情況的退出和補償[9]，最終提供改革現行制度的基于歷史、面向未來的可行路徑。

2 基于行政配置主導的宅基地使用權制度演進

根據中國經濟社會發展背景之不同，宅基地使用權制度的功能也是有所差異。如果改革開放之前的宅基地使用權制度是為中國工業化戰略服務的，那么改革開放之后的宅基地使用權制度是為中國城鎮化戰略服務的，出于土地資源有效利用的目的，讓地方政府最大限度獲取城鎮化收益實現人口集聚和經濟發展。這樣，原來的基于行政配置取向的宅基地使用權制度不僅沒有取消或者松動，反而是在中國城鎮化之中趨于固化和強化。

第一，通過加強農村宅基地和建房管理的規定，農民利用宅基地的權利受到削減，農民對其宅基地的權利模糊化。“1981年國務院通知要求農村建房用地必須統一規劃、合理布局、節約用地。1982年《村鎮建房用地管理條例》首次對宅基地面積做出限制性規定。1986年《土地管理法》規定，農村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。1995年的《擔保法》規定，宅基地使用權不得用于抵押。1998年修訂的《土地管理法》確立宅基地使用權以戶為單位的申請原則，明確規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地。同時，宅基地使用權不得用于出讓、轉讓或者出租用于非農建設。”[10]

第二，通過宅基地使用權主體的規定，城鎮居民利用宅基地的權利受到剝奪。農村宅基地使用權的獲取資格曾經也被賦予城鎮居民。例如，1988年的《土地管理法》承認“城鎮非農業戶居民、回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離退休干部以及回家鄉定居的華僑、港澳臺同胞有使用農村宅基地建房的權利”。但是，隨著城市郊區土地資源稀缺程度飆升，農民對于宅基地大規模開發，耕地大量轉為宅基地用途。由此《土地管理法》1998年進行修訂，不再賦予城鎮居民利用農村宅基地的主體資格。2004年，國土資源部規定，“嚴格禁止城市居民購買農村住房用地，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發‘土地使用權證書’”。2007年國務院辦公廳再次要求，“農村住房用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農村住宅或‘小產權房’”。

中國經濟社會發展面臨著土地供需缺口，宅基地使用權制度則是影響供需缺口的重要因素。根據預測，如果實行3種不同的宅基地使用權制度：一是農村人口進入城鎮之后，退出自己的宅基地用于復墾或建設；二是農村人口進入城鎮之后，不退出自己的宅基地，形成“城鄉兩棲”居住；三是既允許進入城鎮的農村人口不退出自己的宅基地，又允許城鎮居民到農村去買一個宅院。那么，到2040年，第一種情況之下，可以整理出17135萬畝村莊用地；第二種情況之下，村莊還需增加占用15065萬畝土地；第三種情況之下，村莊還需增加占用35865萬畝[11]。中國這種緊張的人地矛盾始終制約著中央政府政策制定和執行，基于行政配置取向的宅基地使用權制度的固化和強化也是基于節約利用土地的目的。

同時，中央政府這種宅基地使用權制度的固化和強化相應擴大地方政府處分權。一是供應環節，農民集體權利弱化，地方政府權利強化，申請人若想取得合法的新增宅基地，需要地方政府的行政審批。二是處分環節，農戶個體權利弱化，地方政府權利強化，地方政府擁有權利禁止宅基地轉讓或抵押行為，農民只能實際占有或使用宅基地，缺乏處分的權利。三是收回環節，地方政府的權利得到強化，農民集體具有宅基地的處分權——收回宅基地的權利，而在收回之前需要經過地方政府批準。四是使用環節，農戶個體權利弱化，地方政府權利強化，地方政府的宅基地規劃權和管理權得到強化，農民新建、翻建、改建房屋之時需要遵循地方政府的規定。從這4個權利處分環節看，原本屬于農戶個體或農戶集體的權利基本已被地方政府掌握[12]。

