基于耕地發展權價值的東北糧食主產區耕地保護補償機制研究

宋 戈 ，柳 清，王 越

（1.東北大學土地資源管理研究所，遼寧 沈陽 110819；2.東北農業大學資源與環境學院，黑龍江 哈爾濱 150030）

基于耕地發展權價值的東北糧食主產區耕地保護補償機制研究

宋 戈1，2，柳 清2，王 越1

（1.東北大學土地資源管理研究所，遼寧 沈陽 110819；2.東北農業大學資源與環境學院，黑龍江 哈爾濱 150030）

研究目的：通過建立耕地保護補償機制，促進區域耕地保護與經濟發展相協調，為合理確定國家征地補償標準提供科學依據。研究方法：基于假設法、比較研究法和文獻法，通過建立耕地發展權價值測算模型，測算耕地發展權價值大小，進而建立耕地保護補償機制。研究結果：（1）巴彥縣耕地總面積約1/5可以滿足該區域的自身糧食需求，其余約4/5為耕地盈余面積，耕地發展權總價值最高為303.72億元；（2）為保障國家糧食安全而限制區域耕地轉為他用，國家應給予失去發展權的權利主體相應補償；（3）對無法完成耕地“占一補一”，委托區域代為落實耕地占補平衡任務的地區，應購買區域耕地發展權；（4）對確需滿足國家建設需要占用區域耕地，國家或用地單位應給予失去發展權的權利主體相應補償。研究結論：耕地保護補償實質是向農民或農村集體經濟組織購買耕地發展權權力的價值。在滿足區域自身糧食需求、保障國家糧食安全前提下，以耕地發展權價值為載體，應建立集糧食安全補償、區域性差別補償以及因建設占用耕地等補償為一體的耕地保護補償機制。

土地管理；東北糧食主產區；巴彥縣；耕地發展權價值；補償機制

耕地發展權價值實質是農民或農村集體經濟組織為保護耕地數量和用途不變，以及放棄耕地轉為其他用地收益的機會成本的損失[1]。基于耕地發展權價值的耕地保護補償機制研究，有助于在確保國家糧食安全基礎上解決區域耕地保護與經濟發展不協調、耕地保護主體與受益主體利益非對稱以及國家征收耕地補償費用偏低等問題。中國實行最嚴格的耕地保護制度與土地用途管制制度，政府主要通過建設占用耕地、基本農田保有量、耕地占補平衡3 個指標實現對耕地的保護配置[1]。相關研究表明，國家從加快經濟發展和保障糧食安全角度出發，傾向于由東部糧食主銷區占用耕地、中部和西部糧食主產區保護耕地，限制耕地保護區耕地非農化。糧食主產區保護耕地意味著要以犧牲耕地非農化的機會成本為代價，糧食主銷區保護耕地意味著要以犧牲更多的經濟增長為代價[2]。由于各區域耕地資源保護機會成本及資源稟賦存在差異，且耕地利用的比較效益低[3]，耕地資源價值測度殘缺，市場機制在耕地資源利用和保護上失靈[4]，直接導致了耕地向非農用途的無序轉變[5]，嚴重威脅國家糧食安全。按照科斯定理，一種產權要想獲得最有價值的利用效益，必須能夠流動且通過市場交易來實現[6]。中國土地產權體系中耕地發展權產權主體界定不明確，農村集體經濟組織和農民承擔了保護耕地的職責卻沒有得到相應的經濟補償，致使耕地保護主體利益受到侵害。因此，在確保國家糧食安全前提下，一是發揮區域比較優勢[7-8]，實現耕地資源異地占補平衡，對另外承擔耕地保護責任的耕地保護主體給予經濟補償；二是應明確界定耕地發展權主體，當耕地非農化發生時，通過耕地發展權的產權交易將耕地保護外部性價值內在化；三是完善耕地資源綜合價值體系，提高國家征地補償費，以此來限制建設占用耕地，達到保護耕地目的，最終歸結于建立以耕地發展權價值為載體的耕地保護補償機制。