由此，“地方政府代替農戶個體成為土地開發的主體，憑借其對區域土地資源的行政控制權利，轉向從整體上控制和經營地區經濟”[13]。針對宅基地而言，地方政府通過三種行政權利配置土地資源。第一種行政權利是征地權。隨著城區面積的擴大，原先包括宅基地在內的屬于集體所有的郊區土地，通過地方政府征用，轉變成為國有性質的城區土地，由此地方政府獲得城鎮化條件之下的巨大土地增值收益。第二種行政權利是土地一級市場壟斷權。農戶或農戶集體不能合法地供給宅基地資源，同時城鎮居民喪失獲得宅基地使用權的法律資格，國有土地之上的城市商品住房成為城鎮居民惟一可以購買的居住房產，地方政府憑借土地一級市場壟斷權獲得高額的國有土地出讓收入。第三種行政權利是土地發展權。例如，城市用地緊張和農村用地閑置并存，地方政府進行城鄉建設土地“增減掛鉤”，農戶喪失了以宅基地為主的整理復墾為耕地地塊的土地發展權，地方政府獲得了原本屬于農戶或農戶集體的土地發展權。

3 城鄉人口流動和宅基地隱形市場配置

這種行政配置取向的宅基地使用權制度固化和強化過程之中，地方政府越來越有宅基地處分權，但是，地方政府的宅基地處分權也會因為實際執法成本過高而無法保持其權利的排他性，從而形成“公共領域”[14]。除非宅基地資源沒有價值，農民不會在“公共領域”的邊界之外自動卻步，往往憑借其對于宅基地的事實占有和處分，形成事實之上的處分權。更為真實的狀態是，公共領域的部分價值不是屬于法律產權的所有者，而屬于事實產權的所有者。通過這種產權博弈，城市地區呈現較為顯性的行政配置作為特征的法律產權，農村地區呈現較為隱性的市場配置作為特征的事實產權。例如，2011年6—12月，筆者實地調查重慶、湖北、浙江、廣東、四川和江蘇6個省（市），分別在每個省（市）抽取2個縣（市、區）（其中在湖北抽取4個縣（市、區）），每個縣（市、區）抽取3個鄉鎮（街道），每個鄉鎮（街道）按照集體經濟收入較差、一般和較好分別抽取3個村（社），每個村（社）抽取10個農戶，進行問卷調查，總共獲得有效問卷1010份。通過分析1010戶農戶的調查問卷，可以發現對于宅基地的法律規定與農民的產權認知存在差距。一是宅基地所有權主體的認知模糊。選擇宅基地所有權應歸農戶的占到4成以上，但也有1成的農戶選擇國家擁有宅基地所有權。二是宅基地合法利用方式的認識模糊。按照法律規定，宅基地出租、閑置、抵押和入股是法律不能允許的。但是，受訪人員認為農戶選擇宅基地用以出租、閑置、抵押和入股的分別占到92.1%、60.4%、26.1%、23.6%。三是宅基地合法轉讓對象的認知模糊。按照法律規定，宅基地的流轉范圍僅限村級集體之內。受訪人員認為宅基地可轉讓的條件之下，選擇“經原審批同意均可以”、 “只要是農民都可以”和“只能轉讓給本村村民”分別占到22%、29.6%和48.4%。四是農村房屋能否合法買賣的認知模糊。受訪人員選擇“不能買賣”、“按政策買賣”、“依法買賣”和“可自由買賣”的比重分為12.4%、6.9%、43.5%和37.3%。其中認為可自由買賣的比重達到37.3%，表明農村住房可交易性的強烈認同。

城鄉人口流動導致宅基地資源價值變化，宅基地資源開發行為之中法律產權和事實產權之間的沖突加劇。一方面，城市郊區宅基地資源開發價值快速提升。國家對于農用地和宅基地的規定具有差異，農民只能享有一定期限的農地承包使用權，但是宅基地卻可永遠占有和免費使用，并且地方政府征收宅基地將會給予更多賠償。郊區農戶也就想方設法超標占用宅基地，通過侵占農地和非法土地開發而把多占的宅基地界定為自己所有。這種開發行為，既能在土地征收之中得到更多賠償，同時出租房屋得到更多土地開發收益，也能滿足來自農村人口的居住需求。另一方面，處于邊緣農村地區的宅基地和農村住房出現閑置。隨著城鎮化推進，對于原來住在農村的人口越來越多進入城鎮之中，當中部分人群希望能夠轉讓宅基地，通過轉讓所得增加購買商品住宅的能力。另外，從農村邊緣地區宅基地和農村住房的潛在需求方看，隨著城鎮化的推進，城鎮居民越來越向往農村風光，農村宅基地或農村住房也就越來越有市場需求，地下交易行為得以發生。

處在中國城鎮化背景之下，宅基地資源沒有得到優化配置。首先，缺乏顯性的市場配置機制條件之下宅基地閑置問題突出。一是兩棲占地問題比較突出。越來越多的包括“農民工”在內的“城鄉兩棲家庭”已在城里生活、居住和工作，這些人群多在城郊租房居住，誘發城郊農民違法的宅基地開發行為，導致城郊農民隱性占用更多宅基地；同時，這些“城鄉兩棲居住”往往只在有限的節假日回家居住，資源利用效率低。二是農村“一戶多宅”現象出現。“根據測算，截至2006年全國大約已有1200萬份宅基地和地上房產處于可轉讓的閑置狀態”[15]。其次，顯性的行政配置取向的宅基地使用權制度受到沖擊。特別是在城市郊區，依靠事實產權之中的優勢地位，農民通過違規違法的土地開發行為，讓自己獲得更多收益。同時，征地拆遷過程之中，為了減少社會沖突，政府越來越傾向給予農民違章搭建的住房以合法房產相同的補償，這也部分承認了農民的事實產權。

4 宅基地利用雙軌化配置的基本邏輯

宅基地市場配置的核心就是賦予個體自由決策的權利，但是土地利用外部性凸顯個體決策的局限性。因此，建議實施宅基地雙軌配置，主要基于如下假設：（1）宅基地的市場配置可以獲得資源配置效率，但是這種資源配置效率是以城市公共產品供給效率的損失作為代價的；（2）宅基地的行政配置則與市場配置相反，可以保證一定城市公共產品的供給效率，但是卻要付出資源配置效率下降的代價。地方政府可在人口凈流入的區域利用宅基地資源的行政配置制度獲取城鎮化收益，通過這些城鎮化收益實現城市公共產品供給。人口流入越多越是需要這種行政配置機制支撐城市公共產品供給。人口流入地區，這種宅基地行政配置的公共產品供給效率超過宅基地資源配置效率的損失，原先就已存在的行政配置取向的宅基地使用權制度處于適合狀態。但在人口凈流出的區域，需要提供的公共產品不多，雖適合于城市地區的宅基地行政配置取向的制度卻帶來資源配置效率損失，這種效率損失遠遠大于公共產品的供給效率所能帶來的收益。

由圖1分析，隨著地區人口流入的增長，公共產品供給效率相應提高，市場資源配置效率則不受人口流動影響，保持恒定。由于無論人口流入地區還是人口流出地區都是推行行政配置取向的宅基地使用權制度，那么以城市地區為代表的人口流入區域得到公共產品供給效率超過市場資源配置效率損失的△BDR面積凈收益；而在人口流出地區同樣實施行政配置取向的制度，這種區域市場資源配置效應的損失則會超過公共產品供給效應所得，社會凈損失額是△ACR面積。由于經濟主體內在的逐利行為，法律產權和事實產權發生差異。人口流出的農村地區形成隱性土地市場行為，顯性的合法的行政配置取向的宅基地使用權制度一定程度之上已被隱性的非法的市場配置取向的宅基地使用權制度所取代，因此原先社會凈損失額△ACR面積將會趨于減小。但在人口流入的城市地區，郊區農民依靠事實產權優勢獲得越來越多的城鎮化收益，地方政府和郊區農民的沖突成本趨于擴大，原先獲得社會凈收益△BDR面積趨于減小。

圖1 宅基地利用市場配置和行政配置的比較示意圖Fig.1 Comparison diagram of the administrative allocation and market allocation in homestead use

由于每個區域的情況不同，同樣一種法律產權會有不同的影響。人口流出的農村地區需要實施市場配置取向的法律產權，而在人口流入的城市地區需要實施行政配置取向的法律產權。如果全部地區實行市場配置取向的法律產權，將會損害城市地區；如果全部地區實行行政配置取向的法律產權，將會損害農村地區；雖然國家通過《物權法》已經提出宅基地使用權作為用益物權，應當按照市場配置取向設計宅基地使用權制度，但是實際操作過程仍然維持原先行政配置取向的宅基地使用權制度，這種制度安排形式可以稱為“有意的制度模糊”。這種有意的制度模糊”策略之所以有效，關鍵在于不同區域具有不同的法律產權需求。實施宅基地雙軌化配置的可行之處就是在于有效改變“有意的制度模糊”，根據每個區域的不同特征實施相應的宅基地法律產權。