關于耕地補償方面的研究和探索，國內外主要集中在補償內容、補償機制和補償方法上。在補償內容上，國內外研究側重從耕地資源價值角度，按土地的經濟產出價值或者經濟產出價值加社會保障價值進行征收補償[9]，或以耕地資源經濟價值、社會價值和生態價值為核心進行耕地征收補償[5,9]，而將其作為資產來經營，從產權角度進行耕地保護補償卻很少，從而影響耕地資源價值的充分體現；在補償機制建立方面，已有研究多是未能理清耕地保護主客體的利益關系，研究注重通過財政轉移支付[9]建立以政府為主導的耕地保護補償機制[10]；一些學者提出通過對農地發展權的確權和定價來分配農地增值收益的征地補償做法[7]為本文建立耕地保護補償機制提供了新思路。在研究方法上，涉及農地發展權價值的主要從農地未來增值收益[11-12]、修正市場上具有相同價值成分的相似產權價值[13]、影響農地發展權價格因素[14]和支付意愿[15-16]等角度對農地發展權價值進行測算，這些測算方法的準確性令人質疑，而且操作或是較復雜或是具有一定難度等。鑒于此，耕地補償機制的建立應當充分考慮耕地發展權價值，并將耕地補償建立在合理的、易于操作的耕地發展權價值測算方法之上。因此，本文以東北糧食主產區黑龍江省產糧大縣——巴彥縣為研究區，在維持區域自身糧食安全前提下，通過建立耕地發展權價值測算模型，最終確定耕地發展權價值。同時，借鑒現代宏微觀經濟學中土地價格表現為土地權利價格理論，彌補其不足，即土地收益價格不能體現土地利用外部性這一特點，根據共同但有區別責任原則[8]，從管控耕地保有量、實行耕地占補平衡、限制建設占用耕地數量3方面保護耕地，顯化耕地發展權，將耕地作為一種資產來保護，使耕地資源向耕地資本流轉，建立集糧食安全補償、區域差別性補償與征地補償為一體的耕地保護補償機制，以期實現全社會共同承擔耕地保護責任，約束和激勵各利益主體自發的保護耕地行為。

1 研究區概況

巴彥縣位于黑龍江省中部偏南、松嫩平原，是典型的產糧大縣，土壤肥沃，有機質含量較高，土地資源較為豐富。平原占土地總面積的2/3，對發展農業較為有利。巴彥縣轄10鎮、8鄉、116個行政村，2012年，研究區總人口82.30萬人，耕地總面積22.95萬hm2，糧食總產量213.07萬t，根據中國生存性糧食安全最低數量要求每年248.56 kg /人計算[16]，可以滿足857.20萬人口的糧食需求，除了滿足本地區糧食需求外，可以大量外調剩余商品糧給其他地區，由此可見，巴彥縣可以承擔保障國家糧食安全的任務。

2 耕地發展權價值的測算

2.1 數據來源

耕地面積數據來源于《2013年哈爾濱統計年鑒》；糧食產量、人口數量數據來源于《2013年黑龍江省統計年鑒》；種植業產值以及第二、三產業產值數據來源于《2013年巴彥縣統計年鑒》。

2.2 耕地發展權價值概念界定和補償機制適用條件

耕地發展權價值是指耕地轉為其他用途時的收益增加額或限制耕地轉為其他用途收益的機會成本損失。本文建立補償機制適用于同時滿足以下3個條件：（1）區域內耕地除了用于滿足該區域自身糧食需求外，其余的耕地本文稱之為盈余耕地，其用途為或全部用于保障國家糧食安全，或全部用于耕地異地占補平衡，或全部用于國家建設需要而占用；（2）區域內用于滿足該區域自身糧食需求的耕地不能轉為他用；（3）耕地發展權屬于農村集體經濟組織或農民所有。

2.3 耕地發展權價值測算模型的建立

借鑒相關學者耕地保護外部效益的經濟補償標準測算方法[3]，本文測算耕地保護機會成本損失和耕地保護區額外承擔保護耕地數量，并在此基礎上建立耕地發展權價值測算模型。

2.3.1 耕地保護機會成本損失核算 耕地保護機會成本損失用占用耕地所獲得的經濟收益與現實收益之差來反映[3]，表示為：O = R - E。其中，O為耕地保護的機會成本，R為耕地資源參照收益（單位面積建設用地第二、三產業產值），E為耕地資源現實收益（ 單位耕地面積種植業產值）。

2.3.2 耕地面積盈余或赤字量核算

（1）糧食自給率的確定。在確保國家糧食安全的前提下，中國糧食自給率處于85%—95%之間較為適宜[17-18]。為強化區域糧食安全并滿足《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》要求，本文采用95%的糧食自給率進行基于國家糧食安全下的耕地發展權價值測算。

（2）人均糧食消費水平的確定。由于中國飼料用糧及工業用糧比重不斷上升，至2011年，人均糧食消費量已突破471.00 kg/年[19]，中國糧食人均占有量386.60 kg/年，能基本確保中國的糧食安全[20]，并且世界糧農組織認為人均糧食消費400.00 kg/年即可滿足營養均衡，因此，本文綜合考慮中國用糧結構的變化、國家糧食安全以及人體營養結構的需要，將人均糧食消費水平確定為500.00 kg/年。

（3）糧食盈虧量的計算。為滿足區域自身糧食需求，根據區域內糧食供需量和已設定的區域糧食自給率可核算出區域糧食盈虧量[3]，其計算公式為：M= （S-D×P）×Z。其中，M為糧食盈虧量，S為糧食產量，D為人均糧食消費量，P為常住人口數，Z為區域內糧食自給率。M為正數表明糧食供給在滿足本地區消費后還有剩余，其值為負數則表明該地區糧食有缺口，需要從外部市場調入糧食。單位耕地面積糧食產量=糧食作物播種面積比重×復種指數×單位播種面積糧食產量[3]。

（4）糧食盈虧量折算耕地面積。由于各地區耕地資源稟賦和耕地生產力存在差異，耕地非農化的壓力和效益差別也很大，南方每損失1 hm2耕地需北方新墾2—6 hm2耕地補償，用單產水平衡量，1 / 15 hm2南方耕地大約相當于8 / 75 hm2北方耕地[17]，因此需要通過確定統一的單位耕地面積糧食產量來統一各區域耕地生產力，將糧食盈虧量折算成耕地面積，這樣有利于保障測算結果更具有說明力和公平性。其計算公式[3]：L=M/ （K·F·Q）。其中，L表示糧食盈虧量折算的耕地面積，M表示糧食盈虧量，K表示糧食播種面積比重，F表示復種指數，Q表示單位播種面積糧食產量，則K·F·Q為單位耕地面積糧食產量。

2.3.3 耕地發展權價值測算模型的確立 根據耕地保護機會成本和糧食盈虧量折算的耕地面積，在確保國家糧食安全前提下，基于耕地發展權價值的補償標準測算模型為：

式1中，C為耕地發展權價值，L為折算的耕地數量，O為耕地保護區機會成本損失。該模型普遍適用于各類地區耕地發展權價值測算，只需根據各地區實際情況，各未知數相應取值。該方法實現了耕地發展權價值測算的合理性和易于操作性。

2.4 研究區耕地發展權價值測算結果

2012年巴彥縣的耕地面積為22.95萬hm2，依據上述測算方法，得出研究區域內21.50%耕地面積可以滿足自身糧食需求，糧食盈余量為163.32萬t，折算成耕地面積盈余為18.02萬hm2，即在確保區域自身糧食需求的前提下，區域內78.50%耕地面積可作為額外承擔的保護耕地面積，限制耕地轉為建設用地的耕地保護機會成本損失為16.86萬元/ hm2，則區域內耕地發展權總價值最高為303.72億元。

3 基于耕地發展權價值的耕地保護補償機制建立

國家主要通過管控耕地保有量、實行耕地占補平衡和控制建設占用耕地3大手段實現對耕地資源的保護，基于耕地發展權價值角度，本文試圖從3個層面建立區域耕地保護補償機制。

3.1 保障國家糧食安全耕地補償機制

為保障國家糧食安全，使耕地保護區承擔滿足其自身糧食需求以外的基本農田保有量，該補償的本質是以耕地發展權價值為載體的耕地保護者放棄耕地作為建設用地或其他用地收益的機會成本。據《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020）年》相關規定，全國基本農田保護率為86.43%，分配到各省份的基本農田保護任務大都占本行政區域耕地面積的87%左右，因此，綜合考慮國家糧食安全戰略和商品糧大縣的貢獻率，確定本文研究區基本農田保護率為90%。由上述耕地發展權價值測算結果可知，研究區21.50%的耕地用于滿足自身糧食需求，由此推算，研究區68.50%的耕地用于保障國家糧食安全，約15.72萬hm2，依據上述測算方法，研究區限制耕地轉為建設用地的耕地保護機會成本損失為16.86萬元/ hm2，則為保障國家糧食安全部分的耕地發展權總價值為265.02億元，因此，保障國家糧食安全的農村集體經濟組織或農民應得耕地保護補償金265.02億元。部分地區耕地面積赤字，未承擔保障國家糧食安全的責任，該補償金由國家和應承擔保障國家糧食安全責任但卻未承擔保障國家糧食安全責任的地方政府支付。

由于種植業經濟報酬偏低，出現了耕地面積盈余區與耕地面積赤字區利益不對稱，因此，從保障國家糧食安全角度，建立區域耕地保護補償機制，既能實現對耕地保護主體——農村集體經濟組織或農民的利益補償，又能激勵耕地保護主體自覺保護耕地的行為。