第一，對于人口凈流出或者人口流入較少的縣域地區，應當馬上改變現存行政配置取向的法律產權結構，建立市場配置取向的法律產權結構，按照宅基地使用權作為用益物權的思路，加快宅基地使用權個人所有的確權登記，允許農民可以憑借宅基地使用權證進行宅基地流轉和抵押，地方政府按照宅基地面積征收相關市場交易和持有的稅收，并對超過法定面積的宅基地征收更高稅率的資源利用稅。這樣既可降低宅基地免費占用造成耕地流失的沖擊，又可通過宅基地利用和交易作為征稅對象用來獲取滿足當地公共產品供給的稅收，切實推進公共服務型政府的建設。同時，對于沒有市場交易價值的閑置宅基地，構建宅基地復墾指標的交易平臺，利用市場機制推進這些宅基地復墾轉變成為耕地。由此，通過市場配置取向的宅基地使用權制度完全取代行政支配取向的制度，從而獲得全部△ACR社會凈收益面積。

第二，在人口凈流入的地市級以上大中城市郊區或東部人口流入較多的縣域地區，需要繼續維持和改善行政配置取向的宅基地使用權制度。如果強行推進行政配置取向的法律產權轉變成為市場配置取向的法律產權，將會誘發新舊制度之間的紊亂。這種制度紊亂的背景之下，地方政府將會失去本來就已獲得的城鎮化收益，導致其供給城市公共物品能力的下降。同時，要讓獲得更多城鎮化收益的農民或農民集體提供城市公共物品還需進行漫長的探索，才能使其具備相應的動機和能力。可以預計中國城鎮化遠未結束，承擔人口流入的城市郊區應當進一步明確目前這種宅基地行政配置取向的法律產權結構，明確征地過程之中地方政府和農民分享城鎮化收益的比重，減小由于制度模糊造成社會沖突的成本，同時還要提升地方政府自身能力建設，提高地方政府供給城市公共物品的效率，確保△BDR面積的社會凈收益不會因為法律產權和事實產權不相一致而趨于減少。

這種宅基地配置的雙軌制需要實施一個較長的時期。只有中國城鎮化率達到較高水平，城鄉之間人口流動趨于停止，各個區域之間人口流動特征差異不再明顯之時，才可結束這個宅基地雙軌化配置時期，構筑單一的宅基地市場配置取向的法律產權。這個較長的宅基地雙軌化配置時期之內，實施宅基地行政配置取向的城市地區可與實施宅基地市場配置取向的農村地區進行互動匹配，由于人口流出的農村地區已經實行宅基地使用權的市場配置機制，流入城市的農村人口具有宅基地權證，各個城市可與這些定居城市的農村人口進行宅基地權證的平等交易，并對這些人口給予同等的城市公共服務。

5 結語

中國宅基地使用權制度源于中國推進工業化戰略的需要，隨著中國改革開放之后的城鄉人口流動和城鎮化發展，這種宅基地使用權制度通過固化和強化成為中國推進城鎮化的制度支撐，使得中國城鎮化具有行政推動的特色。但是，這種制度限制了宅基地利用的市場配置機制，閑置的宅基地資源不能得到更好利用。同時，地方政府也面臨著農民爭取自身利益的沖擊。上述種種問題造成法律產權和事實產權不相一致，這種事實產權誘發宅基地利用的隱性市場。如何實現法律產權和事實產權相互一致，一個重要的觀點是對于人口凈流出的農村區域，可構建起市場配置取向的法律產權；而在人口凈流入的都市區域，當前城鎮化階段還是應當強化宅基地行政配置取向的法律產權，同時最大限度減少農民和地方政府之間的沖突成本。

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（本文責編：陳美景）

Administrative Allocation and Market Allocation: The Research of the Homestead Use Right System in the Integrated Urban and Rural Development

YAO Ru-qing， ZHU Ming-fen
（Party School of CPC Hangzhou Municipal Committee, Hangzhou 310024, China）

The purpose of this paper is to reveal the characteristics and causes of the evolution of the homestead use right system originating from China’s industrialization goals. Research methods include history analysis, law and economics, and game theory of property rights. The results indicate that the homestead use right system is solidified and strengthened. The administrative allocation is the characteristic of the homestead use right system, but the homestead use in the rural areas more and more relies on the market allocation along with population migration from rural to urban area. The paper concludes that at current stage a double track system of the homestead allocation combined with regional characteristics could be most suitable.

land institution; legal property; real property; administrative allocation; market allocation; homestead

F301.1

A

1001-8158（2014）06-0010-06

2013-01-20

2013-02-06

國家社科基金項目（11BJY086）。

姚如青（1976-），男，浙江海寧人，副研究員。主要研究方向為城市經濟學和制度經濟學。E-mail:ruqingyao@126.com