3.2 區域代為落實補充耕地補償機制

糧食主銷區在確認建設占用耕地后，需補充同等質量與數量的耕地，區域內超額完成補充耕地指標的農村集體經濟組織或農民擁有耕地發展權。經計算，研究區有78.50%的耕地面積為盈余耕地面積，突破“異地指標調劑”省域限制、發揮比較優勢，對于因耕地資源不足、無法完成耕地“占一補一”的地區可讓耕地盈余區代為落實耕地占補平衡任務，購買其耕地發展權，由上述耕地發展權價值測算結果可知，研究區21.50%的耕地用于滿足自身糧食需求，其余78.50%耕地面積為額外承擔保護耕地的面積，因此，研究區最高可代補耕地面積18.02萬hm2，其補償金總額最高為303.72億元。該補償為研究區超額補償耕地而放棄單位面積耕地轉為建設用地的機會成本，可確定為是貨幣化的耕地發展權價值。在此基礎上，無法完成耕地占補平衡任務地區需支付一定耕地復墾費作為其未承擔保護耕地責任的補償金。根據《土地開發整理項目預算定額標準》及相關研究成果[21]，本文確定耕地復墾費包括工程施工費、復墾監測與管護費、其他費、預備費和風險金5部分，取不同坡度土地輕度損毀情況下的耕地復墾工程施工費平均值作為本次測算的耕地復墾工程施工費，約為9.55萬元/ hm2；復墾監測與管護費、其他費、預備費和風險金分別占工程施工費的3.7%、16%、7%和2%。由此確定耕地復墾費為12.29萬元/ hm2，耕地復墾成本補償費最高為221.47億元。因此，研究區耕地異地占補最高可得補償金額為525.19億元。補償金由使耕地盈余區代為落實耕地占補平衡任務的政府或企事業用地單位支付。

突破“異地指標調劑”省域限制、發揮各地區比較優勢，根據不同區域的耕地保護機會成本和資源稟賦區域差異，實行“異地指標調劑”，通過顯化耕地發展權，建立耕地異地代補有償機制解決耕地保護數量和質量的區域差異，并將耕地復墾成本作為耕地異地代補補償金的一部分，提高耕地異地代補成本，不僅有利于區域間利益的平衡、形成合理的地域分工協作，促進經濟發展與耕地保護協調發展，同時有利于遏制無法完成耕地占補平衡任務地區無限占用代補地區耕地現象，最終達到保護耕地的目的。

3.3 新增建設占用耕地補償機制

對確需滿足國家建設需要而占用區域盈余耕地，依據誰使用誰付費的原則，土地使用者應向耕地發展權所有者購買此權利，給予一定的耕地征收補償，即耕地保護補償金由國家和因建設占用耕地的企事業用地單位支付。經計算，研究區21.50%的耕地用于滿足自身糧食需求，此部分耕地禁止轉為其他用途，其余78.50%的耕地面積理論上均可作為新增建設用地占用，而實際中，該部分耕地被限制占用，根據上述耕地發展權價值測算結果可知，限制耕地轉為建設用地的耕地保護機會成本損失為16.86萬元/ hm2，因此，在滿足區域自身糧食需求前提下，研究區新增建設占用耕地潛在最高補償為303.72億元。

由于建設用地機會成本明顯小于耕地機會成本，在市場經濟條件下，市場會選擇機會成本最小土地資源配置方式，建設占用耕地數量逐年擴大，不利于保護耕地資源。在土地市場中必須盡可能地顯化耕地資源機會成本，即建立以耕地發展權價值補償為載體和標準，在此基礎上構建新增建設占用盈余耕地面積補償機制，不僅可以提高國家征收耕地補償標準、保障耕地保護主體的利益，同時也有助于最大限度地耕地保護。

4 結論與討論

4.1 結論

耕地保護補償實質是從農民或農村集體經濟組織手中購買耕地發展權權力的價值。本文從保障國家糧食安全耕地補償、區域代為落實補充耕地補償和新增建設占用耕地補償3個方面建立基于耕地發展權價值的耕地保護補償機制。得出以下結論：

（1）巴彥縣現有耕地總面積約1/5即可滿足該區域自身的糧食需求，其余約4/5為耕地盈余面積，耕地發展權總價值最高為303.72億元。

（2）耕地面積盈虧量是決定區域內耕地發展權總價值及其需要支付或應得補償金額的關鍵因素。在滿足區域自身糧食需求、保障國家糧食安全前提下，以耕地發展權價值為載體，建立集糧食安全補償、區域性差別補償及建設占用耕地等補償為一體的耕地保護補償機制。即對于新增建設占用耕地、額外保障國家糧食安全的耕地以及區域代為落實補充的耕地，以上3種形式被占用耕地的，農村集體經濟組織或農民均應得到相應補償。

（3）承擔保障國家糧食安全的區域，耕地保護補償金由國家和應承擔保障國家糧食安全責任卻未承擔保障國家糧食安全責任的地方政府支付；代為落實補充耕地的區域，耕地保護補償金由區域代為落實耕地占補平衡任務的政府或企事業用地單位支付；建設占用耕地的區域，耕地保護補償金由國家和建設占用耕地的企事業用地單位支付；耕地保護補償金的收繳、調配、監督和管理等工作可由國家發改委、國土資源部、財政部、國家糧食局等國家部門牽頭聯合各省級政府共同組建全國耕地保護補償基金委員會負責，以明確補償資金的運作方式。

4.2 討論

目前，已有研究側重于將耕地作為自然資源，通過對耕地資源的經濟價值、社會價值以及生態價值的核算來確定耕地保護補償金額[5,9],而將耕地作為一種資產，通過對耕地發展權價值的核算來確定耕地保護補償金額的研究較少，且測算方法主要從農地未來增值收益、修正市場上具有相同價值成分的相似產權價值[13]、影響農地發展權價格因素[14]和支付意愿[15-16]等角度對農地發展權價值進行測算，這些測算方法的準確性令人質疑，而且操作起來或是較復雜或是有一定的難度；此外，已有研究關于耕地保護補償機制的建立未能厘清耕地保護主客體的利益關系，未能與國家實行耕地保護相關手段相結合[9-10]，在實際工作中指導意義不強。因此，本文試圖探索將耕地保護補償機制建立與國家耕地保護主要手段相結合，從國家管控耕地保有量、實行耕地占補平衡和控制建設占用耕地3個層面建立區域耕地保護補償機制，基于耕地發展權價值角度確定耕地保護補償標準，其測算方法科學、簡單、具可操作性。

現實中，根據農民或農村集體經濟組織實際利用耕地情況，測算相應的耕地參照收益，選擇和確定相應的補償機制進行補償，本文機會成本損失測算方法和補償機制同樣適用現實中農民保護耕地補償個案，需根據具體案例具體分析。此外，基于耕地發展權價值的耕地保護補償利益分配主體涉及到國家企事業單位、農村集體經濟組織和被征地農民等多方利益。國家在實現對耕地資源配置和保護的過程中，農村集體經濟組織或農民雖然損失了耕地非農化所帶來的經濟收益，但同時也因建設帶動農村經濟發展、為農村剩余勞動力提供就業機會等，提高了農村集體經濟組織或農民收入水平，因此，基于耕地發展權價值的耕地保護補償利益分配應平衡各相關主體的利益，實現公平合理的分配，這將是下一步研究的重點和方向。

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（本文責編：郎海鷗）

Study on Compensation Mechanism for Cultivated Land Protection in Northeast Major Grain Producing Areas Based on the Value of Farmland Development Rights

SONG Ge1,2, LIU Qing2, WANG Yue1
（1. Institute of Land Management, Northeast University, Shenyang 110819, China; 2. School of Resources and Environment, Northeast Agricultural University, Harbin 150030, China）

The purpose of this study is to establish the compensation mechanism of cultivated land preservation in order to provide scientific basis on promoting coordinate for regional cultivated land protection and economic development, and also set reasonable land expropriation compensation standard for the government. Methods include comparative study method, literature digging, and a model of cultivated land development rights value. Study results show that 1） beside 1/5cultivated land of the study area can only meet their own food needs, the cultivated land development rights in the rest 4/5 areas are worth up to 30.372 billion Yuan; 2） to ensure national food security by limiting cultivated land converting to other uses, the government should pay the compensation to the actors who preserve cultivated land because of their abandoned development rights; 3） for the areas that cannot meet requirement of balancing cultivated land should then buy the land development rights in the region; 4） to those unavoidable land occupation due to national construction projects, the users should pay the compensation according to the development rights. The paper concludes that the cultivated land protection compensation essence is to buy the cultivated land development rights from farmers or the rural collective economic organizations. Under the premise of meeting the grain demand of the area itself and ensuring national food security, governments should establish a comprehensive compensation mechanism of cultivated land protection, taking account of national food security, regional differences, and the balance of cultivated land occupation and compensation.

land administration; northeast major grain producing areas; Bayan County; the value of cultivated land development rights; compensation mechanism

F301.21

A

1001-8158（2014）06-0058-07

2014-04-11

2014-05-21

教育部博士學科點基金博導類（20112325110007）；國家自然科學基金（41071346）；中央高校基本科研業務費（N130714001）。

宋戈（1969-），女，黑龍江慶安人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用。E-mail:songgelaoshi@163.com